主觀過錯在出入境檢疫檢驗行政處罰中的適用

文 | 李國村 李 斌 孔凡松

主觀過錯在出入境檢疫檢驗行政處罰中的適用

文 | 李國村 李 斌 孔凡松

在做出行政處罰時，考不考慮主觀過錯對相對人是否承擔行政違法責任會產生不同的結果。本文首先在理論上對“主觀過錯”是否應納入行政違法責任構成要件進行梳理，然后對我國出入境檢驗檢疫行政處罰中“主觀過錯”的適用進行實證分析，最后針對現階段出入境檢驗檢疫行政處罰存在的問題，提出“主觀過錯”在出入境檢驗檢疫行政違法責任認定中的適用規則。

主觀過錯 檢驗檢疫 行政違法責任 行政處罰

主觀過錯是否為行政違法責任構成要件，在我國行政法理論研究和行政處罰實踐中一直是頗有爭議的法律問題。作為行政處罰法律體系基石的《行政處罰法》并沒有明確規定行政違法責任的構成要件，由于行政違法“歸責”的基本規則不明，對行政相對人進行行政處罰是否考慮主觀方面，在相關的出入境檢驗檢疫行政處罰立法及執法中還比較混亂。本文以一個案例為切入點，對該問題簡要進行說明。

2014年12月，A家具廠從國外進口一船巴新原木運至Z地，Z檢驗檢疫局工作人員檢驗后發現，該批巴新原木樹種主要有印茄木KWI和雜木MLH，其價格相差一倍，經仔細核對，發現高價值的名貴木材印茄木實際短少了293立方米，短少率高達8.2%；而價格偏低的雜木材積卻溢出了100立方米。通過對A廠進行調查，辦案人員了解到，由于原供應商木材價格上漲，A廠選擇了另一家新的供應商，A廠損失嚴重，向供應商提出了索賠。W檢驗檢疫局認為A廠涉嫌進口以次充好的商品。

在該案中，甲廠的行為是否構成進口以次充好的商品的違法行為，主要有兩種觀點：一種是認為甲廠的行為完全符合商檢法第35條所列的情形，行政違法行為成立。另一種認為甲廠并不了解該批商品為以次充好的商品，主觀上不存在過錯，加之本身也是權利受害者，因此行政違法行為不成立。兩種觀點對甲廠行為是否應受行政處罰做出截然相反的判斷，關鍵就在于對甲廠行為進行歸責時是否考慮了“主觀過錯”這一因素，可以看出，“主觀過錯”要件在出入境檢驗檢疫行政處罰中具有非常重要的作用和意義。

歸責原則：主觀過錯適用的法律基礎

1.學理爭論：是否考慮主觀過錯。現代法治社會，一般只在行為人主觀上具有過錯時，才被認定為違法并承擔法律責任。1李孝猛.《主觀過錯與行政處罰歸責原則—學說與實踐》.載《華東政法大學學報》，007年第6期，第30頁.在行政法學理論中，“主觀過錯”要素應否納入行政違法責任構成要件，主要有三種學說：一是“主觀過錯歸責原則”說。該說認為，按照“無過錯即無責任”的法理，過錯是行為人負擔責任的基礎，如果行為人僅實施了行政法規范所描述的違法行為，而主觀上卻沒有“故意”或者“過失”，就不能將行政違法責任歸責于行為人。故行政機關要懲罰行為人時，必須考慮其主觀上是否具有過錯，如果對無過錯行為人實施懲罰，就失去了懲罰的基礎和意義。2楊小君.《行政處罰研究》.法律出版社2002年版，第172-176頁.二是“不問主觀狀態原則”說。與主觀過錯歸責原則說相對的是不問主觀狀態原則說，又稱客觀歸責原則說。該說認為與民事違法責任不同的是，在行政違法責任中，行為人的主觀方面因素已體現在行政法規范對違法行為的描述中，即行為人一旦實施行政法規范所禁止的行為，就要承擔行政違法責任，應受行政處罰，因此在行政違法責任中行為人的主觀過錯沒有獨立和實際意義。《行政處罰法》的立法模式就充分體現了這種不問主觀狀態的思想。其他部門行政處罰法規范大多規定只要行政違法，即可實施行政處罰。3汪永清主編.《行政處罰運作原理》.中國政法大學出版社1994年版，第169-170頁.三是“主觀歸責為原則，客觀歸責為例外”說。4應松年主編.《行政行為法-中國行政法制建設的理論與實踐》.中國法制出版社1993年版，第473-474頁.該說實際上是上述兩說的折衷說。此說認為，行政違法責任一般要以主觀過錯為要件；同時，基于特殊考慮，即使行為人主觀上無過錯，亦須承擔行政處罰責任。該學說平衡了“主觀歸責”和“客觀歸責”兩種學說的利弊，實際上是主觀過錯歸責原則在新的社會經濟情況形勢下的進一步發展。

2.他山之石：域外行政違法歸責原則的實踐。

①德國的行政違法歸責原則。德國現行《違反秩序法》第10條規定了行政違法歸責原則：“只有故意行為方可作為違反秩序行為處罰，但是法律明確規定對過失行為應當處于罰款的情形除外”。第11條規定：“實施行為時未意識到一種情形屬于法定事實構成，不是故意行為，過失行為的可處罰性不受影響。行為人在實施行為時未認識到其之所以系不允許之行為，尤其是因為其未意識到法律規定的存在或適用，并在其不能避免此種疏忽時，其行為不應受譴責”從這兩條可以看出，德國的行政違法歸責原則是主觀過錯歸責原則，且具有以下特點：第一，“過錯”以“故意”為主要情形，“過失”為例外；第二，對于過失的違法行為只能給予罰款，而不能給予其他的處罰措施。第三，構成過錯的前提是要滿足“期待可能性”理論，即行政處罰相對人沒有意識到其行為是行政違法行為，或者雖然意識到了是違法行為，但不可避免，就不應該受到處罰。5劉席宏.《行政處罰歸責原則研究》.載《黑龍江省政法管理干部學院學報》，2015年第1期，第30頁.②我國臺灣地區的行政違法歸責原則。臺灣地區行政違法歸責原則經由“司法院”釋字第275號解釋，實現了根本性改變。釋字275號解釋為：“人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，于行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰”。6陳新民.《公法學札記》.中國政法大學出版社2001年版，第249頁.從上述解釋可以看出，我國臺灣地區在確立主觀過錯歸責原則的同時，還適用了過錯推定制度。“因為過錯推定制度除具有減輕行政機關負擔作用外，還有利于行政目的之達成。”7翁岳生主編.《行政法》（下冊）.中國法制出版社2002年版，第854頁.③美國的行政違法歸責原則。與大陸法系不同的是，英美國家實施一元的犯罪體系，并無行政違法和刑事犯罪的區分，行政違法行為都納入了刑法進行調整。在美國刑法中，犯罪心態可分為故意、明知、輕率和過失四種形態，作為非常關鍵的定罪要件，是構成刑事責任的基礎。除主觀過錯責任外，美國對一些輕微的犯罪行為（大多數屬于大陸法系概念中的行政違法行為）堅持的是嚴格責任原則，即只要證明行為人實施了某種行為或發生了某種危害后果就處以刑罰，而不考慮行為人是否具有過錯。嚴格責任一般只適用于法律明確否定犯罪心態的少數犯罪，而對于那些法律未明確規定主觀要件的犯罪，則應推定要求證明行為人的犯罪心態。8王永杰.《嚴格責任論：以英美刑法為中心》.載《現代法學》2007年第1期，第141頁.

上述國家或和地區均將行為人的過錯作為承擔行政違法責任的構成要件，在此原則之下，德國又將“故意”作為過錯的一般情形，且故意的內容應具有“期待可能性”，實體方面的條件非常嚴格。與德國不同的是，我國臺灣地區和美國在堅持主觀過錯歸責的前提下，又基于實現行政目的及效能考慮，適用了過錯推定制度和不考慮行為人主觀狀態的嚴格責任原則。

實踐考察：檢驗檢疫行政違法行為中的主觀過錯

1.法律分析：我國的行政違法歸責制度。關于“主觀過錯”是否是行政違法責任的構成要件，如前文所述，《行政處罰法》對此并無直接規定。現行出入境檢驗檢疫行政處罰相關條文也沒有明確規定行政處罰歸責原則。盡管有學者試圖證明我國行政處罰立法確立的是“主觀過錯歸責原則”9“國內體現行政違法責任構成要件的法律條文，可以散見于《行政處罰法》第1條、第3條關于客體與客觀方面的規定；以及第25條、第26條關于主體方面的規定，此類規則即是“行政違法責任構成要件里歐輪”的立法依據，且騎在既往訴訟中也在無意識地予以運用，只不過它僅僅局限于字里行間罷了。”熊樟林：《釣魚執法-司法審查對象的轉換-從程序到主觀方面》，載《法學論壇》2010年第4期，第133頁。，但立法規定不明確，加之目前我國行政執法水平還不高的現實情況，如果還需要通過法律解釋來發掘歸責原則的話，將會給行政執法造成很大困擾：如果法律條文中沒有明顯的關于行為人主觀方面的表述，如“故意”、“擅自”等字眼，執法辦案人員在判斷行為人是否違法時，可以考慮行為人的主觀過錯，也可以不考慮主觀過錯，自由裁量空間較大，容易導致行政執法標準的不統一，侵犯相對人的合法權益。

但不考慮行為人主觀方面有違現代法治理念。在民事侵權責任領域，我國民法通則、侵權責任法確立了過錯歸責原則；在刑法中主觀方面是犯罪構成的基本要件，我國憲法第33條第3款規定：“國家尊重和保障人權”。作為一項重要的憲法原則，不論是立法、執法還是司法方面，如果有侵害人權的情形，都是違反憲法規定的。因此合理確定行政違法責任歸責原則，是依憲依法行政的必然選擇。

2.行為檢討：檢驗檢疫行政違法責任的認定。

（1）常見出入境檢驗檢疫行政違法行為中的主觀過錯要件。筆者根據河南出入境檢驗檢疫系統行政處罰實際，列舉了檢驗檢疫行政執法中常見的行政違法行為構成要件見下表。

行政違法行為“主觀過錯”要素相關法條擅自銷售、使用未報經檢驗進口法檢商品的違法行為“擅自”一詞的使用表明該兩種行為要求相對人都具有主觀上的“故意”或者“過失”《進出口商品檢驗法》第5條、第11條、第33條不如實申報取得檢驗檢疫單證的違法行為主觀方面包括“故意”和“過失”《進出口商品檢驗法實施條例》第46條進口假冒偽劣商品的違法行為主觀方面為“故意”《進出口商品檢驗法》第第35條不如實提供進出口商品真實情況的違法行為主觀方面為“故意”《進出口商品檢驗法實施條例》第46條代理報檢公司未盡合理審查義務的違法行為主觀方面為“過失”《進出口商品檢驗法實施條例》第46條，《出入境檢驗檢疫代理報檢管理規定》第5條偽造商檢證單的違法行為主觀方面為“故意”《進出口商品檢驗法》第第36條擅自攜帶動植物產品出入境的違法行為主觀方面為“故意”或者“過失”《進出境動植物檢疫法》、《國境衛生檢疫法》偽造、變造動植物檢疫證單、印章、標志、封識的違法行為主觀方面為“故意”《進出境動植物檢疫法實施條例》第62條瞞報攜帶禁止進口的微生物、人體組織、生物制品、血液及其制品的違法行為主觀方面為“故意”或者“過失”《國境衛生檢疫法實施細則》第109條、第110條

（2）檢驗檢疫行政處罰實踐中存在的問題。從上表可以看出，檢驗檢疫行政處罰實踐中，對主觀過錯的適用還存在以下幾個問題：一是行政違法歸責原則混亂。在大部分行政處罰中，主觀過錯是當然的構成要件，這其中有的是“故意”和“過失”都可以構成違法，有的僅限于“故意”；還有的行政處罰適用的是過錯推定，個別行政處罰適用的是客觀歸責原則，只要相對人實施了違法行為，即可給予行政處罰。二是行政違法歸責原則適用標準不統一。特別在法律沒有明確規定是否要求相對人具有主觀上的故意或者過失的情況下，適用何種歸責原則，是否考慮主觀過錯等問題執法標準不一。三是缺乏對行政違法行為的類型化處理。從指導行政處罰實踐的角度來講，行政違法歸責原則的基本功能就是通過公平、科學、合理的責任承擔，使公共利益和個人合法權益實現平衡。但不同類型的違法行為具有不同的社會危害性，如果對所有違法行為都采取同樣的構成要件，則相對人在責任承擔上難免會出現過罰不適當的情況。

同時，根據筆者對河南出入境檢驗檢疫行政執法人員所做的問卷調查，除了能夠明確判斷相對人具有主觀過錯的違法行為，執法人員在作出處罰時，一般都不考慮相對人的主觀心理狀態，根據調查結果，不考慮相對人主觀心理狀態，一是認為出入境檢驗檢疫行政執法保護的是國門安全，維護的是全體國民的生命和健康和整個國家的生態環境安全，在執法中應當首先考慮維護好國家利益，在這種執法理念下，對相對人進行處罰就會忽略主觀方面的探究。二是認為過錯是相對人內心世界的活動，如果要求行政機關在作出行政處罰時都要舉證證明相對人主觀上有“故意”或者“過失”，舉證難度會提高很多，做出行政處罰時可能會由于主觀方面證據不足導致部分違法行為得不到有效懲治。三是調查主觀方面會消耗執法人員較多的時間和精力，降低行政執法效率。

規則構建：主觀過錯的適用策略

構建科學合理的行政違法歸責體系應當堅持問題導向，遵循行政正當性原則。既要通過行政程序和司法審查限制行政權，保障個人的權利免受行政機關的侵犯，又要保證行政權的行使符合公共利益，為公眾提供更多的福利。因為行政違法行為形式多樣，成因復雜，出入境檢驗檢疫行政執法始終要在秩序效率和相對人權利之間找到平衡，“如果行政處罰責任的設定拘泥于無法甄別或者難以證明的行為人的主觀因素，則違法必究原則便因主觀過錯認定的困難而難以實施，并進而損及社會公平和正義。”10徐向華.《地方性法律法規責任的設定——上海市地方性法規的解析》.北京出版社2007年版，第83頁.因此，單一的主觀歸責原則無法適應現代公共行政的需要，無法實現個人權益和公共利益的平衡，只有建立多元的歸責原則體系，才能實現行政正當性的目的，這也符合我國現階段法治發展的現狀和要求。

主觀歸責原則有利于限制行政權的擴張和濫用以及實現個案的公平正義；過錯推定原則適用于對某些并不好探究相對人主觀方面是否存在過錯，但對公共利益又有嚴重威脅的違法行為；無過錯責任原則則適用于涉及重大社會公共安全的社會領域，且社會危險性嚴重的行政違法案件。檢驗檢疫行政處罰應當建立以過錯責任原則為主，以過錯推定責任原則和無過錯責任原則為輔的歸責體系，根據不同行政違法行為危害性的輕重、大小、緩急，合理考慮行為人“主觀過錯”，適用相應的行政違法歸責原則。

第一，對于“四法”、“五條例”規定的將主觀過錯作為違法責任構成要件的適用過錯原則自不待言，但對“故意”和“過失”兩種主觀形態應有所區別。對只有“故意”才能構成違法行為的，必須有行為人主觀上存在故意違法的證據，才能給予處罰。對未明確規定以“故意”為要件的，只要行為人存在“過失”即可。更為重要的是，行政機關應當辨明特定的法律用語是否已經包含故意的內涵，不能以法律未有故意的規定就誤以為無須以故意為處罰條件。11江必新.《論應受行政處罰行為的構成要件》.載《法律適用》1996年第6期，第57頁.

第二，對于沒有明確將主觀過錯作為構成要件的違法行為，應當適用過錯推定原則。為了實現公平公正，作出行政處罰不能不問行為人的主觀狀態，但證明行為人主觀上存在過錯是一件無效率的事情。要平衡公正和效率，需要適用過錯責任推定原則，只要行為人有違反法定義務的事實存在，行政機關就可推定義務違反者主觀上具有過錯；只有在行為人證明其不具有主觀過錯的情況下，才能免除其法律責任。12同上，第56頁.

第三，對于事關重大公共安全和國民利益的出入境檢驗檢疫，如危化品、傳染病原體、食品藥品、嚴重破壞生態環境的違法行為，應當適用無過錯責任原則，即只要行為人客觀上存在違法行為，即使行為人主觀上沒有過錯，也應當承擔行政處罰責任。

（作者單位：河南出入境檢驗檢疫局法制處）

李國村（1962-），男，河南鄭州人，河南出入境檢驗檢疫局法制處。

李斌（1977-），男，河南南陽人，河南出入境檢驗檢疫局法制處。

孔凡松（1986-），男，河南濮陽人，河南出入境檢驗檢疫局法制處。