新機構輕裝上陣探難點

毛一竹　張非非

《瞭望》新聞周刊記者在首批司改試點省市及其他地區采訪了解到，一些地區已開始探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，探索設立跨行政區劃的人民法院，辦理跨地區案件。

目前，北京、廣州、上海已相繼成立知識產權專門法院，專門審理知識產權案件；依托鐵路運輸法院、檢察院重新組建的上海市第三中級人民法院、檢察院第三分院和北京市第四中級人民法院、檢察院第四分院，集中管轄區縣政府為被告的行政案件，并受理跨地區的重大環境資源保護案件、重大食品藥品安全案件等。

記者采訪發現，在本輪司改中，新設立的跨行政區劃的法院和檢察院，以及備受矚目的最高人民法院巡回法庭，因沒有歷史包袱，輕裝上陣，在落實員額制、司法責任制等改革措施上優勢明顯。但在審什么案件、如何跨區、怎樣解決“去地方化”，如何完善銜接和配套機制等方面，仍存在不少難點。

受訪者建議，新機構的設置要經過充分論證，運行中發現問題要及時糾正。針對新機構的特點，應建立相適應的管理制度和配套機制，避免“穿新鞋走老路”。

新機構的新面貌

一走進北京四中院，記者迎面就看到了寬敞明亮的立案大廳。當事人如同去銀行辦事一樣簡單，排隊拿號，到窗口立案。每個窗口都設計成獨立的小隔間，當事人可以各辦各的事，不用擔心相互干擾。大廳里還放有訴訟權利、義務告知書等宣傳單，為當事人提供指引。這樣便民化的設計如今已成為新機構的“標配”。

與“老法院”相比，新法院在“去行政化”方面具有先天優勢。

廣州知識產權法院院長楊宗仁介紹，廣州知識產權法院是唯一不設行政級別的法院，雖然按中級法院組建，但各審判庭也不設行政級別，主審法官不再是“官”，沒有行政等級，一律平等。

北京知識產權法院取消了案件匯報制度，實現了“誰審誰判誰負責”。“法院從成立到現在，我一個案件的匯報都沒聽，解決專業問題要靠專業團隊，而不是行政手段?！北本┲R產權法院院長宿遲說，我們在研究室的基礎上建立了法官自治機構，根據案件類型設立了不同的專業研究小組，誰有疑難案件就召集小組研究，但研究意見只能作為參考，最后拍板的還是合議庭。

除此之外，最高人民法院巡回法庭也是改革中備受矚目的“試驗田”。今年年初，根據最高法公布的關于巡回法庭審理案件若干問題的規定，最高法第一巡回法庭在深圳成立，巡回區為廣東、廣西、海南。隨后，第二巡回法庭在沈陽成立，巡回區為遼寧、吉林、黑龍江。作為最高法的派出機構，在審級上它等同于最高法。

第一巡回法庭“開放日”期間，記者旁聽了兩名村民與珠海市人民政府關于征地補償安置及行政賠償的糾紛案。記者注意到，與以往庭審不同的是，審判長在案件審理前作出聲明：該案實行過問留痕，凡是對案件進行干預過問的，都將被記錄在案。

“庭前聲明體現了合議庭依法公正審理案件的態度，也給外界敲響了警鐘?！痹摪笇徟虚L于泓告訴記者，巡回法庭是最高人民法院司法改革的“試驗田”，司法人員分類管理、落實司法責任制等改革措施都在這里落地實施。

舊患新愁成改革難點

目前，新設立的司法機構已漸漸步入正軌。但不少采訪對象指出，新機構仍然存有一些舊患新愁、難解的“疙瘩”。

其一，設立及運行機制存爭議。一些專家認為，成立跨區司法機構，重在處理跨地的重大、疑難案件，實現司法改革的“去地方化”。但重大、疑難案件的標準并不明確。

有觀點認為，目前，最高人民法院巡回法庭審理跨地重大疑難案件的比例并不高，跨區司法機構的功能并沒有完全發揮出來。而且，最高人民法院在各地設立巡回法庭不利于統一法律適用。“如果每個巡回法庭管3個省，全國要設立10個巡回法庭，民商事案件的裁量空間很大，10把尺子怎么統一法律適用？”

對此，第一巡回法庭黨組副書記、副庭長孔祥俊觀點不同。他說，為了統一裁判標準，內部會召集主審法官聯席會議，對疑難、復雜案件進行討論，并通過判例對巡回區的法院進行指導。

全國人大代表、廣州市律師協會《廣州律師》雜志主編陳舒認為，世界上很多國家都設有巡回法庭，美國的聯邦巡回法院在全國50個州設有13個巡回法院。我國設立最高人民法院巡回法庭，方便了老百姓打官司，有利于加強對法院的專業指導，提高整個巡回區法院的審判質量。

其二，“大跨”、“小跨”群眾難以分清。對從鐵路司法轉型而來的跨區司法機構而言，案件類型不同，受理案件的范圍也不同。由于舊有的鐵路法院、檢察院本身是跨出省級行政區劃的“大跨”，涉鐵案件仍按原有管轄范圍受案。而環境資源保護、食品藥品安全等跨行政區劃案件，目前管轄范圍則是跨本市各區縣的“小跨”。時常有一些不了解案件管轄范圍的外省市人員來到新機構，請求受理案件，成為跨區司法機構普遍面對的問題。

其三，“下改上不改”銜接難。記者走訪發現，新設立的司法機構普遍實現了扁平化管理，人員精簡，但內部運轉超負荷，尤其是在司法行政部門“1個人當8個用、1個部門當10個用”的現象并不少見。一名法院院長坦言：“現在是新機制遇到了老問題，我們自己扁平化了，上級卻沒有扁平化，外部也沒有扁平化，婆婆還是那么多，管理怎么銜接呢？”業務部門也有相似的困惑。“像我現在考核指標算民事還是商事，我也弄不清楚?，F在考核指標并不適用于新成立的司法機構。”北京四中院民商事審判庭負責人馬軍說。

其四，配套“拖后腿”降低吸引力。記者在廣州知識產權法院看到，該院目前還與蘿崗區人民法院在同一棟樓里辦公。在一間大辦公室里，楊宗仁告訴記者，法院成立伊始，包括他在內的所有籌建人員都擠在這里辦公，并且很長一段時間都是從其他法院借人干活兒。據了解，由于廣州知識產權法院遠離市區，有的法官每天上班來回要走60多公里，花費100多元的高速費，不少人因此放棄了參與遴選的機會。

設置、定位需充分論證

受訪專家和司法人員認為，在今后的改革過程中，還可能會有新機構產生。這些機構要不要設立、如何設立、如何定位，需要結合此前試點的效果，充分進行評估。

首先，在程序上廣泛征求意見，反復論證。有關專家建議，在總結試點經驗時，要關注這些新機構有沒有達到預期效果，能不能發揮實際作用。尤其是最高人民法院巡回法庭，其他地區要不要設立、怎樣設立，應聽取專家學者、律師、法官、當事人等各界人士的意見，進行充分論證。

其次，在配套上可通過購買社會服務補充司法輔助人員、行政人員力量的不足。廣州知識產權法院綜合辦公室行政人員肖晟程介紹，該院與廣東高校建立合作，為知識產權、法學專業的學生提供實習機會，擔任學生法官助理。這些學生與在編的法官助理一起為主審法官提供文書送達、財產保全、整理卷宗、草擬裁判文書等，解決了行政人員不足的問題。

第三，從頂層設計上完善司法人員的管理和保障。北京知識產權法院審判一庭庭長姜穎建議，結合新法院的特點，建立相應配套的考核管理機制。廣州知識產權法院主審法官劉宏說：“司法改革應該讓進了員額和沒進員額的人都能看到職業預期。我們是專門法院，沒有基層法院，主審法官到底是從全省遴選，還是可以從法官助理中選拔，要從制度設計上明確下來。”

（摘自《瞭望新聞周刊》）