湖南省混合所有制改革的邏輯、現狀及路徑*

劉安長

(1.湖南女子學院，湖南 長沙 410004；2.中南財經政法大學，湖北 武漢 430000)

自十八屆三中全會對混合所有制進行了新的定位并賦予其新內涵后，上海、重慶、廣東、山東等省市份紛紛出臺了相應的政策，明確了國企改革的方向。如上海出臺了“上海國企改革20 條”，提出了“多管國資，少管國企，不管經營”的混合所有制改革發展思路；廣東也提出，2015年要全面完成國企改造，到2020年混合所有制企業戶數比重要超過80%。

湖南在此次混合所有制改革進程中亦不甘落后。2014年4月3日，湖南省委省政府出臺了《關于進一步深化國有企業改革的意見》（湘發[2014]7號），文件明確指出要將發展混合所有制經濟作為國企改革的四大目標任務之首，提出到2020年“競爭類省屬國有企業基本完成股份制改造，培育一批上市企業，國有資產證券化率達到80%左右，絕大部分國有企業實現產權多元化。”[1]提出了湖南進一步深化國企改革的路線圖、任務書和時間表，被稱之為“湖南國企改革30 條”。雖然政策出臺及時而有力，但湖南在發展混合所有制經濟實際操作過程中不能一擁而上，盲目跟風，而是先要明確混合所有制改革的邏輯，并結合湖南國企發展及混合所有制改革現狀，探索出一條適合湖南混合所有制改革的現實路徑。

一、混合所有制改革的邏輯——“國退民進”抑或“國進民退”？

湖南混合所有制改革的邏輯與全國及其他省份的改革一樣。這個邏輯也是我國在國有企業改革的歷程中，一直備受爭議的一個話題：國企改革，到底是“國進民退”還是“國退民進”？林毅夫教授在其文章《反思華盛頓共識：新結構經濟學的視角》中提到《華盛頓共識》可視為我國20世紀90年代“國退民進”式國企改革的一個重要背景。這是一份旨在拯救拉美危機的改革方案，《共識》中很重要的一條就是推動國有企業私有化。這對我國20世紀90年代初的國企產權改革產生了重要影響，當時國內主流觀點認為產權改革、私有化不僅可以國有企業止損，并且還可以因此獲得大量資金，最終導致國有資產在短時間內被大量變賣和賤賣。從當時的情況看，我國國有企業數量眾多，國有資產良莠不齊，確實有通過產權改革來達到合理優化的必要。因為，當時的國有企業機制不靈，效率低下，并且過多的國有企業會擠壓民企的生存空間，最終不利于市場體制的建立和完善，因此市場化是國企改革的必經之路。但是這種唯私有化是從，認為國企改革只有私有化一條路的觀點，也是過于簡單粗暴的，畢竟產權改革只能作為國企改革的一種形式來看待，[2]如果我們把其作為衡量改革成敗的唯一標準，那只能是掛一漏萬，最終將得不償失。

國企改革遭受這一次重挫后，后來的改革顯得有點矯枉過正，開始偏向于“國進民退”。進入21世紀后，國企逐步實現了股份制改造，開始上市融資，經營方式也日益靈活。此時國企的面貌和實力與1990年代相比，已經不可同日而語。以單一盈利指標為例，1998年為218.7 億元，2007年為17441.8 億元，2008、2009年受金融危機影響，有所下降，2011年為19870.6 億元，2012年為21969.6 億元。

但國企的迅速壯大是有著巨大代價的，僅從證券市場來看，以2010年為例，1700 家上市公司中，國企雖然只占55%，資產卻占90%，特別是數量僅占18%的央企，資產卻占據上市公司總額的76%。這些數據說明國企幾乎壟斷了證券市場，成為擠壓民企，吸取民眾財富的“資本怪獸”。[3]國企的做大做強并非全因效率的大幅提升和公司治理的日益完善，更多的是依靠壟斷占據大量資源。因此近年反對“國進民退”的呼聲不絕于耳。

因此，無論是“國退民進”還是“國進民退”都不是我國國有資產必然的實現方式。政府需要在市場化改革與實現國有資產保值增值的利益博弈中尋找最優解，當前的混合所有制改革邏輯是需要更多的權衡和變動來適應現實，應該在效率與公平中尋找一個最佳平衡，這樣才能實現改革成本最小化和成果最大化。

二、湖南國有企業改革成效與混合所有制發展現狀

縱觀湖南省國有企業改革，大致可以劃分為三個階段：1978年-1984年，主要是以“放權讓利”為重點的擴大企業經營管理自主權階段；1985年-1993年，以“兩權分離”為特征的轉換經營機制階段；1994-2003年，以建立現代企業制度和實施戰略性改組為特征的改革階段。2004年湖南省委省政府作出按照“三個一批”的思路全面推進省屬國企改革的重大戰略部署。經過10年努力，湖南省國企改革階段性目標任務完成，取得了顯著成效：到2013年底，納入改革范圍的項目1173 個，已完成1171 個，完成率達到99.8%。市州納入改革范圍的企業1667 戶，已完成1578 戶，完成率達94.7%。2013年全省國有資產總額達11573 億元，近5年平均增長20.8%，實現營業收入4123 億元，近5年增長18%；實現利潤160 億元，近5年增長10.3%。華菱集團、中聯重科、建工集團等3 家企業進入全國企業500 強，15 家省屬監管企業進入省內100 強。競爭性領域的低效無效國有資本加快退出，共完成471 戶企業關閉破產（注銷），涉及資產155 億元。[4]

在發展混合所有制經濟方面，湖南省110 家省屬國有企業實現了產權多元化，體制機制得以轉換，增強了企業活力。中聯重科，由1992年的50萬元注冊資本起步，2005年引入管理層級骨干員工持股，2008年實現整體上市，到2013年底資產總額達到903.02 億元，凈利潤43.09 億元，分別是2005年的21 倍、14 倍，成為全國國有企業發展混合所有制經濟成功的標桿。華菱鋼鐵集團引進米塔爾，長豐集團通過引進廣汽并實現兩次重組，引進了菲亞特、三菱兩大世界知名品牌。相關市州積極探索發展混合所有制經濟，培育了一批知名品牌，打造了一批優勢企業。省、市兩級國有控股、參股的上市公司達到25 家，總市值1897.8 億元，其中國有部分587.74 億元，國有資本杠桿放大效應在3倍以上。

三、湖南混合所有制經濟發展的瓶頸

雖然湖南國有企業改革和混合所有制經濟發展取得了一定成績，但是同時也遭遇了深層次的發展瓶頸，主要體現在以下幾個方面：

第一，國有資產的布局不太合理。湖南省國有資產大部分集中于傳統產業領域，大多數處于產業價值鏈的低端，粗放型經營發展方式沒有得到根本改變，質量和效益都不太高。

第二，現代企業制度不夠健全。湖南省混合所有制經濟雖然有成功的先例，但是大多數國企還處于混合經濟發展的初級階段。國企員工關心自己的國企編制問題，領導干部關心自己的行政級別，而企業管理也大多采用傳統的管理方式，離現代企業管理制度相距甚遠。

第三，國有資產證券化率不高。以2013年為例，省屬監管企業中控股企業資本證券化率為57%、參股企業資本證券化率為46%，而整個省屬國有企業資本證券化率僅為30%多。[5]

第四，國有資產監管沒有完全到位。截至2014年，還有377 家省屬國有企業沒有納入統一監管范圍，仍然是政企不分、政事不分。還存在國有企業監管條塊分割、監管政策制度不統一等問題。同時，由于監管主體分散，導致企業間重組整合難度加大，國有資本配置和運營效率都不高。

第五，國有企業產權結構比較單一。湖南省國有企業一股獨大問題比較突出，在集團公司層面，基本上是國有獨資或國有絕對控股。

第六，民營企業對混合所有制改革心存疑慮。盡管混合所有制改革理論上對民營企業而言是重大的利好消息，但是民營企業還是對混合所有制存在猶豫徘徊的心理，主要原因包括：民營企業如何能憑借弱小的資金實力介入龐大的國有資本中，并享有平等的話語權？國有企業能否開放其核心業務和上游產業？民企進入國企是否有制度保駕護航？退出機制是否能落實？等等。

四、湖南省發展混合所有制經濟的路徑

結合湖南省國有企業實際狀況，湖南發展混合所有制經濟可以從加強法制建設、完善法人治理結構、分類改革、股份制改革、資產證券化、員工與管理層持股等幾個方面推進。

第一，加強法制建設。民營企業之所以擔心無法取得與國企對等的地位和話語權，其實就是民企對缺乏公平規則的擔憂。要解決這個問題，必須進一步完善關于國企股權改革的法律法規。雖然我國已經于2009年5月開始實施《中華人民共和國企業國有資產法》，但這一法律已與當前發展混合所有制新形勢脫節。所以我國應盡快修訂完善有關混合所有制改革的法律法規，湖南省則應根據中央制定的法律法規，結合湖南本地的實際情況，出臺具有可操作性的相關細則和條例。比如可以制定諸如“非國有資本參與國有企業投資項目辦法”、“國有資本運營公司和國有資本投資公司試點辦法”等。只有完善法律法規，并嚴格遵守執行，才能讓國企和民企在發展混合所有制經濟中實現雙贏。

第二，完善法人治理結構。湖南國有企業的公司治理體現著具有中國特色的官本位思想。一方面，公司經營管理行為受到政府部門的不當干涉，另一方面公司管理經營權不受約束，不受公司治理結構應有的機制約束等。因此要完善公司治理結構，就首先要確保國家出資人到位，可以采取國家授權國有企業集團或國有獨資公司、地方政府組建國有資本投資或運營公司、政府直接充當國有企業的國家出資人代表等三種形式。其次，要實現股權的多元化和分散化，股權多元化是建立現代企業制度的基本要求，讓國有企業上市運作的基礎，同時還要將股權分散化，讓企業有一個合理的股權結構。第三，要完善激勵、約束和監督機制。其目的是就是引導企業提升核心競爭力和可持續發展能力，提高國有資產增值保值的水平。第四，規范董事會運作機制，建立獨立董事制度。董事會是企業治理結構的核心，是企業治理結構效率發揮的關鍵因素。

第三，實現國企改革的分類推進。結合湖南國有企業分類改革的理論依據，可以從影響力、控制力和活力三個維度出發，構建國有企業分類改革的“三力模型”。具體而言，可以分為功能類國有企業、公共服務類國有企業和競爭類國有企業。三類改革在目標定位、管理重點、監管主體和監管重點等方面是不相同的，它們在是否參與混合所有制經濟發展、多大比例參與及參與方式和路徑上是明顯不同的。功能類國企處于分類的頂端，數量較少，但關系到國家的核心利益和戰略地位，一般采取國有獨資形式；公共服務類國企數量較多，承擔政府的公共服務，提供公共產品，這也是民資不愿或無力進入的領域，一般采取國家獨資或控股的方式；競爭類國企數量最多，競爭程度最高，一般采取相對控股或參股的形式。具體內容見下圖：

國有企業分類改革圖

第四，大力推進股份制改造。在湖南大力推進混合所有制改革的背景下，股份制改造是混合所有制改革的必經之路和主要實現形式。國企可以從以下幾個方面推進股份制改造：一是政企分開，使企業成為真正的市場主體。這樣才能使企業的經營定位清晰，運營效率提高；二是明確產權關系。具體而言就是要在企業財產權利的劃分上要歸屬明晰，財產權利的運用過程中要權責明確，產權維護上要保護嚴格，在財產權利的配置上要運轉流暢。三是要根據相關法律法規，將主營業務做大做強，形成自己的核心競爭力，做到資產獨立完整，并有效避開同業競爭，減少和規范關聯交易。

第五，加速資產證券化。資產證券化是一種金融工具，它是指將不具有流動性的國有資產通過企業改制、結構性重組等手段，轉換為在金融證券市場上可以自由買賣的證券的行為。資產證券化不僅可以提高資產的流動性和透明性、盤活存量資產、提高資產周轉率、改善資產負債結構，同時還有利于減小國企混合所有制改革的阻力，降低和分散改革的風險。資產證券化的方式有很多，（1）定向增發。包括七類方式：換購優質資產實現整體上市、項目融資、引入戰略投資者、公司并購重組、借殼上市、反向以股抵債、股權激勵等。（2）資產注入，即上市公司大股東把自己的資產出售給上市公司。

第六，積極探索員工與管理層持股。十八屆三中全會明確提出“允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。”發展混合所有制，其中最重要的一點是股權的多元化，因此就有必要員工和管理層持股。因為這樣能優化國有企業產權結構，在改革過程中也更容易得到企業管理層和員工的接受，同時，通過持股可以充分調動其“主人翁”意識，一定程度上彌補所有者缺位問題，在最大程度上把核心人才留在企業。對于員工與管理層持股，具體而言，應做到完善相關的法律法規，制定專門的法律對員工與管理層持股計劃加以規范和調整，使其持股法律化、規范化和制度化；其次，要建立員工參與管理計劃，讓員工真正參與企業管理，從而對企業產生認同感和歸屬感，避免員工賣股套現的短期行為發生；最后，要因企制宜，科學劃分和量化員工的持股，以避免員工持股的福利化和短期化。員工與管理層持股計劃也是一柄雙刃劍，使用得當會增強企業的競爭力、凝聚力，使用不當則會給企業造成致命的打擊。因此，對于員工與管理層持股應慎重而為。

[1]國務院國有資產監督管理委員會.湖南出臺《關于進一步深化國有企業改革的意見》[EB/OL].http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1583/n2487676/n7226254/n9004303/15845848.html.

[2]劉安長.提高國有資本收益征繳比例的合理性與科學性[J].社會科學研究，2013,(5).

[3]宋文閣，劉福東.混合所有制的邏輯：新常態下的國企改革和民企機遇[M].北京：中華工商聯合出版社，2014.

[4]湖南國企改革階段性目標任務基本完成[N].湖南日報，2014-03-31.

[5]劉安長.推進我省混合所有制經濟發展的建議[EB/OL].紅網政務頻道，http://gov.rednet.cn/c/2014/09/11/3464275.htm.