民族地區公共圖書館財政投入保障狀況研究

●張 萍，王 崗

（1．寧夏職業技術學院·寧夏廣播電視大學圖書館，銀川750021；2．寧夏圖書館，銀川750011）

民族地區公共圖書館財政投入保障狀況研究

●張 萍1，王 崗2△

（1．寧夏職業技術學院·寧夏廣播電視大學圖書館，銀川750021；2．寧夏圖書館，銀川750011）

公共圖書館財政；財政投入；財政保障；公共圖書館

以《中國圖書館年鑒》（2014）《寧夏統計年鑒》（2013）為數據源，對民族地區公共圖書館財政投入進行分析，相較于全國平均水平，民族地區公共圖書館財政投入嚴重不足，此為制約民族地區群眾公共文化滿足、公共圖書館事業發展的主要因素。為充分體現國家公共文化均等化意志，促進民族地區公共圖書館跨越式發展，國家應從制度上合理調節對民族地區公共圖書館的財政支持機制。

文化以經濟為基礎，公共文化服務體系建設更是以經濟為基礎，經濟以文化發展為支撐。即使有豐富的文化資源，如果沒有強大的財力做后盾和保障，發展文化事業將有很大的難度，更不用說發展公共文化服務體系建設。我國地方財政支付能力的增長水平直接影響到當地公共圖書館的經費撥款的增長。公共圖書館財政撥款每年都在增長，但占地方財政支出比重還不夠高，波動性也較大，近年來還呈波浪下降。［1］少數民族地區經濟一直落后于全國絕大多數地區，各項經濟指標均處于全國后位，經濟的不發達是制約民族地區公共文化事業發展的主要因素。公共圖書館是公共文化事業的重要組成部分，公共財政對圖書館的支持方式與模式，是圖書館事業中值得重視的關鍵問題。本文擬研究少數民族地區公共財政對公共圖書館事業的支持，以期提出公共財政有效支持民族地區公共圖書館事業跨越式發展的策略。

1 2009～2013年民族地區公共圖書館財政投入

本文以《中國圖書館年鑒》（2014）［2］、《寧夏統計年鑒》（2013）［3］為數據來源，對2009～2013年民族地區公共圖書館財政情況進行統計與計算，得到下列表。

表1 2009～2013年少數民族地區公共圖書館財政撥款統計與增長比率（單位：萬元/%）

2013年全國各地公共圖書館財政撥款前五名的地區為廣東99593萬元、上海76095萬元、浙江71759萬元、江蘇65869萬元、四川63021萬元，后五名的地區為西藏1718萬元、青海4835萬元、海南9393萬元、寧夏9556萬元、貴州14714萬元。為進一步明確5個民族地區公共圖書館的財政狀況，本研究另選取東南沿海、中部地區的廣東、安徽、河南、四川作為對比參照。

表2 2009～2013年廣東、安徽、河南、四川公共圖書館財政撥款統計與增長比率（單位：萬元/%）

表3 2009～2013年少數民族地區公共圖書館新增藏量購置費統計（單位：萬元）

2013年全國新增藏量購置費前五名的地區為廣東18493萬元、上海17855萬元、浙江14418萬元、江蘇13431萬元、山東7986萬元，后五名的地區為西藏147萬元、寧夏582萬元、新疆1049萬元、山西1124萬元、貴州1126萬元。

表4 2009～2013年少數民族地區公共圖書館購書費支出占總支出的比重（單位：%）

表5 2013年少數民族地區省級公共圖書館購書費占總支出的比重（單位：%）

表1～5資料來源于：國家圖書館學會，國家圖書館．中國圖書館年鑒2014［M］．北京：國家圖書館出版社，2015：440－442.

2 地方公共財政與公共文化事業財政投入

多年來，文化事業費占國家財政總支出的比重一直在0.3%～0.4%之間浮動，約為教育事業費的1/30，衛生事業費的1/13，科技事業費的1/9。就寧夏而言，2010～2013年公共文化事業經費投入逐年有所增加，但總體上低于全國平均水平。與自治區教科衛投入相比，總量最少，比重最小。根據自治區財政公布的2013年項目資金預算安排情況來看，總支出4559203萬元，其中，教育事業費242345萬元，衛生事業費112411萬元，科技事業費25572萬元，公共文化事業費6826萬元。相比較，公共文化事業投入僅占區財政總投入的0.15%，約為教育事業費的1/35，衛生事業費的1/17，科技事業費的1/3。

“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”是我國許多地方公共文化服務建設存在的普遍現象。在許多地方單純追求經濟增長，而輕視、偏視和忽視公共文化建設，重視程度不夠，沒有樹立真正的科學發展觀和正確的政績觀，文化自覺性不強，持一種被動應付態度，導致公共文化服務不能隨經濟增長而同步發展，使得公共文化服務不能夠滿足廣大群眾日益增長的文化需求，這在很大程度上也影響了社會力量和廣大群眾參與公共文化建設的自覺與自信。

表6 寧夏地方公共財政收支占地區生產總值比重［3］

3 民族地區公共圖書館財政投入存在的問題

3.1 公共文化財政投入增長與國民經濟增長不相匹配以寧夏為例，2009～2014年寧夏生產總值分別為1353.31億元、1689.65億元、2102.21億元、2341.29億元、2577.57億元、2752.10億元，比上年增長率分別為11.9%、13.5%、12.1%、11.5%、9.8%、8.0%。2010～2014年寧夏公共財政預算收入及增長速度如圖所示。

圖 2010～2014年地方公共財政預算收入及增長速度

2014年寧夏公共財政預算支出1000.49億元，比上年增長8.5%。其中，教育支出123.31億元，增長9.2%；醫療衛生支出64.56億元，增長20.1%；住房保障支出81.92億元，增長47.3%；一般公共服務支出63.52億元，下降1.0%。［4］

近幾年，盡管寧夏GDP增幅不大，但也算穩步增長，從2009年的1353.31億元增加到2014年的2752.10億元，增長了1398.79億元，增長2.03倍，而2014年一般公共服務支出為63.52億元，未增反降，比上一年下降了1.0%。一般而言，隨著經濟發展和人民物質生活水平的提高，人們對公共文化的需求會逐步增大，［5］因此，文化投入的增速也應提高，但是以寧夏為代表的民族地區文化事業投入增速普遍緩慢。

3.2 文化事業投入有所增長，但占自治區財政支出的比例不高

從表1～4可以看出，2009～2013年，五大自治區圖書館公共財政撥款不僅沒有上升，反而在下降，如2013年，除西藏增長20.19%外，寧夏增長3.06%，新疆增長13.72%，廣西增長3.6%，較2012年的25.86%、34.38%、68.90%均下降不少，甚至內蒙古出現負增長，負增長為55.56%。盡管文化事業費占財政支出比例不升反降在全國是一個較為普遍的現象，但少數民族地區的公共圖書館財政投入增長率遠低于全國平均值（12.67%），與廣東、河南、安徽、四川的差距更大。

3.3 少數民族地區公共圖書館事業費在全國處于落后狀態

以2013年為例，內蒙古公共圖書館財政撥款30656萬元，全國排名10；廣西23491萬元，全國排名15；新疆20343萬元，全國排名23；寧夏9556萬元，排名28；西藏1718萬元，全國排名31。新疆、寧夏、西藏均為倒數位。同年，廣東99593萬元，全國排名第1位，比新疆多79250萬元，是新疆的4.9倍；比寧夏多90037萬元，是寧夏的10.42倍；比西藏多97875萬元，是西藏的57.97倍。這也說明，區域公共圖書館財政投入差距懸殊，地區發展極不平衡。

4 民族地區公共圖書館財政保障策略

公共圖書館是為廣大群眾提供基本的公共文化信息服務的公益性機構。1949年，聯合國教科文組織通過《聯合國教科文組織公共圖書館宣言》，［6］第一次正式表達了世界圖書館對公共圖書館的基本立場，“作為一種民享民有的民主化機構/制度，公共圖書館必須是：在清晰、權威的法律下建立與管理，完全或主要由公共資金所支持”、“以同樣條件對社區的所有成員免費開放，不分職業、信仰、階層或種族”。1994年的《宣言》堅持了公共圖書館的基本原則:“公共圖書館原則上應該無償提供服務。建立公共圖書館是地方政府和國家的責任，公共圖書館必須受到專門立法的支持，并由國家和地方政府財政撥款資助?！保?］范并思先生曾指出：“中國是一個發展中國家，是一個離社會公平還有相當距離的國家。公共圖書館制度為所有社會成員無區別地提供知識或信息，它所帶來的信息公平是對社會機會不公的一種彌補?！M管公共圖書館的資源還不足以保障社會的信息公平，但是，如果放棄了保障社會信息公平這一獨特使命，不但社會將失去一個民主文化的武器庫，而且對公共圖書館本身，它們也將失去賴以立足于社會的核心能力。”［7］受城鄉經濟發展水平、文化服務半徑和居住集中度等因素的影響，我國農村地區實際享受到的公共文化服務質量遠低于城市，［8］公共圖書館財政投入存在著嚴重的區域性不平衡和信息供給的不公平。就全國公共圖書館人均購書費而言，全國平均值為1.220元，而5個少數民族地區中只有內蒙古達到了1.261元，廣西0.709元、寧夏0.890元、新疆0.463元、西藏0.471元，［2］均與全國平均水平有一定差距，與全國公共圖書館人均購書費第一的上海差距更是懸殊，上海為7.393元，寧夏與上海相差了8倍多。

盡管目前我國公共圖書館運行所需的資金供給基本是以地方政府為主、政府分級負責，但是，我國民族地區因經濟基礎薄弱、地處偏遠、人員集中度低等因素，地方政府公共文化投入的積極性較弱，地方財政在公共圖書館投入“疲軟”。因此，在國家層面應立法，根據地區差異、類型區分、形式差別和規模大小等，通過不同程度的文化投入或干預，縮小城鄉及區域之間公共圖書館發展的不平衡。在構建均等化的公共文化服務財政保障體制機制的過程中，中央財政不能放松中西部地區農村公共文化建設這個制約均等化的重點，通過基本公共服務均等化的財政調節手段，實現東西部地區及城鄉間基本公共文化供需均衡。［8］

4.1 政府應加大投入力度，構建圖書館公共文化服務財政投入保障機制

（1）應加大文化事業財政經費供給的投入力度，完善年度預算投入政策。由前文數據可知，民族地區公共圖書館的財政投入遠低于東部發達地區，同時，在公共財政投入的公共文化事業、教育、醫療衛生領域中，公共文化事業費的支出最低。以寧夏為例，文化事業、教育、醫療衛生支出占寧夏財政總支出的比重均值約為0.7%、13.69%、5.76%，說明寧夏文化事業財政經費供給遠遠低于后兩者。公共圖書館是最能體現國家公平的制度安排，是滿足人們獲取信息的基本保障機構，因此國家應在制度上進一步確立與完善公共文化財政供給制度，加大對民族地區公共文化事業的投入，設立涵蓋圖書館重大工程、基礎設施、專業人才、公共服務建設等的圖書館公共文化事業發展專項預算，建立合理的經費投入與預算支付政策。另外，我們可以借鑒歐美發達國家的經驗，如以法國為例。1993年，法國文化部的預算額從1981年的26億法郎增加到138億法郎，約占國家預算總額的1%。據文化和通訊部統計，2006年居民在10000人以上的市、鎮級政府用于文化事業的支出約為44億歐元，人均152歐元；較2002年增長了6.5%，平均年增長1.5%。［9］根據文化和通訊部公布的《2006年地方政府文化經費統計報告》的數據，2006年各級地方政府對文化事業的投入總額達到70億歐元。其中，市鎮政府對圖書館和其他閱讀場所投入8.66億歐元，占市鎮文化投入的20%，人均30.2歐元；省級公共財政對文化事業的投入總計129221.0萬歐元，其中圖書館和其他閱讀場所投入12459.9萬歐元，占總投入的11%，人均2.1歐元。另外，省級政府對市鎮政府、大區級政府對省級政府以及市際合作機構地方公共文化均有相當的貢獻。2011年法國文化和通訊部獲得財政撥款42.50億歐元，其中，國家圖書館（20949.7萬歐元）、公共信息圖書館（681萬歐元）、電影資料館（1958.6萬歐元）和國家圖書中心（333萬歐元）共獲財政預算資助23922.3萬歐元，占整個文化和通訊部資金投入的16%。法國的分級投入和投入的力度均值得我們思考。2012年始，寧夏有個別縣（市、區）把公共文化建設納入財政預算，設立專項資金，在投入保障上有了一定的加強，如賀蘭縣每年設立公共文化事業發展專項資金2000萬元，其中包括將賀蘭縣圖書館數字圖書館、移動圖書館納入賀蘭縣政務信息平臺，有效提升了賀蘭縣圖書館公共文化服務的水平，為此賀蘭縣圖書館也成為國家一級縣級圖書館。

（2）完善財政轉移支付制度，建立健全財政支付穩定增長機制。隨著全國公共文化服務體系建設步伐加快，在零門檻、免費開放方面，政府盡管增加了中央專項補貼與地方配套相結合的經費運作方式，即市級專項40萬（縣級16萬），市級地方補貼10萬（縣級4萬）。但對欠發達的民族地區，各級各類圖書館（室）發展還很不均衡，農村文化基礎設施明顯落后于城市，有限的專項與地方配套顯然不能達到基層的建設標準。政府應加大對社區（鄉村）圖書館（室）等基層公共文化服務設施的財政專項投入，避免因配套困難而引發基層公共服務滯后現象，完善專項經費分配制度，優化地區補貼制度，建立穩定的可持續發展的轉移支付政策與體制，加強民族地區基層圖書館（室）公共文化服務能力。

（3）加大地方政府購買服務力度，改善資金使用效率。盡管政府已經下撥中央專項經費和地方補助資金，主要用于工作人員節假日加班和工作任務之外的輔導培訓，設備、器材、書刊更換，維修、水、電、交通、通訊、網絡運行開支等，但是隨著生活質量的提高，人們精神文化需求在不斷豐富，圖書館公共文化服務項目在不斷拓展延伸，一些特色服務項目沒有專門的資金支持。因此，地方政府在購買免費開放服務的同時，在這些特色服務及活動上應另外增加補助資金投入，設立圖書館事業專項發展補助經費，讓地方補助資金高效使用。

（4）新增非公共圖書館的公共服務供給與支出投入。非公共圖書館向社會提供公共服務是社會發展的趨勢，本文研究的非公共圖書館包括高校圖書館和科學圖書館，這些圖書館的服務對象、范圍偏窄，服務資源相對公共圖書館卻豐富得多，如果不面向社會服務，一定程度上會造成資源的閑置與浪費。因此，應制定高校圖書館科學圖書館社會化服務的財政扶持政策，以及分級投入政策，確保公共服務的范圍、廣度與深度，確保服務對象及其享受公共文化服務的覆蓋面。

4.2 發揮政府的引領作用，形成社會多元化的投資機制，促進圖書館公共服務事業發展

在發揮政府投入引領作用的同時，積極鼓勵社會力量參與融籌資機制，多渠道、多形式籌集社會資金，彌補西部民族地區財政投資的不足。

（1）民間資本投資機制?！段幕筷P于鼓勵和引導民間資本進入文化領域的實施意見》中指出：“鼓勵民間資本捐建或捐資助建博物館、圖書館、文化館、美術館等公共文化基礎設施，引導和鼓勵民間資本通過捐助機構、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務?！保?0］為此，圖書館應想方設法廣泛吸引民間資本參與建設，政府也應根據捐資助建的程序，對民間投資者給予適當的褒獎，以推行相應的稅收激勵政策，完善增值稅、企業所得稅等優惠政策，引導企業熱心投資參建公共圖書館事業。

（2）社會捐贈機制。社會捐贈是一項可行、受益覆蓋面廣的文化經濟政策活動，通過引導企業、團體及個人等各種社會力量以不同的形式將社會資金捐贈給公共文化服務事業。開展和推崇社會經常性的捐贈或捐助活動，有利于促進我國農村貧困地區和城市中貧困戶的扶貧力度，有利于促進我國社會公益事業的發展。［11］因此，圖書館對于社會捐贈或捐助應積極提倡、鼓勵，設立圖書館公共服務事業發展基金會，吸納各方資金，有側重地資助一些公共服務模式和活動的建設，比如基層圖書館建設、弱勢群體服務、高校圖書館社會化服務、科學圖書館信息資源建設等。在這方面，杭州圖書館做了積極探索。杭州市圖書館事業基金會成立于2003年，屬于地區公募基金會，由浙江西子聯合控股有限公司和杭州一市七縣（市）九家公共圖書館共同發起成立，基金會主要由省內企業和個人捐贈，截至2010年底，基金會已接受捐贈853萬元，在國內圖書館界已頗具影響。［12］

（3）建立東南發達地區向西部欠發達地區投資支援機制，加大文化幫扶力度，將發達地區的文化資源，包括資金、人力、經驗嵌入民族地區公共圖書館建設中，將能夠全面帶動、提攜、助力民族地區公共圖書館實現跨越式發展。

［1］劉輝，周慧文．我國公共圖書館財政撥款增長研究——基于近三十年統計數據［J］．圖書館論壇，2011（8）：14－16.

［2］國家圖書館學會，國家圖書館．中國圖書館年鑒2014［M］．北京：國家圖書館出版社，2015：440－442.

［3］寧夏回族自治區統計局，國家統計局寧夏調查隊.寧夏統計年鑒2013［M］．北京：中國統計出版社，2013.

［4］寧夏統計信息網．寧夏回族自治區2014年國民經濟和社會發展統計公報［EB/OL］.（2015－04－13）［2015－05－30］．http://www.nxtj.gov.cn/nxtjjxbww/tjgb/2014ntjgb/201504/t20150413_53633.html.

［5］焦德武,陳琳．財政支持公共文化服務體系建設研究——以安徽省為例［J］．浙江師范大學學報（社會科學版），2010（35）：98－103.

［6］國際圖聯/聯合國教科文組織．公共圖書館服務發展指南［M］．上海：上?？茖W技術文獻出版社，2002.

［7］范并思．公共圖書館精神的時代辯護［J］．中國圖書館學報，2004（2）：5－11.

［8］方堃，姜慶志．基本公共文化服務均等化趨勢下財政投入機制研究［J］.武陵學刊，2012（1）：22－27，32.

［9］翟建雄．法國公共財政對文化事業投入情況分析［J］．地方財政研究，2012（1）：20－27.

［10］文化部：鼓勵民間資本參與公共文化服務體系建設［EB/OL］.［2015－02－09］．http://www.ptslib. com/zxdt/20120709/161322.aspx.

［11］百度百科［EB/OL］.［2015－03－02］．http://baike. baidu.com/link?url=20bFR9XudiQXEbxkUyt7o81l_FD -nhOvjyoHc7Gu71OwFOka4Mr0_khsz8zczrg5KOeeaA fVM3SComy0kEepdK.

［12］陳瑤，戴言．公共文化服務：制度與模式［M］.杭州：浙江大學出版社，2012：249.

G259.27；F810.455

A

1005－8214（2015）11－0081－05

張萍（1976－），女，碩士，寧夏職業技術學院·寧夏廣播電視大學圖書館館員，研究方向：圖書館學；王崗（1966－），女，寧夏圖書館研究館員，研究方向：圖書館學。

2015－06－03［責任編輯］邵晉蓉

本文系2013年寧夏哲學社會科學規劃項目“民族地區圖書館公共文化服務體系現狀調查與服務機制研究”（項目編號：13NXCTQ01）階段性成果。

△通訊作者：王崗