從我國2006-2013年的立法實踐看圖書館法律體系建設中的主要問題

●胡月平（國家圖書館，北京100081）

從我國2006-2013年的立法實踐看圖書館法律體系建設中的主要問題

●胡月平（國家圖書館，北京100081）

圖書館；立法實踐；法律體系；問題

我國2006～2013年的圖書館立法實踐取得了很大進展，但也存在立法層次較低、立法水平不高、保障性規范少等問題。圖書館法律體系的構建應當圍繞制約圖書館事業發展的主要問題，重點推動有助于解決資源有限與人民群眾日益增長的文化需求之間的矛盾、文獻信息資源的保存保護與利用的矛盾、著作權保護與公益性文化傳播需求矛盾的立法實踐。

圖書館事業是一項社會性事業，圖書館的運營、發展與社會生活的方方面面密切相關。因此，要充分發揮圖書館的作用，就需要一套完整的法律體系作保障。李國新教授認為，完整的圖書館法律保障體系，至少應該包括四個方面相互聯系、相互配套、相輔相成的法律法規：一是圖書館專門法，二是圖書館相關法，三是圖書館行業自律規范，四是與圖書館相關的國際條約、協定。［1］

1 我國2006-2013年的圖書館立法實踐

1.1 《公共圖書館法》立法進展

2006年9月，《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》發布，將“抓緊研究制定圖書館法”列為“十一五”文化立法的任務之一。2008年10月，十一屆全國人大常委會立法規劃公布，“圖書館法”被列為“第二類項目”，即“研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案”。全國人大立法規劃的頒布，對圖書館法立法進程促進很大。2008年11月，在文化部的主持下，圖書館立法工作重新啟動。重新啟動后的立法工作，首先從最迫切需要立法規范、且爭議最少的公共圖書館立法做起。經過多年努力，我國第一部圖書館專門法《中華人民共和國公共圖書館法》(法律草案)，已于2011年底上報至國務院法制辦，目前處于國務院審查和征求意見的階段。2013年10月，《公共圖書館法》被正式列入十二屆全國人大常委會第一類立法項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議。［2］可以說，圖書館專門法建設取得了重大進展。

1.2 其他圖書館相關立法實踐

《中華人民共和國公共圖書館法》的制定，意味著圖書館法制建設取得了重大突破，而要保障圖書館事業的健康穩定發展，需要較為完善的圖書館法律保障體系。為此，筆者以“北大法寶”數據庫為檢索信息源，以“圖書館”為檢索詞，在“中央法規司法解釋”和“地方法規規章”兩個子庫進行檢索，檢索結果按年代統計如下。

表1 標題或全文含“圖書館”的法律規范統計

從以上檢索結果可以看出，自2006年以來，我國圖書館相關立法取得了很大成就。圖書館立法數量總體上呈明顯上升趨勢。標題中含有“圖書館”的檢索結果是專門或主要規范圖書館法律規范，全文中含有“圖書館”檢索結果是和圖書館有關的法律規范。從表1可見，專門或主要規范圖書館的法律規范每年數量較為穩定，但也略有上升，圖書館相關法律規范的數量增長很快，2013年相關法律規范數量比2006年增長了50%，圖書館相關法律規范已初具規模。

從法律規范的內容看，以《中國圖書館年鑒》2006～2011年收錄的圖書館相關法律法規作為統計數據，按照該年鑒的主題分類統計，可以看出，與政府工作相關的法律規范數量所占比例最大，占31%；其次分別是文化事業相關的法律規范，占18%，特殊人群保護相關的法律規范，占15%；教育事業相關的法律規范，占14%。這充分說明了圖書館的作用在政府工作、文化事業、教育事業、特殊人群保護方面發揮得比較充分，從而引起了立法者的關注。

2 我國圖書館法律體系建設中存在的問題及建議

2.1 我國圖書館法律體系建設中存在的問題

從2006～2013年的圖書館相關立法實踐可以看出，我國圖書館法律體系建設已經取得了一定的成績，圖書館相關法律規范已達一定的規模。進一步分析這些法律規范可以看出，在取得成績的同時，我國圖書館法律體系建設中還存在以下問題。

（1）立法層次較低，法律效力不高。所謂法律效力其本義是指適用的范圍，我國法的淵源主要有憲法、法律、行政法規、部門規章、地方性法規和地方政府的行政規章。他們的效力等級是不同的，根據我國憲法和立法法的規定，憲法具有最高的法律效力，法律的效力僅次于憲法，行政法規的效力次于憲法和法律，部門規章的效力次于行政法規。在中央范圍內，部門規章和規范性文件的法律效力最低。當出現不同法律效力的條文互相沖突的時候，只能適用效力更高的法律規定。［3］

仍舊以“北大法寶”數據庫檢索結果為例，以“圖書館”為檢索詞，在“中央法規司法解釋”子庫進行全文檢索，檢索結果按法律效力統計如下。

表2 中央范圍內按法律效力統計

從上述統計表格可以看出，在中央范圍內，2006年以來共出臺701項圖書館相關的法律法規，其中部門規章和規范性文件590項，占84%。立法實踐中部門規章和規范性文件較多，導致法律規范無法跳出部門利益，無法站在全局立場保障圖書館事業的健康發展；部門規章及規范性文件無法規范其他政府部門的行為，導致許多條文流于形式，無法實施；部門規章及規范性文件法律效力低，如果與法律及行政法規的規定沖突也無法適用。

（2）針對特定事件通知多，每年重復性通知多，立法水平不高。法應當具有普遍適用性，它的適用對象和適用范圍應當具有普遍性。法在政權管轄范圍內具有約束力，令行禁止，具有統一性。法只要尚未失效，就能反復適用，而不是指適用一次或若干次。從我國的立法實踐可以看出，針對特定事件的通知通報所占比例很大。

以2011年中央法規司法解釋為例，全年共有“圖書館”相關規定125件，針對特定事項的規定就有64項，多是檢查工作、表彰表揚、政府年度報告、項目申報通知等，占全年規定的50%以上，且很多通知、通報每年都重復出現，內容基本沒有變化。

這些規范性文件都是為特定事件或基于特定背景而制定的應急性法律規范，注重當時的指導性和可操作性，但無法保障或規范圖書館的后續發展，如果不及時清理，還可能會阻礙圖書館事業的發展。

（3）義務性規范較多，保障性規范較少。從2006～2013年有關圖書館法的立法實踐可以看出，相關法律條文對于圖書館的義務規定較多，而保障性規范較少。如圖書館相關法律規范主題分類中，政府工作與圖書館、特殊人群保護與圖書館、政府信息公開與圖書館、民生工作與圖書館等類別，涉及圖書館的規范性條文不多，幾乎都是義務性規范；即便是相關性更強的文化事業與圖書館、教育事業與圖書館的規范性文件，義務性條款也較多。土地稅收政策、著作權相關的保障性規范則很少。

義務性規范較多一定程度上也反映了社會上要求圖書館提供的服務較多，而要保障這些服務的開展，需要場館、設備、人員等各種軟硬件的保障。目前，保障性規范的缺失是制約圖書館服務能力的重要原因。

2.2 構建我國圖書館法律體系的相關建議

構建合理完善的圖書館法律體系，是保障和促進圖書館事業發展，進而保障公民的基本文化權益，建設惠及全民的公共文化服務體系的需要。圖書館行業目前在社會上還處于絕對的弱勢地位，需要相對完整的圖書館法律體系保障圖書館開展服務所需要的各種條件。鑒于目前立法資源緊張，圖書館界參與立法、呼吁立法的經驗不足，應當立足我國的現實國情，除了不斷提高立法水平，避免低水平、重復的立法實踐活動，還應當結合圖書館事業發展的實際，找準制約圖書館事業發展的主要問題，為構建合理完善的圖書館法律體系而努力。

目前，制約圖書館事業發展的主要問題是資源有限與人民群眾日益增長的文化需求之間的矛盾；文獻信息資源的保存保護與利用的矛盾；著作權保護與公益性文化傳播需求的矛盾。因此，構建合理完善的圖書館法律體系，應當首先解決這三大矛盾。

（1）解決資源有限與人民群眾日益增長的文化需求之間的矛盾。隨著人民群眾可支配收入的不斷增加，對于文化精神層面的消費需求不斷增加。圖書館做為公益性文化事業單位，理應不斷增加館藏，改善條件，開展豐富多彩的閱讀、展覽、講座等文化活動。目前，我國已實現了縣縣有圖書館，鄉鄉有文化站，圖書館界尤其是公共圖書館界面向讀者開展了豐富多彩的服務。但是，在我國現階段，要滿足人們群眾日益增長的文化需求，還面臨著資源有限的問題。

首先，公共圖書館的設置還無法實現全覆蓋。按照圖書館服務半徑的理論，我國公共圖書館的設置還存在許多問題，圖書館設施遠未形成網絡體系，無法實現圖書館服務的全覆蓋。［4］其次，免費開放以后，各級公共圖書館工作量大增和人員緊缺的矛盾日益突出。最后，公共圖書館具備基本的服務能力支撐的文獻信息資源仍然不足。因此，不斷完善圖書館法律體系，應當重點推進能夠解決上述問題的法律法規的制定與修改，如保障圖書館領域經費投入的財政法律法規，保障圖書館建設用地的土地法律法規；應當關注能夠發揮中小學及高校圖書館作用的教育類法律法規以及能夠促進資源共建共享的法律法規。

（2）解決文獻信息資源保存保護與利用的矛盾。圖書館還承擔著保存中華民族文化遺產的責任，因此，作為文化遺產重要載體的文獻資源的保存保護與利用的矛盾不僅是圖書館界的重要矛盾，也是每個個體館制定服務政策時需要考慮的重要問題。

在我國現階段，各級公共圖書館定位不清晰，不管縣級公共圖書館還是省級公共圖書館都在強調自己在保護文化遺產方面的責任，這一方面造成了單個館讀者服務政策的不合理，片面強調文獻資源的保存保護，從而限制了讀者對文獻資源的利用；另一方面，基于文化遺產保護初衷，各地出臺的圖書館相關法規均強調本地出版物的無償繳送，加重了基層出版社的負擔，造成全國的出版物繳送率不高。

因此，要解決文獻信息資源的保存保護與利用的矛盾，應當在文化遺產保存保護、繳送制度、總分館建設、館際合作等方面法律法規的制定、修改時，充分考慮不同性質圖書館的功能定位。既要確保文獻信息資源的充分利用，也要確保少數承擔文化遺產保護責任的圖書館起到傳承文明的重要作用。

（3）解決著作權保護與公益性文化傳播需求的矛盾。圖書館的館藏文獻信息資源絕大部分都是受到著作權法保護的各類作品。圖書館要面向讀者開展服務，不可避免的要涉及著作權人的各項權利，如復制權、展覽權、信息網絡傳播權等。隨著數字圖書館的不斷發展，圖書館的服務已跨越館舍物理空間的限制，使遠程讀者能夠得到方便快捷的服務。但是，當圖書館要面向遠程讀者開展服務，必須要將作品或作品的一部分進行網絡傳播，因而經常受到著作權人的各種抵制。作品的傳播是作品價值實現的前提，著作權法通過對其他人傳播作品的限制，給著作權人劃出特定的市場范圍，從而鼓勵著作權人的創作行為。隨著著作權法的日益發展，對著作權的保護出現了不斷擴大的趨勢。

圖書館是社會知識資源收集、整理、傳播中心。作為公共利益的重要代表，要完善圖書館法律體系，應當推動著作權、信息網絡傳播權、著作權集體管理制度等相關法律制度的完善、公共文化服務相關法律制度的完善等。

［1］李國新.論圖書館的法治環境［J］.中國圖書館學報,2000（3）：25－29.

［2］十二屆全國人大常委會立法規劃［EB/OL］.［2014－09－02］.http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2013-12/ 12/content_1816288.htm.

［3］中華人民共和國立法法［M］.北京：中國法制出版社，2015.

［4］李國新.公共文化服務體系建設中的圖書館［J］.當代圖書館,2013（3）：4－13.

D923.41

A

1005－8214（2015）06－0008－03

胡月平（1980－），女，國家圖書館副研究館員，研究方向：圖書館相關法律問題。

2014－09－12［責任編輯］李金甌