新大氣法落地擔憂

◎ 文 《法人》見習記者 李立娟

奧運藍、閱兵藍何時再現？空氣治理法律能否真正有效落地？這些還有待時間的考驗

制定于1987年，并于1995年和2000年經歷兩次修改的《大氣污染防治法》（下稱《大氣法》），終于迎來15年來的首次大修。

2015年8月29日，修訂后的《大氣法》通過審議，將于2016年1月1日起實施。其中對超排重罰、煤的清潔化利用和重點監(jiān)控范圍等內容提出了更加嚴格的規(guī)定，并取消了現行法律中對造成大氣污染事故單位罰款“最高不超過50萬元”的限額。

環(huán)保部副部長潘岳9月7日在接受媒體采訪時表示，環(huán)境質量的改善是檢驗環(huán)保工作的唯一標準，環(huán)保部門將進一步完善工作思路，改進環(huán)境質量考核方法，把大氣污染治理水平提到新的高度。

首部環(huán)保單行法

“《大氣法》就是新《環(huán)境保護法》（下稱“新《環(huán)保法》”）實施后修訂的首部環(huán)境保護的單行法律。新《環(huán)保法》是總綱，其目的是保護和改善大氣環(huán)境、水環(huán)境和土壤環(huán)境，防治污染和其他公害。本次立法角度基于整個大環(huán)境，具有高度概括性?！辟惖项檰枒?zhàn)略性新興產業(yè)研究中心分析師成宇濤在接受《法人》記者采訪時表示，《大氣法》是新《環(huán)保法》的具體體現，其依據新《環(huán)保法》的精神，結合大氣污染防治的具體實際，詳細規(guī)定了大氣污染防治的監(jiān)督管理、防治措施、法律責任等內容，為新《環(huán)保法》的實施提供了依據。

與此同時，《大氣法》和《大氣污染防治行動計劃》（下稱“大氣十條”）的目標是一致的，都是為改善空氣質量。不同之處在于，大氣十條規(guī)定的各項措施是指導性的，對于實施主體沒有強制執(zhí)行力，其重點在于通過怎樣的措施來改善空氣質量，而《大氣法》作為國家法律，具有強制性，其重點是明確污染物排放單位的法律責任。

“新《環(huán)保法》屬于普通法，而大氣污染防治法屬于特別法。前者對環(huán)境保護領域的有關問題進行‘大而全’的一般性規(guī)定，后者則僅針對大氣的污染防治方面進行特別規(guī)范。”北京市漢卓律師事務所朱立新律師在接受《法人》記者采訪時說。

朱立新表示，新《大氣法》針對2000年舊法長期以來存在的源頭治理薄弱、總量控制范圍較小、問責機制不嚴等問題，全面地進行了修訂和完善，進步之處可圈可點。

首先是源頭治理：堅持規(guī)劃先行、嚴格環(huán)保準入，強化污染排放的總量控制和濃度控制；二是綜合施策：綜合運用經濟、法律、技術和行政手段，突出燃煤、工業(yè)、機動車、揚塵等重點領域以及重點區(qū)域的大氣污染防治；三是強化責任：增加并強化了關于政府的環(huán)境保護責任，明確了企業(yè)的環(huán)境保護義務，加大對污染違法行為的處罰力度，提高違法成本；四是著眼長遠：新法不僅針對當前霧霾頻發(fā)的形勢，建立重污染天氣應對機制；同時，新法還著重引導能源結構和產業(yè)結構調整，建立健全長效機制。

仍存不足

較之前未修改的版本，本次通過的修訂版有明顯的改進。此外，本次修法在去年曾發(fā)布針對全社會的征求意見，可以說這次修法，從社會的關注度以及學術界的關注度來看，是空前的。

“之前的修法并沒有引起普遍的關注，與我們的生活水平以及霧霾問題的關注度有關，更主要的是，社會發(fā)展到了這個階段，需求層次發(fā)生變化，環(huán)保修法引起公眾的參與?！币晃画h(huán)保專業(yè)人士在接受《法人》記者采訪時表示。

該人士同時認為，新《大氣法》響應了新環(huán)保法的要求，但不足之處是，作為專項法，在法律處罰上“有點不解渴”。新《環(huán)保法》是一個總的要求，《大氣法》應該針對大氣的特點，做一些更加細化的規(guī)定，應該做出超越新《環(huán)保法》的規(guī)定，目前來看似乎有些欠缺。

此外，該人士認為，新法在強化地方政府責任界定方面，有點輕描淡寫。如限期達標的行為、政府完成的情況，要向人大進行匯報，要公開，但如果沒有完成怎么辦？沒有及時匯報怎么辦？規(guī)劃目標的完成，不僅僅是一個規(guī)劃制訂的問題，更主要的是規(guī)劃執(zhí)行的問題。

“在眾多的屬性中，大氣的公共物品屬性更強，在大氣防治中更應該強化政府的職能。”該人士告訴《法人》記者。

此外，目前對于大氣排放標準的制定也存在較多質疑，包括能源、機動車、船等設備的產品標準、污染物的排放標準、環(huán)境質量標準等。目前我國在相關研究上也相對缺乏。

有觀點擔心，新《大氣法》的修訂看似很嚴格，但是在大氣污染防治執(zhí)法方面，我們有前車之鑒。2000年版的《大氣法》的執(zhí)行情況即應該引起足夠的重視。有專家指出，法律本身問題不大，但是往往在執(zhí)行過程中容易存在問題，如果舊法沒有反思，那么新的法律出臺后，未來是不是還會遇到這樣的問題？

“在政策的實施和法律執(zhí)行上，我們過于倚重政策。法強調的是普遍性，在嚴格執(zhí)法的情況下如果還沒有解決問題，我們則需要政策，因為政策的生命力在于其針對性，我們在過去的大氣污染治理上，存在以‘政’代‘法’的傾向。”一位受訪專家表示。

更突出企業(yè)責任

新法之下，企業(yè)、公民在大氣污染治理方面應該承擔怎樣的角色？前述相關人士認為，企業(yè)作為污染者，按照污染者的責任原則，如何切實的履行其職責，要依靠政府的監(jiān)督執(zhí)法以及公眾的監(jiān)督。

此外的一個途徑是受損害之后的訴訟，目前的環(huán)境保護法的法律通道已經打通，可以按照《物權法》中的損失來提起訴訟，對污染企業(yè)或者沒有特定的損害主體時，可提起環(huán)境公益訴訟。另外，對于受損害的群眾，政府可以進行法律援助，包括舉證責任倒置。也就是說，民眾的監(jiān)督與政府的加大執(zhí)法是缺一不可的，通過這些辦法來讓企業(yè)承擔污染者的責任。

朱立新同時認為，作為企業(yè)，尤其是作為生產經營必然會產生污染的生產型企業(yè)來說，應當采取有效措施，防止、減少大氣污染。企業(yè)在生產經營決策過程中，不能只注重經濟效益，也要同時注重環(huán)境保護，不能以污染環(huán)境作為代價來換取企業(yè)利潤。

從2013年國務院“大氣十條”的頒布，到今年《大氣污染防治法》的修訂，顯示了黨和國家對大氣污染治理的決心。從新修訂的《大氣污染防治法》的內容來看，無論從制度設計、問責機制還是治理措施上，都比以前有了更為完善的法律依據。但是，由于中國幅員遼闊，地區(qū)經濟、環(huán)境等因素差異較大，企業(yè)和公民的環(huán)境保護意識還不高，很多地方還存在不同程度的地方保護主義。

“從中央到地方想要不打任何折扣地把該法貫徹實施并真正落地，還存在很大難度。”朱立新對《法人》記者表示。

朱立新同時建議，應該通過全方面、多角度的宣傳和教育，努力提高公民和企業(yè)經營者的環(huán)境保護意識，讓公民和企業(yè)盡可能自覺、主動地保護環(huán)境、不去污染環(huán)境。

其次，建立從中央到地方一套有效的環(huán)境保護執(zhí)法機構，從嚴審批、從嚴監(jiān)管、從重處罰，讓環(huán)境污染者沒有機會污染、不敢污染環(huán)境。

“與此同時，對于已經污染的大氣環(huán)境，通過政府主導、聯合有關環(huán)境保護企業(yè)，進行綜合性治理?！敝炝⑿伦詈笳f道。