“營改增”過程中出現的問題對策及未來趨勢研究

□馬麗云 高紹福（副教授）（集美大學工商管理學院 福建廈門361021）

一、引言

經國務院批準，從2012年1月1日起，在上海交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點工作。自2012年8月1日起至2012年年底，國務院將“營改增”試點范圍擴大至10個省市。2013年8月1日“營改增”范圍已推廣到全國試行。2014年1月1日起，國務院將鐵路運輸和郵政服務業納入營業稅改征增值稅試點。試點以來，“營改增”稅制改革在減稅負、促轉型方面效果顯著，但是“營改增”涉及到營業稅和增值稅兩種稅制的良好對接和納稅人稅負均衡的難題，目前看來，無論從地方稅收及稅收征管還是試點企業的角度，“營改增”仍有諸多問題亟待解決。

二、“營改增”出現的問題及對策

（一）地方稅收及稅收征管方面存在的問題及對策

1.地方政府收入變得不確定。“營改增”后，原本屬于地方的營業稅將變成中央和地方共享的增值稅，這勢必會減少地方政府的財政收入，損害地方政府的利益，引發中央和地方的矛盾。按照慣例，地方減少的收入將通過轉移支付等辦法彌補，然而轉移支付會增加財政資金流轉環節，程序復雜，而且很容易受到人為因素影響，因此增加了地方財政收入的不確定性。

針對地方政府收入降低而陷入財政困難的風險，本文建議隨著“營改增”的行業試點的推進，應考慮調整增值稅在中央和地方的分享比例，根據試點情況分析各省市對營業稅的依賴程度確定出一個合理的分享比例。除此之外應當為地方政府開辟更多的稅源，如加快推進資源稅改革、房產稅制定和立法等，以此將“營改增”造成的地方政府減收的不利影響降到最低。

2.稅收管控難度進一步加大。由于交通運輸業納稅人分布廣、流動性強、經營復雜，在稅收征收上，地稅機關主要采取以票控稅的方式。試點前，交通運輸業納稅人大多為代開票納稅人，他們在代開發票時繳納3%的營業稅，并按營業稅稅額附征7%的城建稅、3%教育費附加和0.5‰的印花稅。“營改增”后，國稅機關出于代征會影響國稅機關社會滿意度、辦公場地狹小等考慮，不愿為地稅機關代征地方稅，造成了“營改增”納稅人在申請代開發票時只繳納增值稅，所得稅、城建稅、教育費附加以及印花稅無法同步征收，增加了源泉控管的難度和稅款流失的風險。

針對上述問題，本文建議應加大國地稅協調力度，積極建立國地稅代征機制，財稅部門在制定政策時，應以納稅人需求為導向，優化納稅服務的理念。

3.稅控機重復購置問題突出。隨著“營改增”試點的進行，納稅人原來使用的地稅稅控機將被淘汰，納稅人需要購買新的稅控機，雖然購買稅控機的款項可以全額抵扣，但是造成資源的浪費，不容小覷。

對此，建議有關部門在研發稅控機時，應考慮地稅、國稅稅控機的兼容性，做到通過系統的更換而實現功能轉換，避免重復購買的問題出現，減少資源浪費和不必要的麻煩。

4.部分稅收政策亟待完善。根據現行稅法，固定業戶應向其機構所在地或者居住地主管稅務機關申報納稅，但由于貨物運輸業長期流動經營的特殊性，機構所在地或者居住地主管稅務機關難以掌控稅源，要求納稅人在機構所在地或者居住地主管稅務機關開具發票，這給納稅人造成很大不便。除此之外，對部分稅收負擔增加的“營改增”納稅人給予過渡性的財政扶持政策不到位，部分稅負增加的企業反映：申請財政補助要求報送的材料不明確，報送的財政補助申請遲遲得不到回復，以至于企業沒有實際得到應有的補助，給企業造成不小的損失。

針對貨物運輸企業流行性強的特點，應明確納稅人既可在機構所在地又可在運輸勞務提供地主管稅務機關申請代開發票。明確財政補助申請程序、所需的材料，開啟快捷的財政補助申請通道，讓稅負增加的企業盡快得到應有的補助，切實維護納稅人權益，及時解決政策問題。

（二）試點企業在“營改增”過程中面臨的問題及對策

1.經營性租賃企業減稅政策不徹底。此次進入試點改革的六類現代服務業中，有形動產租賃服務適用17%的增值稅稅率，其余五類稅率由5%的營業稅改為6%的增值稅。僅從營業稅的價內稅改為增值稅的價外稅來看，稅基縮小了，五類企業承受的稅率大多在5.66%左右，如果再考慮抵扣因素，實際稅負變化是可以接受的。但與之相比，有形動產租賃服務行業的稅負明顯偏重。

為了有效控制有形動產經營性租賃企業的稅負，2012年6月29日，財政部和國家稅務總局聯合頒布的《稅收政策補充通知》規定：自2012年7月1日起，“營改增”后相關租賃企業以試點實施之前購進或者自制的有形動產為標的物提供的經營性租賃服務，試點期間可以視同為小規模納稅人適用簡易計稅方法繳納增值稅。這樣一來，租賃行業稅率由原來5%的營業稅最終調整為增值稅小規模納稅人3%的征收率，稅負不僅沒有上升，比原來還下降了大約40%。不過，經營性租賃行業的特殊扶持政策存在兩個制約因素：首先，享有簡易計稅方法的納稅人資產僅限于試點實施之前的存量資產，如果企業通過購進新資產舉辦租賃業務則還是要繳納17%的增值稅，這顯然對租賃行業擴大經營規模是不利的。其次，相關納稅人在選擇3%征收率的同時也必須同時選擇成為小規模納稅人，而放棄成為增值稅一般納稅人。不能再進入增值稅抵扣鏈條，無疑降低了政策的扶持力度。

針對上述問題，筆者認為應該進一步完善經營性租賃企業的減稅政策，考慮允許新購進資產的租賃業務也按照簡易計稅方法實施納稅，而降低有形資產租賃服務一般納稅人的稅率更應該是下一步政策調整的方向和重點。

2.融資租賃行業的減稅政策覆蓋面不全。經人民銀行、銀監會和商務部批準經營融資租賃業務的試點納稅人中的一般納稅人提供有形動產融資租賃服務，對其增值稅實際稅負超過3%的部分實行增值稅即征即退政策。這就意味著，稅負大約降低了40%。即便如此，問題仍然存在，因為融資租賃行業中租入設備的承租方企業的法律地位不明確，其不能享受與出租方企業所具有的增值稅優惠待遇。到目前為止，“營改增”融資租賃稅收政策關注焦點在出租方產業鏈中的供應方，而不是作為需求方的承租方。可以設想，完整的融資租賃產業鏈中上下游企業稅收優惠政策迥異，其結果必定是供需不對稱。

既然融資租賃行業已經納入“營改增”的范圍，出租方繳納增值稅，從法理上講，出租方的“租賃”行為就應當視同為增值稅的“銷售”行為，而承租方的承租行為就應當被認定為“購買”行為。因此建議，下一步“營改增”政策調整時，一個考慮重點應當是融資租賃承租方的法律身份和稅負水平。具體而言，建議將融資租賃承租方也納入增值稅納稅人范圍，并根據實際情況區別一般納稅人和小規模納稅人。

3.交通運輸業部分企業稅負不增承諾未兌現。為了確保“營改增”試點改革的順利推行，中央在設計改革方案時承諾試點行業不因改革而利益受損。但是，從實際情況來看，相當一部分交通運輸業納稅人稅負較之前大幅上升，這是因為交通運輸業中的部分納稅人被認定為增值稅一般納稅人后，名義稅率大幅度提高，而可稅前抵扣項目較少或由于某些地區還未進入試點，開具的增值稅發票無法抵扣。

在目前的“營改增”試點改革中，交通運輸業中受到沖擊最大的當屬國際貨代服務業。財政部、國家稅務總局于2013年5月24日下發的 《關于在全國開展交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點稅收政策的通知》（以下簡稱37號文），忽略了國際貨代服務業的國際屬性及增值稅抵扣鏈條不完整的因素。37號文規定貨代企業必須取得增值稅專用發票才能抵扣，而國際貨代行業上游的國內船東、航空公司和陸路運輸企業從事國際貨物運輸服務享受免稅或零稅率政策，運費無法提供增值稅專用發票，國外符合稅收協定免稅優惠的船東和航空公司不需要繳納增值稅；海關、商檢等行政事業性收費因未納入增值稅鏈條，開具的行政事業性收據均無法抵扣。這樣，貨代企業絕大部分收入無法取得增值稅專用發票而需要全額納稅。因抵扣鏈條斷裂使貨代企業面臨前所未有的壓力，而營改增新政策實施后，操作環節上有許多的問題不明確，也使貨代行業在相關政策和業務實際的“夾層”難以找到出口。目前，僅有一小部分國際貨運代理業務能夠開到增值稅票，且這塊占比非常小。近年來，從國內到國際，都提倡推行多式聯運，因此國際貨代業務中很多是采用多式聯運的方式為客戶提供“一票到底，一站式服務”，而現在按征稅規定的分國內段運輸和國際段運輸不同標段，有的征收增值稅，有的實施免稅，就造成國際運輸業務鏈中不同環節的納稅混亂。

建議在設計針對交通運輸業 “營改增”的進一步方案時，應考慮部分企業跨區域經營的特點，適當考慮將抵扣政策延伸到非試點地區。也可以通過優惠政策的形式，例如增值稅即征即退、零稅率，或者視同小規模納稅人按照交易計稅方法納稅，切實讓滿足一定條件的交通運輸業實現稅負的大幅下降。

三、“營改增”未來趨勢分析

“營改增”后，原來的部分營業稅納稅人雖然可能會在短期內不適應新稅制，但是從長遠來看，他們至少能夠獲得以下三項巨大的潛在“紅利”：

第一，進入增值稅抵扣鏈條。由于增值稅一般納稅人能夠獨立開出增值稅專用發票，從過去經驗可以看出，企業成為增值稅納稅人能夠擴大客戶隊伍。從長遠來看，試點企業最終還是受益者。

第二，消除重復課稅。成為增值稅納稅人后，集團內部之間的關聯交易擺脫營業稅重復征稅的弊病，值得一提的是公司購買的外包服務等同樣能夠進入抵扣鏈條，從而促進企業之間精細化和專業化的分工協作，有利于企業更好地完成目標。

第三，整合行業資源。“營改增”后，部分相關行業迎來了整合高峰，在新一輪優勝劣汰中其中的優質企業趁勢而起，落后企業被整合或淘汰，整個行業水平得到提升。

毫無疑問，就稅制而言，增值稅稅制設計更加科學，明顯優于營業稅。“營改增”是我國國民經濟調結構、上水平的必由之路。未來“營改增”將覆蓋到更多第三產業，隨著增值稅的擴圍改革政策的進一步完善，“營改增”必將得到更好的貫徹落實。

四、結語

短期內“營改增”可能因為政策不完善給地方政府以及部分行業造成一定的沖擊。但是，隨著試點的不斷深入，稅改政策必然會不斷調整完善，且稅改本身的剛性色彩，從長遠來看，綜合考慮各種因素以及“營改增”能給納稅人帶來各種現實和潛在的紅利，政策納稅人應先遵從稅制改革計劃，積極配合“營改增”政策的實施。