西方代表性官僚制的研究理路

孔凡宏

摘 要： 西方代表性官僚制研究是從內涵揭示入手，把內容框定在描述性代表和實質性代表的范圍之內。為了尋求立論基礎，學者們從行政權控制、弱勢群體保護、政策制定與執行協同、工作創新與效率等方面夯實其研究的合法性根基。西方代表性官僚制的研究從提出問題奠定研究基調為起點，經歷了從傳統的被動代表性狀況研究、被動代表性導向和主動代表性的生成機理研究、主動代表性效度的驗證研究，再拓展到主動代表性達成條件的研究。代表性官僚制的提出及深入探討，其實質是學者們為解決代議制民主缺陷和困境而作出的嘗試與努力。

關鍵詞： 代表性官僚制； 主動代表性； 被動代表性； 代議制民主

中圖分類號： D035 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.001

代表性官僚制（Representative Bureaucracy）的研究在西方已經有70多年的歷史，目前正在向深度和廣度拓展。代表性官僚制是西方“民主行政”典范的一個研究視角，其提出及演進究其實質是西方正在進行的一場靜悄悄的關涉“代表性”的變革。洛伊（Lowi）認為，過去的代表性改革都是致力于擴大參與，集中于政治層面，以應對導致公共部門危機的社會弊病。由利益集團自由主義（interest-group liberalism）形塑的“新代表性”把代表性的原則擴大到了行政領域，使行政部門也卷入了代表性。[1]

西方代表性官僚制的研究是從內涵、價值、題域三個維度展開的。筆者力求通過對西方代表性官僚制進行內涵的揭示、價值的闡釋、題域的廓清，比較完整地展現代表性官僚制在西方的研究全貌，為其他學者進一步研究提供鋪墊。

一、代表性官僚制的內涵揭示

根據《牛津高階英語詞典》的解釋，“代表”（representative）一詞主要有兩層含義：一是指受委托代替個人﹑集體﹑組織辦事或表達意見的人；二是指顯示同一類的共同特征的人或事物。從詞典的釋義來看，代議制的代表所體現的主要是第一層含義，以往人們談代表或代表性也是聚焦于代議制層面。代表性官僚制所指的代表同時關涉這兩個層面的含義。

從學者的釋義來看，代表性（representation）就是使事實上不在場（not present）的事物在一定意義上具有近乎在場（at present）的作用和特征。彼得金（Hanna Pitkin）認為，根據代表者是否能夠代表預期的被代表者，可以區分出四種類型的代表：形式上代表（formal representation）、描述性代表（descriptive representation）、象征性代表（symbolic representation）、實質性代表（substantive representation）。[2] 形式上代表是通過選舉程序產生的，人們通過選舉程序授權其他人代表自己而行動，并通過使代理人再次當選或落選這樣一種壓力機制使他們對自己的行為負責。但是正如拉蒂（Georgia Duerst-Lahti）等人所言，“選舉只是使代表性成為可能，而其本身并不構成代表性”。[3] 描述性代表是指由于組織機構成員的特征與大眾或某群體的特征相類似，他們的決策或執行預期能夠代表這些群體的利益，從而增強政策制定和執行的合法性。象征性代表是指那些象征性的事物或人，如旗幟、國王等，能夠代表那些不在場的事物或人的利益。象征性代表并不一定依靠相似性或其他實質性聯系，而是依賴于情感、態度、信仰、傳統等，并且受結果的影響較小。實質性代表是指代理人通過實際行動切實表達了委托人的意愿并真實地代表了他們的利益，就像委托人本人在場一樣。

如果說代議制關注的是形式上代表和實質性代表的話，那么代表性官僚制更多關注的是描述性代表和實質性代表。代議民主制的設計初衷無非是想通過形式上代表（選舉）輔以其他機制達到實質性代表的目的。隨著行政權的擴張，行政國的來臨，立法權的衰落，以及代議制民主設計本身并非完美無瑕，導致了其實質代表性不足的問題。代表性官僚制正是在代議制關于形式上代表的設計之外，通過在行政部門增加描述性代表的設計達到彌補代議制實質代表性不足的缺陷。

從學理上來看，代表性的概念一直拘囿于代議制層面。而現在把代表性與官僚制結合起來，就必須從政治哲學的視角來尋找支撐。庫克（Brian J. Cook）的解決思路很具有說服力。在傳統觀念中，“官僚制是為了協助政治機關（political institutions）（代議機關）更好地履行相應的職能而設立的，它本事并不是政治機關，它只是政治機關的附屬物，只具有工具性的價值。對政治機關和法律的回應性意味著它必須屈從于總統和國會，并最終從屬于憲法”。[4] 庫克認為，對官僚制角色的傳統認識是有問題的。事實上，官僚制本身就是政治機關，它的管理權威不是來源于專業技能，而是直接來源于憲法，履行著政治機關的憲法職能。作為政體的一個重要組成部分，它與總統、國會、法院的地位是并駕齊驅的。這樣，官僚制就得到了正名，地位得以抬升，就能像立法機關那樣承擔起代表性的職能。[5] 庫克在論證自己的觀點時，對代表性官僚制是持否定態度的，其初衷是批判代表性官僚制在代表性方面的困境。可能連他自己都沒意識到，他的論證其實也給代表性官僚制提供了代表性的合法性根基。

根據多蘭（Julia Dolan）和羅森布羅姆（David H. Rosenbloom）的觀點，代表性官僚制的內涵可以分成兩個層面：其一側重于政府機構的職員；其二側重于行政決策中公共群體與利益相關者群體成員的組織機制。[6] 第一個層面是指全體社會成員都具有同等的機會受雇于國家公務員體系，任職于官僚機構的行政人員在種族、性別、階層等方面的結構化特征應該與社會人口統計的特征相一致。具有特定特征的官僚被假定與此特征的人群具有相同或相似的價值觀和態度，并在政策制定和執行中能夠表達這些人群的意愿并代表這些人群的利益。第二個層面的含義是指：“通過合法的和通行的程序使公共群體、利益集團和利益相關者群體直接參與行政決策的過程，代表性也可以滲透進公共官僚之中。” [6]

從文獻梳理的結果來看，學者們的研究旨趣基本集中在代表性官僚制內涵的第一個層面，而第二個層面的研究是非主流的，并通常被劃歸到其他研究題域去研究（如利益集團的研究）。多蘭和羅森布羅姆也認為：“至少在美國，代表性官僚制的這個方面（參與的代表性）還沒有像職員的代表性那樣得到學術界這么多的注意。” [6] 筆者的研究也是基于第一個層面的綜述研究。

對西方代表性官僚制的內涵可以用3W來揭示。Who，即誰代表？回答是任職于官僚機構的官僚，而不是代議機關的立法人員或民選官員。Whom，即代表誰？回答是具有特定特征的人群，特別是那些權益受到忽視或利益未被充分表達和代表的弱勢群體，如少數種族、女性等。How，即如何代表？回答是通過官僚機構中與社會人口統計結構化特征相一致的官僚在政策制定和執行中基于同類認同等內在驅動力來代表特定特征的人群。3W模式基本能夠涵蓋代表性官僚制的內涵，學者們的釋義基本上沒有溢出這個框架。

二、代表性官僚制的價值闡釋

西方對代表性官僚制的研究持續了70多年，至今方興未艾。究其原因，源于學者們認為代表性官僚制具有重要的價值意蘊，歸納起來大致有如下幾點：

（一）控制說

在“守夜人” 政府時期，立法、行政、司法三權之中，立法權占主導地位。它雖然與總統齊名，但卻通過管理細節掌控各部部長，入侵行政權。[7] 這時候的權力控制機制是民眾通過選票控制議會，議會通過立法和預算等手段控制官僚。但隨著20世紀40年代后行政權的擴張，沃爾多所謂的“行政國”的來臨，國家權力的結構模式由議會至上演變為行政主導，權力控制鏈條出現了松動乃至脫節。“由于官僚制權力的日益增長，（議會）對官僚行為的傳統控制模式，例如預算監督、立法約束，是虛弱的、不足的。” [8] 另外，伴隨著官僚們的專業技能優勢而日益擴大的決斷權力，也使得民選官員（如總統）通過官僚組織控制官僚的努力變得困難。因此，弗萊那甘（Flanagan）等人認為，盡管從法律上來說，聯邦一級的行政機構（administration at the federal level）同時對總統和國會負責，但是事實上聯邦政府官員具有相當的自由裁量權和獨立性。總統和國會都發現，對官僚的完全控制實際上是很難的，雖然總統是最高行政長官而國會制定法律。[9]

政治家和民選官員對官僚的控制力減弱，再加上投票選舉本身的缺陷造成的民眾對政治家和民選官員控制力的弱化， [10] 導致責任鏈條的松動乃至脫節。為了加固和修復責任鏈條，學者們把目光轉向官僚制，認為代表性官僚制就是強化責任的恰當機制。“代表性官僚制作為一種確保行政責任的手段來說，其責任的本質是心理方面的。” [11] 代表性官僚制通過與官僚的性別、種族等特征相關聯的價值、認同，對官僚形成一種無形的心理控制——軟約束，使他們在決策和執行決策的過程中向與自己具有相同或相似特征的群體傾斜，特別是少數弱勢群體，代表他們的利益。

（二）公平說

從政治家的競選策略來看，政黨領袖在政治決策中一般將遵循多數選票原則，把贏得更多選票作為政策目標。“政治家專門追求偏好適應策略，如果他們要戰勝有活力的對手，理性的政黨領袖就必須使他們的政策立場盡可能與多數投票者的偏好保持完全一致，或者至少與多黨制下龐大的輿論集團保持一致。” [12] 少數投票者的利益很難在政策中得到體現。

從利益集團的競爭來看，為了贏得更多的當選機會，總統和議員候選人極盡所能籌措資金，而不得不仰賴于強勢利益集團，因為這筆資金數額巨大，“據估計，在1999-2000年的選舉周期中，有超過30億美元花在了各級競選活動上”。[13] 強勢利益集團以各種名義向參選者捐款，以求當選后的回報，而且往往如愿以償。弱勢集團無力提供競選贊助或游說無門，往往受到冷落，利益得不到充分表達。

從決策規則來看，多數裁定規則由于平衡了保護和效率雙重維度，是現代社會最常用的決策規則，但是卻使集體選擇變成了“少數投票者被迫參與他們不能阻止也不能對其所引起的損害要求補償的那些活動”。[14] 密爾認為，多數裁定規則意味著多數人把自己的意愿強加給少數人。最終集體決策結果所體現的是多數人的利益，屬于少數人的利益被忽略了。這也是一種不公平和對民主制原則的違反。[15]

代議制民主的瑕疵、決策規則的困境造成了嚴重的公平問題。但是公平（平等）和自由是民主的兩個最重要的目標，如果對任何一個目標的追求完全壓倒另一個目標，民主就受到威脅。[16] 針對這一現象，一些學者認為，代議制解決不了或遺留的少數人的公平問題可以由代表性官僚制來解決。羅爾（Rohr）就認為，為了保障公平起見，“公務員隊伍的結構特征，應該與社會的結構特征相似”。[17]

（三）支持說

美國學者諾頓·E·朗（Norton E. Lang）認為，行政管理的生命線是權力。官僚除了從正式的指揮鏈條得到權力以外，還必須從組織外部獲得政治權力。而政治權力來源的主要途徑是獲得外界的認可、支持。“行政的一個最重要而又最花費時間的方面，是由旨在獲得‘顧客的充分承認所進行的范圍很廣的活動構成的。通過這種承認組織得以生存，而且，如果幸運的話，還可以發展成一種有利于計劃制定和執行的統一意見。” [18]

對官僚機構來說，獲得公眾支持的最好路徑就是讓公眾參與政策的制定，協同政策的執行，代表他們的利益。代表性官僚制就提供了這樣一個路徑。

1. 代表性官僚制為公眾提供認同感。赫伯特（Adam W. Herbert）認為，官僚與所服務的“顧客”具有相同的統計學特征（如生理或社會特征），能從根本上改變他們之間的關系。“不管他是黑色人種、棕色人種還是紅色人種，只要在場的是他所認同（identified）的行政人員，首先至少給他一種安全感，他會認為傾聽他訴說的官僚能夠理解他所描述的需求、事實、看法。如果需要任何幫助，他也會義不容辭。” [19]

2. 代表性官僚制促進參與的廣度。舍爾頓（Sally Coleman Selden）認為：“當潛在的顧客認同項目主管官員時，他們更樂于參與政府項目；同樣地，當他們對主管項目的人事安排感覺不自在或窘迫時，他們也會對項目的參與采取逃避的態度。” [20] 海德威格（Don F.Hadwiger）通過調查后也發現，美國農家行政局的縣級黑人檢查員（black county supervisors in the U.S.Farmers Home Administration）的出現對黑人參與具有積極的影響，那些黑人們以前很害怕出入全是白人的辦公室。[21]

（四）創新與效率說

如果說代議制關注的是多數人群體利益的話，代表性官僚制倚重的恰恰是少數群體的權益。代表性官僚制對差異、特殊的重視，被學者們奉為提高官僚組織創新與效率的路徑選擇。

通過差異化戰略促進創新、提高效率，在企業的人力資源管理中，這是不難理解的。“一個公司里如果都是同一文化背景、同一種族的人，很容易陷在某一個特定的思想領域，所以很難迸發出奇思妙想，多元化的環境使你愿意聽到不同的意見，而不是說有選擇性的，而人們也因此會更加開放。” [22] 行政學家把以差異促創新提效率的思維從企業延伸到官僚制，認為代表性官僚制“通過鼓勵少數種群參與，能夠為權力分享、福利、尊嚴提供真正的機會和激勵”，[23] 最終能夠促進機構創新，提高行政效率。這一理念的現實型態就是不少西方國家施行的“工作部門多樣化” （workplace diversity）方案。比如澳大利亞就在公共部門積極推行“工作部門多樣化”方案，并加以考核。通過使各個行政機關的職員在年齡、性別、種族、文化背景、宗教信仰等方面的不同，以及在教育層次、工作經歷、生活經歷、個性特征等方面的差異化，達到激發新思想、新觀點，促進機構革新的目的；通過使具有差異性特征的雇員更好地理解多樣化顧客的多樣化需求，真正實現以顧客為導向的服務。

三、代表性官僚制的題域拓展

西方代表性官僚制研究從早期的提出問題、基本概念厘定，到被動代表性的測度，再到主動代表性的驗證及發生機理分析，逐步深化和拓展。

（一）早期的開創性研究——問題提出

官僚制的代表性思想可以追溯到托馬斯·杰弗遜（Thomas Jefferson，1801-1809）和安德魯·杰克遜（Andrew Jackson，1829-1837）。[8] 不過他們只是提出了保障政治自由和統治合法性的背景下擔任公職人員的多樣化問題，還沒有提出代表性官僚制的概念。

代表性官僚制的概念出現于20世紀40年代，唐納德·金斯萊（Donald J. Kingsley）被認為是提出這一概念的第一人。1944年金斯萊在他出版的《代表性官僚制》一書中分析了英國的公務員體系，并對該體系中的精英統治的狀況進行了揭露和批判。他認為，公務員體系“過多吸收按照統治階級的傳統模式培養出來的中上等階層人士”。這些不足產生了重大的政治后果。在他看來，“如果國家意在解放而不是奴役”，那么代表性官僚制就是必要的。[6] 不過，金斯萊在英國公務員體系中所認為的代表性概念與現代所理解的代表性官僚制的概念還是有出入的，因為他只把社會階層（social class）作為最重要的人口統計變量來集中研究。

利維坦（M. David Levitan）集中探究了在美國公共部門中造就代表性雇員的可能性問題。他認為，如果這些機構中勞動力（workforce）的人口統計結構特征與社會中的相同或相似的話，公眾會更加認可機構的工作行為。[24] 朗（Norton E. Long）集中研究的是官僚機構對相關利益群體的代表性問題，他認為，美國聯邦官僚制為重要利益群體提供了有效且負責的代表性。這一做法填補了國會和政治機構的職能空白。[25] 而萬·李珀（Van Riper）則使用代表性官僚制解釋美國聯邦機構的發展問題。他認為，真正的代表性官僚制必須具有合理的社會多樣化特征，比如職業、階層、地理位置等等，它們“必須與社會特質（ethos）和意見（attitudes）相一致，因為官僚制也是社會的一部分”。[26]

弗雷德里克·莫歇爾（Frederick Mosher）區分了官僚制代表性的兩個不同維度，并貼上了“被動”（passive）代表或“社會學上”（sociological）的代表以及“主動”（active）代表或“職能”（functional）代表的標簽。他認為，被動代表關心“個體（公務員）的出身狀況（source of origin）以及它們集體（collectively）反映整體社會狀況的程度。這可以根據他的住地及其特征（農村、都市、郊區等）、前期從事職業、父親從事的職業、教育狀況、家庭收入、家庭所屬社會階層、種族、宗教信仰等進行統計、測量”。[27] 被動代表進一步深化就是主動代表，他認為“公務員個體如果在特征上歸屬于整個社會群體或某一較小社會群體的話，他就會被預期增進那些假定（presumed）他應該代表的人的利益，表達他們的意愿”。[27] 莫歇爾的貢獻是對主動代表和被動代表進行了明確的區分，并提出了“被動代表達成后，是否能夠自動實現主動代表”的問題，為后續的研究提出了命題。

自從莫歇爾提出主動代表和被動代表二分以后，學者們的研究出現了兩個分支，一支是延續傳統的研究思路，探討代表性官僚制的描述性狀況，檢驗公務員隊伍中的多樣化狀況、分析影響多樣化結構特征的社會制約因素及其解決路徑。一支是圍繞著主動代表和被動代表的關系展開，衍生出三個研究方向：一是研究被動代表導向主動代表的機制或路徑；二是對主動代表的證明或證偽；三是研究由被動代表達成主動代表的條件。

（二）傳統性研究——被動代表性的狀況、問題及其克服

傳統性研究集中于“現有官僚制被動代表性程度的檢驗及其影響因素的分析”。[28] 這一類型的研究僅僅側重于考察現有官僚制中，公務員的生理或社會特征的比例（指人口統計學上的特征，如性別、種族等）是否與社會相一致，而不考慮公務員的價值取向及其與政策行為的聯系。考察的關注點在平等的雇傭機會和工作部門多樣化狀況兩個方面。學者們通過考察和分析后發現，很多部門的被動代表性是不足的，這主要源于歧視性的遴選技術、缺乏必備的專業知識技能、主觀上不愿意擔任公職等因素。

針對被動代表性不足的問題，學者們的對策分為兩類，一類是外部施加政治壓力，把被動代表性狀況作為機構的重要績效指標加以考核；一類是內部人事政策及程序，比如美國的名額分配制、80%規則、人的種別標準以及混合制等。[29]

對被動代表性研究的持久熱情源于兩個方面：一是其象征性意義。“被動代表性本身具有的獨立的象征性價值對民主社會是舉足輕重的。因為具有廣泛代表性的公共部門（public service），特別是領導崗位，向所有人敞開大門，提供相同的進入機會，而不管他們的身份、地位如何。” [27] 一是其正義的價值。它符合約翰·羅爾斯的“社會和經濟的不平等分配應適合于最少受惠者的最大利益”的正義原則。[30]

（三）建設性研究——被動代表性導向主動代表性的機制分析

湯普森（J. F. Thompson）認為，主動代表的實質性效果表現為確定群體的利益和需求是否被有效表達以及所追求的政策是否增進那個種群（群體）的財富、名望或其他相關優勢。[31] 根據此標準，學者們總結出由被動代表導向主動代表的兩種途徑：直接途徑與間接途徑。兩種途徑形成的原初動力都在于社會化過程。直接途徑有共有價值引導（shared values and beliefs）、同類認同（identification）、官僚偏愛（partiality）、同感理解等（empathic understanding）四種機制。間接途徑有檢查監督（check）、心理阻滯（restraint）、再社會化（resocialization）、行為變更（change）等四種機制。[28]

共有價值引導是指具有相同或相似的先賦角色的特定群體，經歷大致相同的社會化過程而形成相應的價值和信念，價值和信念引導相應的行為，行為最終作用于政策的制定和執行。同類認同是指具有相同社會學統計特征的人群彼此會天生具有親切感、認同感，在意見、行為上容易達成一致。官僚偏愛是指官僚會偏向與自己同類的社會群體，而排斥其他群體。同感理解是指與其他官僚相比，特定少數種群的官僚能更好地理解該種群的價值與信念，而不管他是否持有該種價值或信念。檢查監督是指與其他官僚一起工作并且熟知其他官僚行為習慣的少數種群官僚會對他們排斥少數種群的過度行為進行檢查、監督，達到對他們的行為進行約束的效果。比如，“在美國康涅狄格州的哈特福德市，一個黑人警察認為一個白人警官正在虐待一個波多黎各女孩時，對他進行了阻止”，[31] 而阻止的原因很大程度上因為受害者是一個黑人。除了檢查、監督外，心理阻滯也是一種外部制約機制。當其他官僚在虐待或歧視少數種群時，他們由于害怕少數種群官僚的反對、行為檢視、曝光，就會有所顧忌，自我約束不當行為的發生。在少數種群官僚的作用下，其他種群的官僚在價值、信念、行為上也會發生變化，出現再社會化現象。克蘭茲認為，當少數種群的官僚與其他官僚一起工作時，“能增加其他官僚對該少數種群觀點、情感的理解，能更好地回應其提出的問題和需求”。[32] 少數種群的官僚使本種群獲益的最后一個機制是誘致本種群民眾的行為變更。在少數種群官僚在場的情況下，由于種群的認同感，該少數種群的民眾會更熱衷于參與項目管理，培養了參與意識和習慣。另外，少數種群官僚還能夠更好地激勵少數種群的民眾按照項目的要求行動，增加項目的產出和收益。

（四）驗證性研究——主動代表性的證明與證偽

雖然莫歇爾強調被動代表性的象征性價值，但還是有一些學者認為被動代表性意義不大，主動代表性才是代表性官僚制應該追求的目標。安德魯斯（Rhys Andrews）認為，主動代表性有三種衡量標準：第一，官僚對公眾具有更大的回應性；第二，顧客喜歡接受與自己具有相同特征的官僚提供的服務；第三，代表性官僚制對所有服務的公眾來說都是有效的，使他們都受益。[33] 20世紀90年代后，學者們對照安德魯斯主動代表性的三種衡量標準，紛紛對主動代表性展開實證性研究，主要集中于少數族群官僚和女性官僚，并得出了不同的結論。

關于證明的例證頗多，這里只列舉一二，以觀其貌。有的學者通過實證研究發現，代表性官僚制可以通過為公眾提供認同感和增加滿意度，促進協同執行，提高組織績效。提勒曼（Thielemann）和斯圖亞特（Stewart）通過對為艾滋病病毒攜帶者提供治療服務的一個行政機構進行調查研究后發現，接受服務的“顧客”都很樂意讓那些與他們具有相同生理或社會特征（比如種族、性別、性取向特征）的職員為他們提供服務，特別是那些給他們提供直接服務的一線員工。[34]

學者們通過研究還發現，代表性官僚制能使公眾整體受益。梅爾（Meier）等人從1991年至1996年歷經6年之久對德克薩斯州350個學區的1000多名學生進行研究。該項研究采用集中歷時性分析法（pooled time-series analysis），選取的樣本也很具有代表性，學區里北美白人學生占的比重在10%-90%，也就是說選取的學區是多族群學區。這項研究檢驗了代表性官僚制（包括少數族群的教師隊伍）與組織產出之間的關系。這里的組織產出既包括給少數族群帶來的收益，也包括給非少數族群帶來的收益。研究結果發現，代表性官僚制并不是以非少數族群學生的損失為代價讓少數族群的學生得利，而是實現了雙贏。該項研究結果說明，從客觀上來說，代表性官僚制確實比非代表性官僚制更有效。[35]

對于主動代表性是否能夠實現，其他學者通過研究得出了不同的結果。德萊桑（Dresang）通過測算在經濟發展方面的預算支出途徑，來考察贊比亞所屬于某一個地方性群體（regional group）的公務員在整個公務員隊伍內占主導地位的短時期內行政支出的狀況后發現，他們的支出并沒有傾斜于該地方群體，而是側重于這個國家的其他欠發達地區的發展。德萊桑通過實證研究后得出結論，“少數種群不能依靠官僚中的代表作為追求群體利益的有效資源”。[36] 還有的學者針對別人的研究成果進行研究，并提出異議。針對梅爾等人的研究結論——代表性官僚制對少數種群和非少數種群的雙贏格局，尼爾森（Nielsen）等人通過對梅爾等人的數據重新進行梳理和統計檢驗后發現，他們的分析在模型描述、變量及權重選擇、分類等方面存在著缺陷。通過把這些問題更正后再重新分析，他們得出了與梅爾等人完全不同的結論。[37]

（五）保障性研究——主動代表性達成的條件分析

被動代表性達成主動代表性仰賴一定的情境或條件，對此，湯普森（Thompson）給予了足夠的重視：“探討被動代表和主動代表之間關系的合適問題不是看它們之間是否存在勾連，而是看它們在什么情境下存在勾連。” [31] 經過歸納，有兩種背景或情境影響主動代表性，即官僚的個人境遇和官僚所在組織機構的情況。

1. 官僚的個人境遇與主動代表性

（1）官僚的個人特征、經歷、態度與主動代表性。賽爾登（Selden）等人通過研究后發現，官僚的個人情況與主動代表性之間存在一定的關聯。他們的研究結論包括：教育與接受某種代表角色呈負相關關系，個人的教育水平越高，越不可能接受這樣的角色；年齡與接受某種代表角色正相關；為機構工作的時間長短與代表角色負相關；是否堅持認為傳統的、韋伯式的關于官僚制的角色就是在追求效率中保持中立的觀點與接受某種代表角色負相關。[6]

（2）官僚的自由裁量權與主動代表性。多蘭（Dol- an）等人認為，授權的效果就是提高下級的自由裁量權。自由裁量權為實現主動代表性提供了條件。“被授權的雇員有更大的、明確的自由裁量權與靈活度來積極地代表所屬種群的利益。他們受到來自上級、組織文化和紅頭文件的限制很少。他們在直接處理事關所屬種群的事務時有更大的自由，能夠提高顧客滿意度。” [38] 梅爾（Meier）等人也認為，官僚的自由裁量權使他們在政策執行時有更大的自由度反映所屬種群的價值。為了證明自由裁量權和政策效果的關系，他們使用組織的管理幅度作為測量行政裁量權的手段。因為上級行政人員管理幅度越大，越會不可避免地為下屬留有較大的自由裁量權。他們從少數種族學生通過“德克薩斯州教學效果標準測試”（Texas Assessment of Academic Standards Exam）的數據分析后得出結論，學區管理幅度越大，少數種群的學生通過率越高。自由裁量權增進了被動代表性向主動代表性的轉化。[39] 除了自由裁量權本身的大小以外，公務員對自由裁量權的理解也與主動代表性有關聯。索娃（Sowa）等人通過收集農家行政局（Farmers Home Administration）的數據并進行分析后發現，官僚對自由裁量權的感覺對政策結果具有直接的影響。“少數種群的官僚感覺自己在行動時有更大的自由裁量權，執行政策的結果會

更能代表所屬種群的利益。” [40]

2. 組織機構狀況與主動代表性

（1）組織民主與主動代表性。當少數種群的官僚不能獨自決策時，他們要有機會表達所屬群體的立場和利益，才能導向主動代表性。但這種情況只有在具有包容性、民主氛圍的組織中才能實現。什么樣的行政組織才能稱之為民主性的呢？或者說組織的民主狀況如何衡量呢？一般來說，有三種衡量的維度： 1）官僚影響或控制決策的程度； 2）達成決策所在的組織層次； 3）官僚影響或控制的決策的類型。[41] 不難看出，上述組織民主的本質就是工作場所的直接參與。對照上述三種維度，佩特曼（Pateman）區分三種情況的組織參與：虛假參與、部分參與、充分參與。只有充分參與才是最民主的。[42] 組織的民主狀況，成為主動代表性達成的一個重要條件。在一個虛假參與類型的組織中，作為底層的少數種群的官僚是很難影響決策的，被動代表性很難轉化為主動代表性。

（2）組織的發展戰略與主動代表性。安德魯斯（Andrews）等人通過實證研究后認為，公共管理者必須正確對待“工作部門多樣化”所帶來的影響。在探討績效時必須把組織戰略考慮進去，否則多樣化就沒有意義甚至產生消極后果。代表性官僚制與組織績效的關系必須通過戰略管理來加以調和（moderate）。在英國地方政府中，具有多樣化特征的公共組織是否能增進績效仰賴于組織實施的戰略情境，實施擴張型戰略（prospector strategy）的代表性官僚制能夠實現對績效的改善。[32]

四、結論及展望

西方代表性官僚制的研究是從內涵、價值、題域三個維度展開的，并不斷向研究的廣度和深度拓展。研究進路上從定性研究向定量研究、從規范研究向實證研究傾斜。代表性官僚制的提出及深入探討，是西方學者對代議制民主遭遇困境的一種回應及矯治，是政治民主向行政民主的拓展，把原屬于政治家的政治職能移植到官僚身上，使其承擔原屬于政治家的代表性職能，增強對民眾的回應性，緩釋社會矛盾。

國內學者對代表性官僚制的研究才剛剛起步。雖然不少學者在論文和專著中提到了代表性官僚制的概念及其思想，但專門對代表性官僚制的研究卻鳳毛麟角。而事實上我國與西方關于代表性官僚制研究具有相似的研究背景、研究條件及研究對象，二者具有較高的耦合性。因此，梳理西方代表性官僚制的研究理路，不但有益于對西方的代表性官僚制進行前瞻性研究，而且對于代表性官僚制在我國的本土化研究也具有重要的價值意蘊。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]