廉政體制外監督： 概念與若干反思

劉家明+陳標

摘 要： 以法律沒有規定的主體、權責、客體、方式或路徑對國家機關及其公務員行使公共權力的行為進行監察與防治腐敗的活動，稱為廉政體制外監督。雖然體制外監督在公共權力監督系統中處于輔助和從屬地位，但具有很多優勢，有助于形成體制內的壓力及推動廉政體制改革和政府的廉潔高效。其局限性和有效性前提表明，體制內對體制外的包容和銜接很重要，體制外向體制內的過渡才是根本出路。

關鍵詞： 廉政體制； 體制外監督； 腐敗治理； 廉政建設

中圖分類號： D035 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.007

廉政建設關系到政權的存續、社會的穩定與百姓的福祉。我國既有的廉政體制存在漏洞、僵化等缺憾。因此，廉政創新變得更為緊迫，要求監督形式更加靈活、高效。在政府廉政體制與績效遭受民眾和學者的詬病和質疑聲時，體制外監督卻屢收奇效。為此，探討廉政體制外監督的內涵與類型、性質與地位，反思其優勢、局限和有效性前提十分必要。

一、廉政體制外監督的概念及其理解

廉政體制是政府體制的重要組成部分，政府體制一般指有關政府組織機構及其權責體系、領導隸屬關系及支撐其運行的根本制度的總稱。廉政體制是政府機構和執政黨制定的基于預防與懲治腐敗的一系列法律、法規和具有法律性質的條令、條例，具體指國家行政機關、權力機關、司法機關、檢察機關及政黨等具有法定監督權的主體依法防止公共權力濫用、懲治以權謀私行為的監控系統和制約體系。其實早在上世紀90年代，著名經濟學家吳敬璉就懷疑中國沒有采取經濟體制內的漸進改革，而是一種體制外的改革，他不僅主張繼續體制外改革，而且將其作為我國改革前期的戰略重點。[1] 吳敬璉的“體制外”改革論遭到一些學者（如劉烈農，1996）的質疑，而質疑聲來自1994年之后，市場經濟已確立了其合法地位，確立市場經濟的主體地位即對計劃經濟體制本身進行了改革，因而不屬于體制外改革的范疇。從這段歷史插曲不僅可以看出，體制變了，體制內外劃分的標準也就變了；還可以看出體制改革的推動力量往往來自體制外的優勢力量與改革成果。經濟體制內外的劃分標準比較容易界定，而廉政體制內外的劃分一直都沒有明確的界定。

要準確地界定體制內與體制外，關鍵是確定劃分體制內外的依據與標準，把握好體制內與體制外的實質區別。有學者指出，體制外是組織制度中不起主導作用或處于邊緣位置的那一部分。[2] 與此類似，以警務監督為例，執政黨、國家機關以及警察機關內部等依據法律法規，在各自職權范圍內監督警務，利用國家強制力對警察的違法違紀行為進行偵查、處置，并產生直接的行政或法律效力，故稱體制內監督；而包括公民、法人和其他社會組織在內的公眾依法享有民主權利，對不當不法警務行使批判權、建議權、控告權和申訴權等，并產生一定的威懾力，故稱體制外監督。[3] 如此劃分即把組織中所有現行的運行制度都視為體制，其中占據主導性和中心地位的制度為體制內，這種觀點看到了體制內外并存的現實和體制內的主導地位，但將體制內與體制外統歸于體制本身，不僅劃分的標準具有相對性和模糊性，不便對二者進行區分，而且容易引起邏輯混亂：既然都是“依法”，都是體制的組成部分，那為何有體制內外之分呢？體制內外的邏輯界線到底在哪里呢？

為了克服上述邏輯混亂，筆者采取經濟學家的觀點，把當前既有的廉政體制本身視為體制內，把超出廉政體制規定的但卻具有預防與懲治腐敗功能的措施、暫行規定、行為及方式的統稱為廉政體制外。廉政體制內和體制外的區分，關鍵在于監督主體的監督權力、方式是否符合相關法律的規定，是否占用了國家的相關法律制度資源。其區別的標準不在于是否行使了法律規定的權力，而在于公共權力監督與防治腐敗是否超出了憲法、法律、法規的相關規定。例如我國憲法和《監督法》有規定人大對政府的監督職權，黨內的監督條例也有規定民主監督條例，可是這些監督職權基本沒有行使或沒有有效行使，但仍屬于廉政體制內的范疇。根據上文廉政體制的定義和體制內外的劃分依據，廉政體制外監督可界定為：為了最大限度克服公共監督的制度漏洞和體制障礙造成的監督失靈，完善與創新反腐倡廉機制，提高廉政工作的有效性，以法律沒有規定的主體、權責、客體、方式或路徑對國家機關及其公務員行使公共權力的行為進行監察與防治腐敗的活動。[4] 對廉政體制外監督概念的理解需注意以下幾個方面。

1. 由于廉政體制的弊端和低效，廉政體制外監督的目的是提高廉政工作的效率、促進國家公務人員的清正廉潔與廉政體制內的完善。

2. 把是否符合法律規定作為劃分廉政體制內外的標準。對“法律”的界定十分關鍵，這里的“法律”指具有立法權力的國家機關制定的已向社會公布與頒布實施的正式法律法規與憲法，不包括臨時出臺的規章制度或政策或試行的條令、條例（因“臨時”與“試行”表示沒能形成長效機制或常設組織機構，故暫不稱其為體制內）。

3. 公共監督系統的主體、對象、職責、權力、過程及其方式等要素眾多，從理論上講，這些要素中只要有一個不在法律規定之內的監督均屬體制外監督，但現實中法律規定總有不周之處或存在模糊性。因此，廉政體制內和體制外的區分也是相對寬泛的，更加精準的劃分在理論上和實踐中都沒有必要。為避免分類不清以及與下文的邏輯不符，這里補充做一種界定：憲法、法律與法規中具有籠統的規定而對具體監督的職責與權力、渠道與途徑、過程及其方式、方法等要素之一或更多要素沒有明確規定的，且沒有形成長效機制或沒有常設機構的，都視為體制外監督的情形。因此，廉政體制外監督涉及到相當多的社會監督形式與黨內、政府內部的民主監督形式，在下文的監督策略中會作進一步論述。

4. 廉政體制內外的劃分界線的相對性，還體現在時空的相對性。隨著時間的推移，那些體制外的做法取得了良好的效果并形成了長效機制（上升為法律或成立了合法的常設組織），體制外就轉化為體制內。此外，在一個更大的體制范圍內（如，政治體制相對于廉政體制，經濟體制相對于市場經濟體制），原來的“體制外”（如政治協商會議、計劃經濟體制）也就變成了“體制內”。

5. 要準確把握廉政體制外監督的內涵與外延，除了需要區分體制內與體制外的概念，還需辨別廉政體制外監督與社會監督、廉政體制增量改革之間的關系。前一對概念的外延存在交叉，對監督體系各要素都具有明確法律規定的社會監督形式，屬于廉政體制內監督，如行政訴訟、行政復議等等，而那些法律沒有明確規定的眾多形式則屬體制外監督。廉政體制外監督與廉政體制增量改革也不能等同，因為改革是政府主動的行為，而有些體制外監督形式是社會自發形成的，是政府被動接受的。除非政府主動接受并配合體制外監督，或將其納入改革試點，形成政策規范，才能視為廉政體制增量改革。但不管怎樣，從廉政體制外監督的概念來看，所有的廉政體制外監督形式都屬于廉政創新。

二、廉政體制外監督的特征、優勢與地位

（一）廉政體制外監督的特征

廉政體制外監督具有如下特征：

1. 監督主體的多元性，且分布最廣闊、群體最廣大，分布在社會不同領域的各階層、各種組織、各個部門和各類群體，也包括以體制內沒有規定的權責、客體、方式或途徑進行監督的體制內主體。

2. 監督客體的廣泛性與機動性，不僅包括廉政體制規定的對象與內容，而且表現為體制外對廉政體制本身的監督，還包括在反腐倡廉過程中隨時出現或發現的新情況、新問題。

3. 體制外監督所需的動機與權能通常不是來自于正式的職權，而主要來自公共行政的精神與責任、政治民主與社會正義的力量、公民精神以及公民維護自身權利的需求，在某種程度上代表著民主政治發展的方向。

4. 體制外監督具有多元化、多方法的特征，表現為多領域、多維度、多變量、多路經、多渠道的監督運行模式。

5. 體制外監督具有非根本、非正式、甚至非法的地位特征，但往往是臨時的，如果其高效并獲得廣大群眾的擁護與獲得官方的認可，就可形成常態或長效機制，甚至形成政策或獲得立法通過，而轉化為“體制內”。

6. 體制外監督多數采取自下而上、由外及內的監督，故常常要依靠廉政體制內的主體及其權責與監督行為規范，很少能單獨發揮作用。

（二）廉政體制外監督的優勢

廉政體制外監督之所以蓬勃發展，與它在現實中屢試不爽、事半功倍有關。從上文對其特征的分析可看出，廉政體制外監督具有眾多優勢：體制外監督的主體多元而又分布廣泛，有助于廉政價值的彰顯和各方權益的維護；可以根據反腐倡廉的新形勢、新任務和新要求，靈活機動地把握監督的對象與內容；體制外監督的動機多來自監督主體內在的精神力量或維護自身權益的需求，故其動機強大有力，監督權能與政治力量無處不在，一定范圍內形成了對廉政體制內的包圍之勢；體制外監督具有隨機性與不確定性、碎片化與靈活性等特征與優勢，誰也無法預料在何時、何地以何種方式、途徑對誰或哪一個領域進行監督和問責，常常能出其不意、屢收奇效，而不像體制內監督那樣統一規范、秩序穩定、循規蹈矩；公民社會和個人從社會利益或自身利益出發，承擔公共權力監督的一部分任務，不僅降低監督成本，遏制監督機構不斷膨脹的沖動，而且形成了對政府監督機構的制約和某種有形、無形的壓力，有助于促使其監督效能的提高。

綜上所述，廉政體制內與體制外監督有著共同的目標，無論是體制內還是體制外監督都是為了保證政府及其公務人員的廉潔高效，都是國家和社會權力體系中的分工制衡，都是以權力監督權力，只是其權力來源、類型及其行使主體與方式的差異。這種差異與界限也不是絕對的，甚至還存在模糊性，且在某種條件下體制內與體制外此消彼長或相互轉化。

（三）廉政體制外監督的性質與地位

廉政體制外監督是對廉政體制內監督的必要的、有益的補充，是對廉政體制內監督功能的部分但不完全替代，是在反腐倡廉領域所做出的探索與創新。“體制外”必然意味對廉政體制內既有規定的突破，但無論做出怎樣的突破和創新，其著力點仍是對公共權力的監督，旨在嘗試更加科學、合理、有效的防治腐敗的制度與措施。因此，廉政體制外更加注重的是監督的實效，是讓民主、科學的力量和社會多元主體權力的制衡與競爭，來最終真正確保公共權力的廉潔與高效。在廉政體制徹底改革之前，體制外在整個公共權力監督系統中處于輔助和從屬的地位，體制內才是根本出路。只有“體制外”監督運作的機制、策略與措施的探索真正進入并反映在我國民主法治的進程當中，原來的“體制外”才能成為我國的廉政制度的一部分，才能實現其“體制內”的合法永存。當然，有些違法、野蠻的監督形式本身就是社會文明的倒退，不可能尋求體制內的歸宿。

三、廉政體制外監督存在的問題與局限

新中國成立后腐敗的形勢從來沒有像今天這樣嚴峻，盡管體制外的監督力量也從未像今天發展得如此充分，但遺憾的是，體制外監督天生的非主流、“非法”地位，缺乏相應的制度保障和權力保證，沒有明確的操作程序，而且不能單獨發揮作用，與體制內監督的銜接機制不夠順暢等缺點，致使體制外監督難以追根究底，容易受到官僚政治的迂回甚至操縱。除了自身的不足，我國廉政體制外監督的權力不夠獨立而且還相當軟弱，與客體的權力相比存在嚴重的不對稱與依附性，這是公共權力監督最忌諱的。監督主體的地位不應低于監督客體，這是實施有效監督最基本的要求。現階段我國政府還權社會的過程過于漫長，社會權利的整合只能在政府控制下逐步進行，并且還會表現出社會權利依附于政府權力的現象。[5] 無論是政黨監督、人大監督、行政監督、司法監督，還是輿論監督、利益團體的監督相對于各自監督的客體，普遍缺乏足夠的獨立性，受到監督客體的過多管治，在種種條條框框之中無法發揮足夠的效力，反倒被監督，處于客體的有力監控之下。結果是，權力越大的黨政高層，就越難以監督。近年來查處的高級干部腐敗案中，大多都沒有接到舉報，往往作為小貪官的同案犯而被供出或被更高層級的監管部門揪出。事實再三表明，監督主體相對于客體的實際權力在監督中最為根本。

作為體制外監督主要組成部分的社會監督也存在一些問題。學者陸亞娜研究指出：公民政治參與意識淡漠，社會監督主動性弱，這是狂熱的政治參與熱情冷卻后所出現的政治淡漠；政府行為透明度低，政務公開的操作性程序仍沒有明確，社會監督難以進行；社會監督機制不完善，內部銜接機制脫節，民意表達渠道不暢，合法性社會抗議機制太少；法律保護不配套，沒有把保護舉報人上升到與反腐敗同等重要的位置；社團監督、利益集團監督力度不夠，新聞輿論監督制約因素過多。她繼而剖析了原因：我國社會監督的渠道不暢，空間不大，與我國政治民主化程度不高和政治文明程度較低緊密相連，其根本上在于我國的政治體制存在缺陷與不足。一是我國政治權力結構存在“黨的一元化領導的權力結構和人民代表大會制的權力結構的雙軌制和黨的權力體系和政府的權力體系交互作用的雙軌制”，[6] 這就造成了政府對黨負責還是對人民代表機關負責的矛盾，人民代表機關對黨負責和對選民負責的矛盾，有法定授權的權力和無法定授權的權力的矛盾，法的權威、機構的權威與人格的權威的矛盾；黨政難分的困境。二是我國政體設計上存在一些缺陷：缺乏對黨的權力和行政權力進行有效限制和監督的制度化機構；基本上所有職位在事實上都是選拔產生，選舉只是對選拔結果的一種事后追認，法律和議案的通過方面同樣如此。我國政治體制中的這些缺陷和不足使有些社會監督機制的設置，如信訪機構、舉報中心等更多只是起到“社會排氣筒”的作用，真正的監督作用還沒有完全體現出來。[7]

四、廉政體制外監督實施的前提

體制外監督的產生有其必然性，嚴格來說，無論在怎樣的歷史條件下，總能在一定范圍內和一定程度上實施廉政體制外監督。因此，這里的實施“前提”，準確來說是指順利有效實施的基本條件。于是，在理論上就存在一個悖論：如果這些前提條件都存在，體制內監督就能高效的運轉，體制外監督就沒有存在的必要。可是現實中這些條件總在一定程度上、局部性地存在，而且從根本上決定了能否順利有效地實施體制外監督，影響廉政體制外監督的生命周期。從不是為了體制外監督而進行監督的觀念出發，探討這些實施前提，對于反腐敗與完善廉政體制有著重要啟示。

1. 最基本的前提條件就是表現為民主進步、法治完善與政府權責合理明確、公共行政精神等方面的政治文明。政治民主要求在監督機制的設計上，符合監督的基本規律和民主的基本常識：確保監督主體的地位、權力不應低于監督客體的地位、權力；要打破權力依附，確保監督主體相對于監督客體的獨立性、中立性與客觀性；斬斷監督主體與監督客體之間的直接利益關聯，甚至是利益俘獲。在法治方面，不僅要完善法制以確保監督有法可依，還應注重有法必依、違法必究、執法必嚴。我國憲法雖明確了依法治國和人民當家作主的地位，但沒有法律法規詳細規定諸如如何保障民主權利等基本的民主政治問題。例如，中共中央政治局委員汪洋指出，烏坎村事件的解決不是創新的壯舉，僅僅是落實了國家關于基層民主的法律。為什么長期沒有落實憲法和法律？為什么落實這么難？除了法律不夠明確、地位不夠突出外，更重要的在于政治體制和政治文明。在政治體制局限中，公共行政的精神與高層領導的決心和支持，對于反腐倡廉至關重要。當前反腐敗的實效在某種意義上取決于各級黨政領導和專門監督機關查處腐敗的決心、勇氣和持續努力，只有他們正確看待體制內與體制外監督的關系，不認為其非法或不走正軌，而是在態度上鼓勵、政策上支持，甚至主動將其納入廉政體制的改革試點，體制外監督的力量才能不斷壯大，并順利實現向體制內的轉化。只有那些獨斷專行、腐化墮落的貪官污吏才害怕體制外監督的力量。

2. 有效實施廉政體制外監督戰略，還有兩個前提條件很重要。一是實現政務透明。《聯合國反腐敗公約》提出了幾條社會參與反腐敗的對策都與本條件有關，諸如：提高決策過程的透明度，并促進公眾在決策過程中發揮作用；確保公眾有獲得信息的有效渠道；尊重、促進和保護有關腐敗的信息的查找、接收、公布和傳播的自由。輿論開放是公民維護知情權、言論自由權，實現以權利制約權力的重要前提。輿論媒體，無論作為馬克思眼中的“第三種權力”還是杰斐遜筆下的“第四權力”，都應當與政府、政黨保持一定的距離，只有這樣才能發揮對公共權力的監督作用。二是必須妥善處理黨內監督與人民群眾監督的關系，把二者恰當地結合起來，不要以一個方面的監督來代替或否定另一個方面的監督。具體對黨的領導干部的監督這個方面而言，相比黨內監督，人民監督的重要性十分明顯，威力十分強大。這就是說，黨內監督是不能代替人民監督。黨內監督與人民監督應當正確地統一到法律上來。[8]

有效落實廉政體制外監督，不是為了體制外監督而僅謀求體制外的監督策略，因為體制外監督只是監督的一種模式以及向體制內轉化的過渡階段。其直接目的是形成對體制內的壓力及推動廉政體制的改革與創新，最終目的是更好地推動政府及公務員廉潔高效地履行職責。因此，需要正確認識廉政體制外監督的性質與地位、優勢與局限和有效性前提。

參考文獻：

[1]吳敬璉.中國采取了“漸進改革”的戰略嗎？[J].經濟學動態，1994，（9）：3-7.

[2]毛宏升.當代中國監督學[M].北京：中國人民公安大學出版社，2003：82.

[3]吳永生.警民和諧：基于體制外監督的視角[J].公安研究，2009，（12）：75-80.

[4]劉家明.廉政體制外監督：類型與方式[J].行政與法，2015，（7）：27-33.

[5]戰曉華.建立健全社會監督機制研究[J].遼寧行政學院學報，2011，（12）：41-43.

[6]李景鵬.中國政治發展的理論研究綱要[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003：172.

[7]陸亞娜.我國社會監督存在的問題及其原因分析[J].江蘇社會科學，2007，（2）：129-134.

[8]宋惠昌.論社會監督[J].理論視野，2011，（8）：44-47.

[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]