略論我國治理現代化建設的理念體系

謝斌

摘 要： 我國的治理現代化建設的理念體系，主要是由社會主義治理現代化建設的價值理念、多元建設主體的科學定位理念、民主協商的合作共治理念和法治化、制度化的治理保證理念所組成。這四大理念，彼此角度不同，但又互補有機統一，是個完整的整體。治理的理念體系，是實現國家治理體系和治理能力現代化的藍圖。探索、理解、領會治理現代化建設的理念體系，對推進我國的治現代化具有非常重要的現實意義。

關鍵詞： 治理； 現代化； 理念體系

中圖分類號： D08 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.008

治理理念是治理規律與價值在主體觀念中的反映，它凝聚治理共識，規范治理主體行為，決定治理體系發展方向，引領治理建設發展，是治理體系和治理能力現代化建設的先導和藍圖。因此，探討和構建治理現代化建設的理念體系，對引領我國治理現代化具有特別重要的意義。 “人們的社會存在，決定人們的思想。” [1] “人們要想得到工作的勝利即得到預想的結果，一定要使自己的思想合于客觀外界的規律性，如果不合，就會在實踐中失敗。” [2] 因此，構建治理現代化理念體系，既要從客觀現實出發而符合我國實際；又要尊重政黨、政府、社會團體、經濟組織和民眾之間的固有聯系，從而符合治理發展的內在規律。我國治理體系和治理能力現代化建設工程，是一項復雜系統，所以治理理念體系，也應是若干理念構成的有機整體。筆者認為，我國治理現代化建設的理念體系包括如下四大理念。

一、社會主義治理建設的價值理念

社會主義的治理建設價值理念，在我國治理現代化建設理念體系中，是反映治理現代化的價值取向與價值目標的理念，是治理理念體系中的一個重要的組成部分。所謂治理理念，其實就是對治理的本質、規律與價值的認識，它認識的邏輯過程是：先形成關于治理的本質、規律和價值的理論理性理念，對治理做出“是什么、怎么樣和有啥用”的理性的事實判斷和價值判斷；而后在此基礎上，形成“誰來治、治什么、怎樣治、達到什么樣的治理價值目標”的實踐理性理念。在治理理念中，治理建設實踐的價值理念，是對治理建設的價值及價值目標的認識，這種價值認識在治理體系與治理能力建設的實踐中，通過治理主體們的價值認同，啟動、調節和規范治理主體建設行為；通過制度、機制的承載和運行，決定治理建設根本方向，在治理建設的過程中的作用十分巨大。

在我國，中國共產黨經過長期探索，形成了關于國家治理現代化的價值理念體系。從橫的層面上說，就是黨的十八大提出的“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善” [3] 的社會主義核心價值觀，它從國家、社會、個人三個層面，規定了我國治理現代化的價值取向。從縱的層面上說，就是以人為本、全面協調和可持續發展的科學發展觀，它是國家治理現代化過程必須始終堅持的基本價值取向。在治理現代化追求的目標上，那就是實現偉大的中國夢，實現中華民族的偉大復興。我們黨關于國家治理現代化的價值理念體系，凝結了中華民族的優秀傳統，吸納了世界文明的合理成果，反映了時代精神，體現了社會主義本質要求，是完整科學的國家治理價值理念。

我國地方治理現代化的價值理念體系，是國家治理現代化的價值理念體系同地方治理的實際情況相結合的產物。由于我國地域遼闊，各地在地理自然條件上、歷史文化上、經濟結構上、文明開放程度上、發展水平上存在著差別，這會使不同區域中省區、縣鄉（鎮）的治理價值理念也有所不同，各具特色。但不同地方的治理都是社會主義性質的治理，都是在黨中央統一領導下進行的，都是黨提出的治理價值理念的具體化，所以本質內容都必然是相同的，都包含全心全意為人民服務的宗旨，都貫穿著社會主義核心價值觀的主線，都滲透著科學發展觀的精神，都以實現中國夢為歸依，都追求可持續的繁榮的經濟生活、生動的民主政治生活、和諧向上的社會生活。

國家治理現代化的價值理念體系，同各個地方治理現代化的價值理念體系，是“綱與目”的關系，綱目相合，綱舉目張，必將引領我國治理體系和治理能力朝著現代化的方向，不斷邁出新步伐，邁上新臺階。

二、多元建設主體的科學定位理念

多元建設主體的定位理念，是治理現代化建設理念體系中，反映各治理主體所處地位和所負任責的理念。對于治理主體的定位，黨的十八大做了權威性的表述：“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。[3]這是多元治理主體定位理念的基本內容。

在治理體系與治理能力的現代化建設中，黨委處于領導地位，負有總攬全局和協調統籌的領導責任。為了更好履行擔負的職責，各級黨委都要加強自身建設，自覺同黨中央保持高度一致，自覺貫徹黨的路線、方針、政策和上級黨委的決定，自覺把社會主義核心價值貫穿于治理建設的全過程，確保治理建設的正確方向；要自覺用馬克思主義群眾觀武裝自己，自覺鞏固黨的宗旨意識，自覺踐行黨的群眾路線，把社會主義價值觀同群眾的利益訴求有機結合起來，把蘊藏于民的智慧凝結起來，從而形成富有各地特色、科學可行的治理體系和治理能力現代化建設的新思路、新舉措。基于合作治理的要求，各級黨委要自覺轉變領導方式和工作作風，自覺履行“三嚴三實”要求，用自己親民務實、廉潔奉公、勤奮敬業、全心全意服務于民的形象贏得公眾的認肯，為他履行好治理建設的領導職責奠定合法性基礎。

各級政府在治理體系和治理能力的建設中處于主導地位，要按照治理現代化的要求履行好服務型政府應有的責任。主要是：（1）以簡政放權、管理公開的思路和有限政府的心態，還政于社會，歸還本屬于企事業和社會團體的自治所有的權利，調動他們的積極性和創造性，使它們充分享有民主、自主權利；開放拓展公共管理的參與渠道，讓企事業組織，社會團體和廣大民眾真正參與到公共事務的管理之中，真正行使民主參與權利，從而增進民主治理的存量，為社會的科學發展輸入正能量，以達到善治的目的。（2）按照服務型政府的要求，提供高質量的公共產品和公共服務。各級政府提供公共產品和公共服多，是以滿足社會組識和民眾的公共需求為前提的，為此，政府就要以務實服務的心態，深入社會調查研究，了解各方民意；而后在此基礎上進行公正公平的科學整合，形成能夠反映各方共同需求的服務意向，依此提供公共服務和公共產品，保證公共服務和公共產品質量。（3）從社會穩定的大局出發，搞好社會管理，維持正常的公共秩序和安定的社會環境。穩定是發展的前提，只有有了良好的秩序、穩定的環境，才能有有序持續的科學發展，所以穩定也是政府務必履行好的重要責任。政府要在治理和治理建設中發揮主導作用，不僅要得到黨委的支持，更要得民眾的支持，因此務必加強自身建設，改進工作方式，做到“三實三嚴，用老百姓的話說，就是不擺花架子，不搞政績工程、形象工程；踏踏實實做實事，多做老百姓急需做的事，千方百計為老百姓謀福利。

非政府公共組織、企業經濟組織在治理體系中處于協同地位，也是治理能力建設的重要力量。非政府非營利公共組織，如共青團、工會、婦聯等，除管好自己內部的事務，組織其所代表的群體參與社會的建設，為社會的穩定和有序發展做出貢獻外，還要匯集整合其代表的群體意愿，通過利益表達等方式影響黨和政府的政策制定，并參與政策執行，這類社會組織在治理體系和治理能力建設中的協同地位和協同作用清楚明了。但非營利性的企業經濟組織，為什么也處于協同地位，要發揮協同作用呢？人們知道，所有企業都是寓于社會之中的營利性組織，企業所以能夠營利，得以生存和發展，除其生產經營和內部管理方面的內因外，還有外因，這就是政府和社會為它提供的外部條件，如政府為企業的供給良好的法律、規制、政策和公共秩序，民眾為企業營造良好的市場，地方為企業提供良好的環境，企業就可以源源不斷地從外部社會獲得各種資源，從而保證了企業的生存，促進了企業的持續發展。“唯物辯證法認為外因是變化的條件，內因是變化的根據，外因通過內因而起作用。” [4] 外因雖是條件，但卻不可缺少，企業如果沒有政府和社會提供的服務、市場和環境條件，也無法生存發展。所以企業在營利的同時，也要承擔社會責任，遵守政府的法律規制和政策安排，努力節能減排、改進生產經營方式，提供優質產品，依法交納稅賦，提供公益設施，參與公益活動，自覺服務地方，在治理體系中協同其他治理主體，為提高治理能力，實現善治發揮積極作用。

在治理體系與治理能力的建設中，公眾是參與主體，也是本體性、決定性主體。從理論層面上說，按照馬克思主義的群眾觀，人民群眾是創造社會的實踐主體，因而也是擁有社會權力的主體、社會價值與利益的主體。作為治理主導主體的政府和主要的非政府公共組織及其用于治理的權力，是人民群眾通過民主選舉的方式選擇的和授予的；治理的政策和安排也是在群眾政治表達的基礎上形成和確定的；這些政策安排最終也只有在人民群眾的多方支持下和親身實踐中才能變為現實的；所以，人民群眾在治理體系中的作用是決定性的，參與只是實現這鐘作用的途徑。在實踐層面看，群眾的組織程度不夠高，主體地位還不夠高，在決定和管理公共事務中的作用發揮的還不充分。這就要求各級黨委，基于馬克思主義群眾觀的理論基礎，自覺本著科學發展觀的精神，加強培育公民社會，培養公眾的參與能力。通過民主建設，使群眾充分認識他們參與處置公共事務權利的正當性和合法性，明白行使這些權利也是他們必須承擔的義務和責任，從而提高參與治理建設的自信心和自覺性；向群眾宣傳、普及民主參與的認知和規范，使群眾普遍懂參與、會參與，從而提高群眾參與治理建設的廣泛性和參與水平；在群眾民主參與的實踐中，拓展參與渠道，給予具體的指導，幫助他們總結親身參與的經驗，在參與的實踐中提高他們的參與技能和參與能力。只要群眾有了參與的自覺性，愿參與、懂參與、會參與，有參與能力，他們在治理體系和治理能力建設中應有的作用，就會能動而充分地發揮出來。

三、民主協商的合作共治理念

民主協商合作的共治理念，是治理現代化建設的理念體系中反映多元治理主體建設如何達到有效共治的方式和機制的理念，這一理念有兩個層面的內容：一是多元主體何以形成處理公共事務的公共政策，二是多元主體如何共同實施公共政策，從而有效妥善地處理好公共事務，達到好的治理效果。

現代化的治理是多元共同治理，所以用來解決公共問題，處理公共事務的公共政策，必須更加符合各方意愿，更加能夠接近帕累托最優狀態。這樣的公共政策，既不能是某強勢主體專斷的產物，也不能是多數的暴政的結果，而只能是民主協商的成果。這種民主協商而形成公共政策的邏輯過程是：在多元治理體系中，各主體都充分表達自己的價值訴求；在各主體相互溝通，兼顧對方關切，互相讓步妥協的基礎上達成共識，最后基于共識而形成均予認同的公共政策。可見，在多元共同治理中，用來處理公共事務的公共政策的合法性，是以各主體的共識為基礎的，而達成共識的機制則是民主協商的機制。

在有效的多元治理中，用于公共治理的公共政策的形成只是第一步，如果止步于此，把公共政策文本束之高閣，政策的制定就變得毫無意義。具有關鍵意義的一步是公共政策有效的貫徹推行，公共政策只有得到有效實施，才能達到治理的預期目的。公共政策的執行，靠單一主體力不從心，有主體間用力相悖，則造成內耗阻滯，結果更加糟糕，而唯一可靠的是多元主體的合力推動。這種合力形成的邏輯過程是：在多元主體中實現政策合法化，共同認同政策價值目標，為多元力量趨合打好思想基礎；明確各主體的執行職責和彼此銜接、互補環節，并整合形成統一的整體執行力量找好路徑，最終整合形成既分工明確，又彼此合作配合的執行力量，并作用于政策對象，從而把政策文本變成政策實踐，達到預期的治理目的。

在多元主體民主協商合作的共治過程中，有兩個問題需要特別指出，加以認真解決。（1）治理主體在政策選擇上的利益訴求相悖沖突。在民主協商制定公共政策的過程中，按照公共選擇理論的邏輯，多元治理主體中的單個主體，難免帶有自利性的價值取向，并據此固執地把自己取向的利益說成是公共利益，要求政策認可，從而形成治理主體間互不相讓的爭辯，甚至彼此對抗的局面，使公共政策科學制定陷入困境。這種困境，是由于缺乏公共利益的大局觀和對于社會主義價值觀的認同不到位而導致的，所以，務必加強大局意識培養，加快對社會主義價值觀的有效宣傳和認同度的普遍提高。（2）少數政府領導把本該政府常規決策管理的某些事項交付民主協商決定。這種做法雖不普遍，但它助長了假借民主逃避責任的惡習，額外提高了治理決策成本，浪費了治理資源，降底了治理效率，因此務必要加以杜絕。這種問題因少數領導干部素質低下和公共決策制度存有漏洞而產生，所以應通過決策制度的完善和干部隊伍的建設加以解決。

四、法治化、制度化的治理保證理念

法治化、制度化的建設保證理念，在治理現代化建設的理念體系中，是反映多元共治體制與能力建設的根本保證的理念。這一理念包括如下三個方面的內容。

1. 多元治理的現代化建設，必須以體現人民公共意志的法律和制度為根據，必須在法律和制度的軌道中運行。（1）法治化、制度化是實現多元治理體現民意的根本途徑。基于人民主權、人民民主和執政為民，多元治理必須體現人民群眾的公共意志，而良好的法律和制度正是把籠統抽象的公共意志的內容具體地確定下來、體現出來從而獲得可操作性的工具。因此只有通過法治化和制度化的途徑，用法律與制度的形式把原本籠統抽象的公共意志內容明晰地體現出來，多元治理依據民意建設才能獲得現實的實踐性。（2）法治化、制度化是良好善治建設的有效保護機制。多元治理主體其實都是有限理性人，都有一定的自利性，當這種自利性不被主體自律時，就可能出現少數官員濫用權力、民眾濫用權利等損害善治建設的行為；因此需用良法良制加以規約。良好的法律和制度，既體現社會主義的核心價值，具有積極導向善治的價值理性，同時又具有明確性、可操作性和強制性的工具理性，是這二者的有機統一，所以可以有效引導和強制規約多元主體的治理建設行為，使良好善治建設得到有效的保護。

2. 推進治理建設法治化、制度化，必須進行良法、良制體系的優化建設。良好完善的法律、制度規范體系，是推行治理建設法治化和制度化的前提，因此法律和制度規范的建設尤為重要。法律和制度規范體系的優化建設。（1）治理建設的法律和制度規范體系的優化建設，在原則上，既要貫徹社會主義的價值觀，又要有針對性和可操作性，還要有規范之間的自洽性和互補性。（2）要基于治理現代化建設的要求，系統分析梳理現存的法律和制度規范，使法律和制度規范的建設準確地找到抓手和著力點。（3）進行有針對性的革舊布新，把與治理現代化建設相悖的規范加以廢止；對治理現代化建設有矛盾規約作用的不同規范加以調整；對治理現代化建設有漏洞的規范加以彌補；對對治理現代化建設的規約不便操作的加以具體細化，而缺失的規范則要新建。

3. 確保治理建設的法律、制度的有效實施。治理建設法治化、制度化關鍵在于要使規范調整治理建設的法律、制度規范得到有效的實踐。為此，其一，從積極肯定的方面說，要通認真宣傳和研習治理建設中的法律、制度規范，使各個治理主體都懂得這些規范，認同這些規范，從而遵守執行這些法律和制度規范。其二，從消極否定的方面，既要加強黨紀、政紀監督機構的建設和處置黨政干部在治理建設中違紀、違制問題的功能，從而有效發揮黨政部門在治理建設中的救濟作用。又要特別加強司法機構的建設，司法體制的改革，保證司法獨立、司法公正、司法公開透明，以便充分發揮司法在治理現代化建設中的救濟作用。

在我國治理現代化建設的理念體系中，四個理念彼此不同，社會主義治理建設價值理念，為治理建設指明了方向；多元建設主體的定位理念，規定了各治理主體在治理建設中的應有地位和擔負的任責；民主協商合作的共治理念，闡明了多元治理主體建設如何達到有效共治的基本方式；而法治化、制度化的建設保證理念，則闡釋了實現和保證治理現代化建設有效進行的根本保證機制。它們雖然不同，但彼此互補，不可分割，如果割裂了社會主義治理建設價值理念，治理建設就會走失方向；割裂了多元建設主體的定位理念，各主體就會在治理建設中無所適從；割裂了民主協商合作的共治理念，治理建設就會因為方式的缺失而束之高閣，成為空談；割裂了法治化、制度化的建設保證理念，治理建設不僅會出現混亂，即便取得成果也會付之東流。可見，在我國治理現代化建設的理念體系，是一個辯證統一的有機整體。我國治理現代化建設的理念體系還是一個開放和與時俱進的體系，它將在治理現代化建設的發展中，不斷接受檢驗、發現不足，矯正發展。

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[責任編輯、校對：楊栓保]