新公共管理運動背景下行政事業(yè)單位內部控制問題研究

崔潔

摘 要：我國的經(jīng)濟體制改革業(yè)已進行了30多年，社會各層面企盼一個靈活、高效、廉潔的政府，在這種形勢下，如何借鑒西方國家的新公共管理模式，建立適合我國國情的內部控制制度：權力監(jiān)管、財務公開、加強財務管理職能和資產、資金的高效運行。

關鍵詞：新公共管理 行政事業(yè)單位 內部控制

中圖分類號：F234.2 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）08-125-03

一、新公共管理運動背景

從20世紀70年代開始，西方各國相繼開始了一場聲勢浩大的政府改革運動，這就是新公共管理改革或管理主義范式，其對公共部門管理，尤其是政府管理的理論與實踐產生了重大且深遠的影響。追根朔源，西方的新公共管理興起有其自身的時代背景。

1.當時的西方國家大多不同程度受到國內經(jīng)濟和政治問題的困擾，這是他們試圖進行改革的直接動因。二戰(zhàn)后，西方各國政府對社會經(jīng)濟生活實行全面干預，以致出現(xiàn)了嚴重的“滯脹”現(xiàn)象，經(jīng)濟停滯不前，由此帶來財政預算赤字、通貨膨脹、失業(yè)率高居不下，人民生活水平下降;由于政府干預太多，導致各級政府部門規(guī)模不斷擴張，機構臃腫，效率低下。

2.經(jīng)濟全球化是新公共管理的推手。經(jīng)濟的迅速全球化導致競爭壓力加大，為使本國在競爭中保持領先的優(yōu)勢，要求政府公共部門必須進行行之有效的改革。

3.私營部門率先垂范的效應催生了西方公共行政改革。私企的這種改革使其更具管理的高效和務實，積聚了更強的競爭力，成為公共部門改革的正面示范。

4.信息技術革命的興起，是西方各國進行新公共管理的另一個重要原因。信息技術將全球經(jīng)濟連成—體，對整個社會的各個領域都產生了巨大的影響，這就迫使政府管理部門不得不作出應對，提高服務水平和服務質量，建立適應當代社會發(fā)展要求的靈活、高效、透明的政府。

正是適應這樣的時代背景，新公共管理在英國、澳大利亞、美國應運而生，并迅速擴展。概括來講，這場改革運動抑制了政府職能的過度擴張，更加關心政府的服務效率、效果和質量;試圖充分發(fā)揮市場和社會的優(yōu)勢，用分權管理替代過去高度集中的組織架構，倡導運用成本—效益等市場方法來替代政府的直接管制，更加注重效率和公共組織的競爭性，以達到運用去官僚化和市場化的原則來改革政府職能機構。

中國目前正面臨著與西方國家相同的國際背景，尚處于從前工業(yè)社會向后工業(yè)社會和信息化社會的過渡階段;我國的經(jīng)濟體制改革業(yè)已進行了30多年，市場經(jīng)濟的發(fā)展也要求建立一套與之相適應的政府宏觀調節(jié)機制，社會各層面企盼一個靈活、高效、廉潔的政府。西方國家的新公共管理模式與我國目前的社會變革相契合，加之其在西方發(fā)達國家的成功運用，使得它的許多措施對我國的改革有一定的借鑒意義。

2013年11月，中國共產黨十八屆三中全會提出：“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。”

行政事業(yè)單位無疑是這場政府改革的主角，那么在這種形勢下如何轉變自身的管理運行模式，建立一套新型的內部控制制度已刻不容緩。

二、當前我國的行政事業(yè)單位內部控制存在的問題

（一）部分單位內控意識相對薄弱

很多行政事業(yè)單位領導缺乏內部控制意識，對建立健全單位內部控制的重要性和現(xiàn)實必要性認識不到位，抱著可有可無態(tài)度。還有的單位誤把財政部門的預算當成本單位的內部控制，認為有了部門預算就萬事大吉了。

（二）內部控制制度缺乏科學性、系統(tǒng)性，且執(zhí)行不力

一是內部控制制度設置不健全、不合理。有的單位即使制定了內部控制制度，但不夠系統(tǒng)，內容零散，對于單位的各個層面、各個階段、各個部門、各個環(huán)節(jié)的經(jīng)濟活動缺乏有效合理的監(jiān)督控制。二是普遍執(zhí)行力不夠，往往有章不循，使得內部控制成為一紙空談，束之高閣，往往只是上級檢查的時候拿出來曬曬。

（三）權利過分集中在“一把手”身上

過去對于國企、央企的管理一直強調“廠長經(jīng)理負責制”，對于行政事業(yè)單位則強調“一支筆”，這些制度的實施確實曾經(jīng)在一定程度上激發(fā)了單位的“活力”，原先難于決斷的事情，一把手一拍板就可以暢通無阻，大大地減少了“扯皮”，減少了由于意見不統(tǒng)一而導致的內耗。但是，這種機制由于權力過分集中，往往使得以行政命令代替制度控制，最終變成了刺向國有經(jīng)濟的利器，使雄厚的國家資本或國家資源遭到了瘋狂的掠奪，滋生了非常復雜的腐敗問題，為社會長遠和諧發(fā)展埋下了禍根。

（四）財務控制不合理

1.經(jīng)費支出預算控制不到位。行政事業(yè)單位對于行政經(jīng)費的支出，預算編制比較粗糙，預算支出達不到逐筆進行核定的要求，沒有細化到具體項目，特別是招待費、辦公費、交通費、差旅費、水電費等，普遍缺乏嚴格的控制標準，支出隨意性大，而且還多采用實報實銷制，導致費用超支影響事業(yè)發(fā)展;其次是預算剛性不夠，缺乏計劃性、科學性，調整追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性，削弱了預算的約束控制力。

2.國有資產內部控制不嚴。這幾年實行了政府采購，使得行政事業(yè)單位的資產購置得到一定程度的控制，但是疏于管理的現(xiàn)象普遍存在。由于行政事業(yè)單位在會計上沒有成本核算要求，購買的低值易耗品直接作為支出，不做備查登記，無領用手續(xù)，又缺乏應有的財產清查制度，使這部分財產無賬無實，缺損嚴重。另外在資產的購置上，缺少前期調查，盲目購買、重復購置現(xiàn)象時有發(fā)生，使得辦公成本增高、資產使用效率低下。

大部分土地、房產的價值未被真實體現(xiàn)。筆者所在的基層事業(yè)單位，由于在開辦初期，構建了部分房產，這幾年房地產價格增值較快，使得這些房產的實際評估價值遠高于賬面價值，但是在財務核算中對這部分的資產價值并沒有真實體現(xiàn)。

國有資產的出租收入控制不嚴。現(xiàn)在各行政事業(yè)單位占有大量的國有資產，對于閑置的資產普遍出租，但是租金收入的管理存在下列問題。一是租賃的價格沒有經(jīng)過評估，存在隨意性;二是租金收入沒有及時足額上繳，基層單位以各種手段截留部分收入;三是各基層單位由于要上繳租金收入，對所屬房產的租賃積極性不高，有的單位甚至寧愿閑置或留作老干部活動中心也不愿出租。

3.項目資金使用、立項、申請存在管控不嚴。對項目資金的使用未能做到專款專用，存在擠占資金、挪作他用的問題。雖然這幾年一直在強調專款專用，但仍有部分行政事業(yè)單位置若罔聞，巧立名目要來的專項款變成了豪華轎車、變成了高檔辦公家具、變成了餐桌上的美味佳肴。或者夸大專項資金的投入，擴大專項開支的范圍，將日常經(jīng)費擠入專項經(jīng)費開支。

巧立名目隨意編制專項資金項目。作為基層行政事業(yè)單位的會計人員，每年編制上報下一年度預算是最傷腦筋的時候，為了“占坑”，為了給單位留點活動錢，要編各種項目以圖從上級財政部門多扣點錢出來。這樣做使得大量財政資金沉淀，不能有效投入國家建設，造成極大的浪費。

4.財務管理職能弱化。財務管理職能是一切經(jīng)濟管理的基礎，隨著社會主義市場經(jīng)濟進一步發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的進一步深入，都給行政事業(yè)單位的財務管理帶來新的挑戰(zhàn)。可是以往傳統(tǒng)概念上的會計就是記賬、報賬、核銷，財務管理的中心工作就是增收節(jié)支，工作重點限制在制定和執(zhí)行開支標準，控制費用額度上，這些均是對經(jīng)濟活動的事后反饋，與單位的各項業(yè)務環(huán)節(jié)脫鉤，對單位重要事項的決策、實施過程和結果均不了解，未能對業(yè)務部門實施必要的財務控制和監(jiān)督。目前行政單位普遍缺乏適合本單位的財務分析制度，財務人員往往用會計報表和年終決算的編報說明來代替行政事業(yè)單位的財務分析報告。有的單位的編報說明也就只有寥寥幾百字，不能客觀、深入地反映單位的財務收支狀況及存在的問題，導致財政部門和單位決策者不能全面了解單位的財務運行狀況。

5.崗位設置不夠合理。基層的事業(yè)單位往往由于編制有限，業(yè)務范圍單一，人員素質參差不齊，導致一人多崗、不相容崗位兼職、業(yè)務流程較混亂。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟業(yè)務決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約，存在出納兼復核、采購兼保管等現(xiàn)象，出現(xiàn)管理漏洞。

三、加強行政事業(yè)單位內部控制制度的建議

內部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是強調以預防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序來防止錯誤和舞弊的發(fā)生，提高管理的效果及效率。那么針對上述存在的問題，面對新公共管理，如何建立一套行之有效的內部控制制度呢？

（一）各單位加強監(jiān)督機制和制度建設，把權力關進制度的籠子里

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出堅持用制度管權、管事、管人，把權力關進制度籠子，建立完善、合理、可操作的法律法規(guī)制度，這些措施有利于限制行政事業(yè)單位一把手的權利。第一，應加強和改進黨內監(jiān)督和民主監(jiān)督，以及各級人大和檢察機關、監(jiān)察機關、審計機關對“一把手”的監(jiān)督，提高監(jiān)督實效。第二，加強和改進人民群眾對“一把手”的監(jiān)督，也就是公民權利對公共權力的監(jiān)督。權力對權力的監(jiān)督是必要的，但還不夠，要切實保障廣大人民群眾的知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權、選擇權。各級“一把手”要努力暢通與人民群眾接觸的渠道，真誠傾聽群眾的建議和批評。第三，加快完善有關“一把手”的制度體系。特別是要加快完善“一把手”選拔制度，充實“一把手”行使權力的程序，增強對事前和事中的制約;建立健全“一把手”的財產申報與公開制度，讓一切權力都在陽光下運行。現(xiàn)在有些地區(qū)部門已經(jīng)進行了有益的嘗試，例如由副職分管人財物，意味著“一把手”分管的事項明顯“少”了，有助于減少“一把手”在人財物等領域的恣意與專橫，減少其腐敗機會;另一方面，“一把手”不直接分管人財物，一錘定音的可能性降低了，分管副職對“一把手”的制約則大大加強了，體現(xiàn)了“更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”的新公共管理的原則，是從源頭上遏制腐敗的重要探索。

（二）強化財務管理職能

加強財務人員的業(yè)務知識培訓，落實財務管理主體責任，積極探索建立責任會計制度，劃分責任中心;樹立財務人員的管理意識，改進完善財務管理方法， 實現(xiàn)財務管理精細化，建立體現(xiàn)成本效益原則管理體制，樹立經(jīng)濟效益的理財理念，增強管理意識。新財政體制要求行政單位加強本單位的財務分析，通過分析發(fā)現(xiàn)行政單位財務管理中的一些問題，衡量現(xiàn)在的財務狀況，預測未來的發(fā)展趨勢，為管理者提供有用的決策信息。財務管理系統(tǒng)因管理條件不同，形成不同的管理環(huán)節(jié)，財務部門必須利用財務工程技術和方法，設計管理科學財務經(jīng)營策略。應著重搞好以下幾個方面的工程：一是強化內部資金管理。目前應以強化單位內部資金為主，充分挖掘本單位的資金潛力，保證現(xiàn)有資金的保值增值。二是深化制度改革。通過制度創(chuàng)新，在內部建立起一套有效的激勵和機制，使管理者真正關心資金的使用效率，充分發(fā)揮資金的增值功能。

（三）財務公開

財務公開，就是行政事業(yè)單位在不涉及黨和國家機密的前提下，將財務收支及需要說明的部分向干部群眾和社會公開，置于人民群眾監(jiān)督下。財務公開的內容如下：財務收入與支出情況;國有資產租賃的收入、上繳、開支、下?lián)芮闆r;專項資金的撥入、使用、結余情況;固定資產的購置、使用和處置情況;基本建設投資的使用結余;社會關注度高的招待費、差旅費、交通費、會議費、出國（境）費用使用情況等等。公開形式可以選擇在機關公開場合或單位電子政務內網(wǎng)。進行財務公開，就打通了群眾監(jiān)督的通道，對于促使各項收支合理合法、上級撥款使用的合規(guī)都將是有力的促進和保證。將各項收支曬在陽光下，既是對領導者，也是對財務工作者執(zhí)業(yè)行為的有利監(jiān)督，也是創(chuàng)建陽光型政府、廉潔高效政府的有力保證。

（四）加強資產的管理

1.加強對實物資產的管理，從購買、投入使用、使用中的維護保養(yǎng)、轉移、處置都應制定規(guī)范可操作的流程。尤其是大宗的、可重復使用但價值低的資產應實行備查登記，以確保資產的安全完整。

2.購建資產前應進行可行性調研，如現(xiàn)有資產是否可替代、現(xiàn)有資產維護升級是否可替代等，以避免重復購建、資金資產雙重浪費。

3.房產的租賃要做到市場調研，價值較高的租賃還應進行價格評估;租賃過程應避免從調研、定價、確定租戶、收取房租等過程一人決定。

4.上級財政主管部門應調動基層單位的積極性，對于租賃的房產，不能只一味地強調全額上繳，應把維修基金、稅金、租賃的相關費用留給基層單位。

（五）加強專項資金的使用管理，盤活存量資金

李克強總理多次強調，要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，不斷釋放內需潛力，促進經(jīng)濟轉型升級，滿足群眾迫切需要，提高資金使用效益。各部門、各單位應進一步細化預算編制。早編、細編項目支出預算，將預算細化到“項”級科目和具體項目，減少預算代編和預留項目，推進編制中期預算，提高預算年初到位率，提高項目預算編制的科學性、準確性。對本單位的存量資金逐筆審核，積極整改，及時糾正各類違法違規(guī)行為，針對一些方面存在的預算執(zhí)行不到位、資金層層積淀等情況，以整改為契機，把擠占挪用的錢歸位，把“跑冒滴漏”的錢堵住。

現(xiàn)在，很多地方政府正在試圖通過這種被稱為“政府再造”的新公共管理工程，力圖扭轉20多年來在經(jīng)濟高增長的同時，政府提供公共產品和服務能力不斷下降的尷尬。但時至今日，如何降低公共服務成本，又提高公共服務質量，依然是個巨大的現(xiàn)實難題。各級行政事業(yè)單位應在基層先試先行，強化內部控制，建立新型的服務理念，由過去的官僚機構真正變成公共服務的管理機構。在這些方面，“新公共管理運動”對我們建設市場經(jīng)濟條件下的高效政府是有其借鑒意義的。

[該文為黑龍江省會計學會2015年度會計科研立項課題《新公共管理運動背景下行政事業(yè)單位內部控制問題研究》結題成果，項目編號2015070]

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（作者單位：黑龍江省政府駐上海辦事處廈門聯(lián)絡處，哈爾濱金融學院 黑龍江哈爾濱 150000）

（責編：紀毅）