關于內蒙古自治區城鎮化過程中少數民族流動人口情況的調研報告

◇ 文/王學東 耿豫蒙 郝樹平

一、基本情況

內蒙古自治區現有55個民族，其中蒙古、漢、回、滿、達斡爾、鄂溫克、鄂倫春、朝鮮為世居民族；境內有達斡爾、鄂溫克、鄂倫春3個少數民族自治旗和以達斡爾族、鄂溫克族、鄂倫春族、滿族、回族、朝鮮族、俄羅斯族為主體成立的18個民族鄉。據2010年底第六次全國人口普查數據顯示，全區常住人口總數2470.63萬人，其中漢族人口1965.1萬人，占79.54%；蒙古族人口422.6萬人，占17.11%；其他少數民族人口82.95萬人，占3.36%。近年來，伴隨著城鎮化進程的推進，內蒙古自治區的少數民族人口大量向城鎮轉移和集聚，少數民族人口分布已經由上世紀九十年代前農村牧區一頭獨大轉變為城鎮和農村牧區并重的格局。全區城鎮人口1293.45萬人，其中城鎮少數民族人口234.5萬人，占城鎮人口的18.13%，占全區少數民族人口的43.42%。

二、少數民族人口流動的原因

內蒙古自治區農村牧區少數民族人口向城鎮流動的原因主要分為以下幾種：

1.經濟性流動是影響流動的首要因素。近年來,內蒙古自治區依托豐富的煤炭、油氣、鐵礦、有色金屬、稀土等礦產資源和農、林、牧業資源及區位優勢謀發展，以國家實施西部大開發、振興東北等老工業基地等戰略為契機，加快工業和農牧業現代化發展步伐，經濟增速曾連續8年位居全國前列，成為雄踞北疆的一匹“經濟黑馬”。因此，對于內蒙古以外的地區的（包括少數民族地區）大量剩余勞動力來說，向內蒙古經濟發展較快的呼和浩特、包頭、鄂爾多斯等地區流動，就成為他們利用勞動力資源優勢增加收入的一條重要途徑。

在調研中，當問到來自農村牧區的少數民族流動務工人員“來城市的原因”時，有52%的人認為“經濟收入會高于農村牧區”，20%的人認為“在農村牧區比較辛苦”，還有的是“農村牧區沒有活干”（10%）、“為了增長見識”（8%）、“羨慕城市的生活與發達”（6%）、“出來玩”（2%），等等?？梢钥闯?，城市對于他們有極大的吸引力，他們不愿意輕易回到農村或者牧區。

2.由于生態保護圍封轉移戰略、退耕退牧還林還草政策的實施而舉家搬遷。內蒙古自治區制定和采取了“退耕還林、還草”等旨在保護森林、草原的生態環境、保護生物多樣性、維護生態平衡與可持續發展相關的政策、措施，實施了生態移民、無土移民、轉移勞動力等政策。這些政策措施的出臺對促進少數民族地區的人口流動都產生了重要作用。

3.因資源開發、拆遷改造和大型基礎設施建設被征用草場和土地而向城鎮轉移的。

4.因醫療、養老等生活條件受限和自然環境惡劣而向城鎮轉移的。內蒙古自治區地域寬廣，西部地區的戈壁草原氣候常年干燥、干旱、少雨，土地沙漠化形勢嚴峻；東部地區冬季嚴寒多雪，錫林郭勒盟等地經常發生“白災 (雪災) ”，人居環境較為惡劣。因此類原因轉移的多為投親靠友，相當一部分是老年人投靠在城市工作的子女。

5.為求學接受良好教育而進入城市的。主要是高校學子和在城鎮中小學借讀的學生及其陪讀家長，這支學生隊伍的人數也相當可觀。大中專院校的少數民族學生畢業后，大多不愿回到農村牧區，他們能較快適應城市生活。

此外，近年來城鎮戶籍管理制度的放松、行政審批事項的精簡、相關部門對城市流動人口由管理為主向服務為主的轉變，也為農村牧區人口向城鎮流動放寬了準入門檻。

三、少數民族流動人口的從業類型及就業特征

我區的少數民族流動人口中，文化程度較高或有一技之長的，大多向大中城市、發達城市流動，以尋求更為廣闊的發展空間。在文化藝術、翻譯、旅游、禮儀服務、商業等領域尋求發展，并有穩定的收入和人際交往圈，能較快適應并融入城市生活。

但是，總的看目前少數民族流動人口大多文化程度偏低、就業門路窄。以烏蘭察布市察哈爾右翼中旗為例，該旗少數民族流動人口中，小學至初中文化程度的占83%、年齡在18歲至55歲的占74%、以打工為主的占88%、月收入在1000至2000元的占43%，整體收入處于該地區中等水平，就業領域主要集中在餐飲和商貿行業。

在錫林郭勒盟，受年齡、文化、技能水平以及觀念限制，少數民族流動人口就業呈現出以下特點：一是以體能型就業為主，大多集中于服務、運輸和建筑行業；二是以就地就近轉移為主、跨地區轉移為輔，70%以上的少數民族流動人口選擇在本旗縣內轉移就業；三是農業旗縣以及牧業貧困旗縣的少數民族富余勞動力流向牧業富裕旗縣從事第一產業以增加收入。這是錫林郭勒盟農牧民轉移就業的一大特點，而牧業富裕旗縣的少數民族人口轉移的積極性并不高。

此外，相當一部分流動人口進城務工的實際收入達不到預期目的，就業穩定性不強，呈現了季節性、短期性的特點，閑時進城務工，忙時回鄉放牧、種田。

選擇自主創業的少數民族流動人口進入城鎮后，主要從事特色經營，如牛羊肉、奶制品、民族工藝品和特色餐飲業經營等，或在城鎮周邊從事牛羊養殖、蔬菜種植，也有一些人依托本地資源優勢成為農畜產品的經紀人。另外，從新疆、西藏、青海、四川等地流入我區的少數民族流動人口則主要從事販賣茶葉、干果、藥材、小工藝品及從事拉面、羊肉串等特色餐飲經營。

四、少數民族流動人口就業存在的問題

少數民族人口流動是社會經濟發展到一定階段的必然結果，與市場經濟發展程度密切相關，對發展民族地區經濟、促進產業結構調整以及推進勞動力資源優化配置發揮了積極作用，為城鎮的繁榮發展做出了貢獻，促進了民族文化的交流融合。

多年來，內蒙古自治區在教育、計劃生育、醫療衛生、公開考錄、人才培養、干部使用等諸多方面出臺的向少數民族傾斜的優惠政策都得以順利實施，民族平等、團結、互助、和諧的理念已深入人心。但是，伴隨著城鎮化的推進，我區少數民族流動人口與全國的流動人口一樣，給城市管理帶來了新的課題和挑戰，對城市民族工作提出了新的要求，凸顯出以下一些問題：

一是總體上少數民族流動人口文化素質和技能水平偏低，就業層次低，就業穩定性差。

二是轉移就業成本較高。近年來，物價的上漲特別是城市房價高企，助推了城市生活成本的大幅增加。流動人口進入城市后，要承擔衣食住行的基本開銷，消費占收入的比重相應增加。特別是生態性移民，一般都是舉家搬遷，生產生活方式發生了很大改變，移民成本高、投入大、周期長、見效慢，搬遷一戶牧民投入至少在10萬元以上。而國家生態移民項目補助標準是每人補貼5000元，按平均每戶4口人計算，每戶移民補貼2萬元，與實際所需相差甚遠，轉移出來的牧民缺乏發展后續產業所需的啟動資金。

三是少數民族流動人口進入城市后心理層面的不適應。少數民族流動人口進入城市后，渴望得到城市人的接納與認同，但由于傳統習慣、文化語言差異和身份地位上的差距而導致的實際地位上的不平等，以及一些市民對流動人口的偏見和歧視，往往使他們產生自卑心理。同時，生活環境的改變、生活壓力的增大、人際關系的復雜多變和功利趨勢，打破了他們長期在生活中形成的處事規則，容易產生焦慮、不安、壓抑等情緒。與目前全國各地的流動人口一樣，少數民族流動人口在體制上處于邊緣地位，難以平等分享都市資源，難以適應和融入都市生活，游離于現代都市工業文明和傳統農牧業文明之間，陷入都市不適應困境。

四是合法權益得不到有效保護。與用工企業相比，勞動者個體處于弱勢，大多數少數民族流動人口參加了戶籍所在地的新型農村牧區合作醫療保險和新型農村牧區社會養老保險，但進城務工后他們的企業職工養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險的參保率偏低。

五是法制觀念淡薄，維權意識差，遇到問題不能依法妥善處理。在2011年5月對呼和浩特市百余名少數民族流動人口進行的問卷調研中，當問到“遇到問題或權利被侵害時，首先想到向誰求助”時，回答是“政府”的占ll%，“同學或老鄉”的占36%，“朋友”的占24%，“不知道找誰”的占l4%。在民族交往中，因語言、文化、風俗習慣、宗教信仰的差異引發矛盾和沖突不可避免，有的少數民族人員將簡單的民事糾紛上升為民族矛盾，擴大事態，激化矛盾。一些用工單位因擔心招惹是非，在招工時將一些少數民族人員拒之門外；有的居民不愿意把房屋出租給少數民族流動人口，反過來給他們融入城市造成了阻力。

六是部分少數民族流動人員的自身行為與現代城市管理不相適應。城市流動人口管理中普遍存在的問題在少數民族流動人口管理中也同樣存在，比如亂搭亂建住所，影響城市市容市貌；衛生意識差，亂扔垃圾、亂倒廢棄物、甚至隨地大小便，影響城市環境衛生；隨意擺攤設點、無照經營、偷稅漏稅、強買強賣而影響城市交通秩序、違規違法經營；違反計劃生育政策偷生、超生等現象，增加了城市管理的壓力。

七是少數民族流動人口違法犯罪活動增加。近年來，文化低、無特長、居無定所的盲目流動少數民族人員呈增多趨勢，難以疏導。這些人就業困難，沒有穩定的生活來源，抱團四處流浪謀生，為了生存參與坑蒙拐騙、扒竊偷盜等違法犯罪活動，增加了城市社會治安管理的難度。

八是少數民族流動人口參與違法宗教活動。近年來，國外一些國家和地區對我宗教活動不斷進行滲透，他們以幫助信教群眾修建教堂為名，爭取少數民族群眾。有些不明真相的少數民族群眾，包括部分少數民族流動人口被這些敵對勢力所利用，從事非法宗教活動，嚴重影響社會穩定和國家統一。

五、對策及建議

1.建立完善少數民族流動人口轉移就業服務體系，形成齊抓共管的工作格局。少數民族流動人口管理與服務是群眾工作，需要各級黨委、政府及有關部門和全社會共同關注、共同支持，不能僅由統戰、民族工作部門“單打獨斗”，應將其作為農牧民轉移就業服務體系中的重要部分，逐步建立完善“盟市、旗縣、蘇木鄉鎮、嘎查村”四級就業服務體系。建立由勞動保障、扶貧、民政、發展改革、財政、教育、公安、計劃生育、統戰、民族工作等部門參與的就業工作聯席會議制度，按期召開聯席會議，解決有關問題。

2.大力開展轉移就業技能培訓，提升少數民族流動人口技能水平。一是要發展壯大當地職業培訓機構。目前，一部分培訓機構專業設置與市場脫節，建議相關部門根據市場需求，及時調整和增設培訓專業；一部分培訓機構培訓能力有限，主要是師資力量薄弱、培訓設施陳舊，建議加快培訓機構的整合力度和建設投資力度，提高培訓機構的培訓質量。二是要完善就業與市場對接機制。以往從事農牧業生產的少數民族人員接受新鮮事物的能力有限，加之信息不對稱等外部原因，對市場需求掌握不到位或錯位。勞動就業部門要提前征集崗位，采取“訂單、定向、定崗”培訓形式，建議與其簽訂培訓+就業“雙”協議，避免少數民族人員盲目培訓，徹底解決少數民族人員“培訓后無法就業”的后顧之憂。三是要注重特色培訓，發揮少數民族流動人口的優勢。錫林郭勒盟把就業培訓辦在牧民家門口，創造性地開展了“一村一品”勞動力品牌工程，采取“一村發展一品，一品帶動就業，多村形成基地”模式，發展民族特色經濟，鼓勵農牧民自主創業、自謀職業。目前，錫林郭勒盟鑲黃旗石雕藝術隊已初具規模，太卜寺旗貢寶拉嘎蘇木哈夏圖嘎查牧家樂項目、東烏珠穆沁旗馬頭琴制作項目發展迅速，民族服裝加工、手工藝品制作、馬頭琴制作與演奏、民族歌舞表演等方面的培訓已小有影響。

3.降低少數民族流動人口轉移就業成本。一是大力發展民營企業、中小企業，充分發揮其吸納勞動力的主渠道作用，使進城務工人員充分就業；同時，建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制。二是有效控制城市房價，降低流動人口在城市特別是中小城鎮就業和定居的生活成本。三是繼續不折不扣落實支農（牧）惠農（牧）優惠政策，取消一些地方（如農墾系統）仍在收取的土地耕種管理費，控制年年大幅上漲的農田灌溉費，減輕農牧民負擔；對城鎮擇校費、贊助費等嚴格監管，使有意愿進城特別是子女在城鎮就讀的農牧民能轉得起，使其保存向城市轉移的經濟實力。四是爭取國家及自治區對生態惡化的草原、戈壁草原農村牧區人口轉移的項目支持，開辟人口轉移項目投資渠道。特別是在目前實施的京津風沙源治理工程中單列一塊人口轉移資金，比例不低于1/4。給予少數民族人口搬遷轉移的優惠政策。

4.力求法制建設到位。建議國家有關部門要修訂出臺保護城市和散居少數民族權益、清真食品管理、少數民族流動人口管理的《城市民族工作條例》，因勢而宜，率先切入，積極推進民族法制建設，在制定和健全法律法規體系上下功夫，依法管理好城市民族工作，依法保障各民族群眾的合法利益，為做好城市民族工作提供政策措施保證。

5.健全民族工作激勵機制。要建立街道、社區民族工作的激勵機制，把少數民族流動人口服務與管理納入街道、社區考核內容，年終由街道、社區的上級主管部門和民族工作部門聯合考評。要加大民族工作經費支持力度，政府應對民族工作進社區和矛盾糾紛調解員給予一定的工作經費補助，并將民族團結進步表彰活動作為基層文明建設的重要內容，促進社區民族團結進步事業的發展。