淺議司法腐敗與高薪養(yǎng)廉

◇ 文/郭雪然

法律追求社會的公平公正，而司法作為實現(xiàn)正義的具體活動，司法的公正更是影響到法律價值的實現(xiàn)，是社會成員的希冀所在。現(xiàn)今中國影響司法公正的主要因素是腐敗問題，有人對此提出應(yīng)效仿新加坡等國推行“高薪養(yǎng)廉”政策，理由是目前國內(nèi)法官待遇普遍偏低，生活清貧，導(dǎo)致心理失衡，進(jìn)而催生腐敗行為。上海作為全國首批6個司法改革試點省市之一，在提高法官待遇方面做出了有益的嘗試，為全國范圍的司法改革提供了參考，本文就此展開討論，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提，以“低薪易導(dǎo)致腐敗”為分析起點，著重從法官待遇角度探討防治司法腐敗的對策。

1 司法腐敗的產(chǎn)生原因

公民授予少數(shù)代表行使公共權(quán)力，其目的是代表公民更有效率的配置社會資源、實現(xiàn)公共利益，然而，被賦予權(quán)力的主體因而在利益分配上具有了天然優(yōu)勢，這使得公權(quán)力滿足個人私欲成為可能，公共權(quán)力的非公共性運(yùn)用即為腐敗 。

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為人首先是“自利”的，并在一定的約束條件下追求個人利益最大化，進(jìn)而認(rèn)為大部分人都是理性的，通過成本—收益原則來對所面臨目標(biāo)及實現(xiàn)手段進(jìn)行優(yōu)化選擇，當(dāng)缺乏足夠的控制和監(jiān)督時，權(quán)力的行使者就會濫用公權(quán)尋求私利。腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生與人的趨利性直接相關(guān)，正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方休止。” 司法腐敗是司法權(quán)力領(lǐng)域出現(xiàn)的權(quán)力濫用現(xiàn)象。

主體的自利性和權(quán)力本身的膨脹性是腐敗得以產(chǎn)生的主客觀原因，但是腐敗要從動機(jī)成為現(xiàn)實，還需要一定的現(xiàn)實條件，即公共權(quán)力在實際運(yùn)作中偏離公共職責(zé)的可能性 。公共權(quán)力由公民選舉、委任產(chǎn)生的代表來行使，權(quán)力所有者和實際行使者的分離加大了對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約的難度。由于法律規(guī)范不可能做到充分周密，當(dāng)司法過程缺乏明確依據(jù)時，法官必須在實際工作中行使自由裁量權(quán)，這就賦予了法官權(quán)力的伸縮空間，而審判工作的專業(yè)性、復(fù)雜性又加大了監(jiān)督難度：面對錯綜復(fù)雜的案情與法律條文，公眾并不了解坐在法庭的法官是否根據(jù)正義的精神而審判，從而為司法腐敗行為提供了可能。

在人們的觀念中，法官應(yīng)是正義與智慧的代表，不僅要具有淵博的知識，也要具有廉潔的品質(zhì)，是法律的執(zhí)行者，更是公正的守護(hù)神，法官的腐敗行為直接造成司法不公的結(jié)果，更嚴(yán)重是損害是動搖了社會的信仰體系。因此司法改革的關(guān)鍵是人的改革，是最大限度的發(fā)揮法官的積極性與創(chuàng)造性，提升法官的職業(yè)道德與專業(yè)素養(yǎng)，否則，再完善的制度也難以有預(yù)期效果。

2 高薪養(yǎng)廉制度的必要性分析

2.1 當(dāng)前我國法官待遇現(xiàn)狀及問題

《法官法》第34條規(guī)定：“法官的工資和工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)審判工作特點，由國家規(guī)定。”《法官法》第36條規(guī)定：“法官享有國家規(guī)定的審判津貼、地區(qū)津貼以及保險和福利待遇。”這些規(guī)定將法官工資與行政人員工資序列相互分開，但至今這一規(guī)定并未得到落實，根據(jù)現(xiàn)行公務(wù)員法的規(guī)定，法官還是按照政府系列公務(wù)員進(jìn)行管理，工資福利等開支都列入本級財政。

因此，現(xiàn)階段法官的實際收入與普通公務(wù)員持平，我國公務(wù)員待遇特點是“低工資、高福利”，與其他行業(yè)相比較，公務(wù)員工資處于中等偏下的水平，但享受的各類福利、補(bǔ)助較多，如福利分房、公費(fèi)醫(yī)療等等，這實際上彌補(bǔ)了工資的不足，保證了公務(wù)員的生活質(zhì)量。然而，在逐步實行社保改革和取消福利分房等政策以后，對于消費(fèi)水平較高的地區(qū)來說，法官目前的工資收入將難以應(yīng)付醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等一系列支出。

又由于公務(wù)員收入依靠地方財政，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，關(guān)于審判津貼、定期增資、退休待遇等問題有著不同規(guī)定，導(dǎo)致一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法官待遇偏低。

而且，法官收入比照普通公務(wù)員，按照行政級別劃分，導(dǎo)致法官的收入呈金字塔型，基層法官收入微薄，處理案件數(shù)量卻很大，這也嚴(yán)重影響基層法官工作的積極性。

2.2 高薪養(yǎng)廉的必要性

法官的日常工作就是裁決社會糾紛與矛盾，這意味著法官負(fù)有維護(hù)社會公正的責(zé)任，也意味著法官有較大的工作壓力，法律工作的專業(yè)性質(zhì)也決定法官往往要通過比普通公務(wù)員更嚴(yán)格的篩選和訓(xùn)練，通常來講，法官要比普通公務(wù)員付出更多精力和勞動，當(dāng)法官發(fā)現(xiàn)其收入不符合預(yù)期時，就會產(chǎn)生不公平感，這種不公平感促使個人利用其他方式進(jìn)行彌補(bǔ)，尤其是缺乏監(jiān)督時，法官就會利用手中審判權(quán)謀取私利。從全國范圍來看，法官待遇與普通公務(wù)員持平，沒有體現(xiàn)審判工作的特殊性，提高法官待遇很有必要，尤其是應(yīng)該向處理案件較多、收入?yún)s在公務(wù)員序列底層的基層法官傾斜。

“高薪養(yǎng)廉”就是提高法官待遇，以增加犯罪成本，使其不愿冒險違法亂紀(jì)，失去豐厚待遇。“高薪”，是一個相對的概念，應(yīng)當(dāng)從三個層次上進(jìn)行界定：一是將本國法官工資待遇與他國法官工資待遇相比較而得出的“高薪”概念。二是本國法官工資與本國人均國民生產(chǎn)總值的比值與他國比值比較。三是本國法官工資與本國其他行業(yè)相比較。第一種比較不夠合理，因為忽略了不同國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際情況，用絕對數(shù)來作橫向比較是脫離實際的，第二、三種方法相對合理，尤其是第三種比較，綜合了各個行業(yè)的實際情況，更加公平。

因此本文所說的 “高薪”，并不是脫離我國實際情況的高薪，也不是基于對法官的特殊照顧，它的合理性，在于法官職業(yè)的辛苦和風(fēng)險性，在于法律與法律工作者在社會生活中起到的重大作用，在于法官職業(yè)上的專業(yè)性和經(jīng)驗性等特點。

提高法官待遇，不僅是合理的人力資源補(bǔ)償，而且，合法收入的增加還會提高法官的社會地位和自豪感，吸引更多的優(yōu)秀人才加入法官隊伍，提升法官隊伍的整體素質(zhì)，進(jìn)而增強(qiáng)其職業(yè)道德，進(jìn)一步遏制腐敗行為，形成良性循環(huán)，賦予法官應(yīng)有的尊嚴(yán)。

對高薪養(yǎng)廉持否定態(tài)度者，往往認(rèn)為將高薪作為清廉的前提條件降低了對法官的道德要求，對法官職業(yè)道德水平的提升起負(fù)面作用。這種觀點試圖通過道德說教來將“經(jīng)濟(jì)人”改造成“道德楷模”，恐怕帶有太強(qiáng)的理想主義色彩，承認(rèn)人類的趨利性，并對其加以合理的規(guī)范與引導(dǎo)，似乎更加行之有效 。

2.3 高薪養(yǎng)廉的作用方式

據(jù)犯罪成本理論，如果法官的經(jīng)濟(jì)、社會地位得到提高，再以身試法，就意味著喪失現(xiàn)有榮譽(yù)、地位，在這種情況下，理性人往往不愿失去已有的良好生活，從而選擇遵紀(jì)守法。

王安石把官員分為三等：上者“雖窮而不失為君子”，下者“雖泰而不失為小人”，中者“泰則為君子，窮則為小人。”我認(rèn)為這正是關(guān)于理性經(jīng)濟(jì)人的合理描述，其中，上等人是“毫不利己，專門利人”的道德高尚的人，無論如何都不會實施腐敗行為，下等人是無論代價如何，都要實施腐敗行為的人，而中等人的行為受外部條件影響，上等人、下等人都是少數(shù)，中等人即理性的大多數(shù)，高薪養(yǎng)廉是對中等人來說的。

法官收入偏低是導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的一個重要原因，這種腐敗行為出于彌補(bǔ)自身的不公平感，涉及金額不大，卻是最常見的腐敗行為，盡管金額比重不大，但是數(shù)量眾多的小數(shù)額腐敗會造成非常惡劣的社會影響，嚴(yán)重影響司法的權(quán)威性，高薪養(yǎng)廉措施可以說是抑制小數(shù)額腐敗的最有利對策，如果能夠使法官的收入增長，一些“常規(guī)性”的腐敗行為自然會減少許多 。

長期以來，我國對貪污賄賂犯罪的治理方法多為事后懲處，但是一直在制度上欠缺預(yù)防。根據(jù)實踐經(jīng)驗來看，腐敗行為往往有積少成多，愈演愈烈的特點，從功利角度的成本—收益分析來看，與偵破、懲治大額腐敗相比，加強(qiáng)對小額腐敗行為的預(yù)防是無疑更有效率。而且，在缺乏保持廉潔的激勵時，要控制腐敗，國家就勢必增加監(jiān)督和制裁腐敗者的機(jī)構(gòu)和人員，任何制度都要靠人來執(zhí)行，如果無法避免執(zhí)法者和監(jiān)督者的腐敗行為，那整個反腐系統(tǒng)就形同虛設(shè)，相對來講，提高法官薪資待遇更具有可操作性。

因此，高薪養(yǎng)廉就是通過外部激勵調(diào)節(jié)法官行為，其目的無非是通過改善法官的生活，以激勵更多的法官選擇清廉，是防治腐敗的基礎(chǔ)性措施。

3 國外高薪養(yǎng)廉制度的啟示

國外法官的待遇普遍高于普通文官，美國聯(lián)邦上訴法院法官年薪一直高于國會議員的年薪，聯(lián)邦地區(qū)法院法官年薪與國會議員相等。在日本，最高法院院長工資與內(nèi)閣總理、國會兩院議長相等，最高法院法官工資與內(nèi)閣部長工資相等。德國法官的待遇比照文官，為了與文官相區(qū)別，并鼓勵法官清正廉潔，德國采取司法補(bǔ)助費(fèi)的方式使法官的薪金略高于相應(yīng)級別的文官，并且法官任職期內(nèi)不得減少薪俸，法官退休后享受全薪待遇 。

新加坡還為公務(wù)員設(shè)立豐厚的養(yǎng)老儲蓄基金——中央公積金，雇員和雇主各自繳納一部分，存入年份越長，公積金的金額就越高，如果一個公務(wù)員廉潔奉公，到退休時就有一筆可觀的儲蓄，但是凡是有貪污受賄等違法行為者，一律取消其全部的公積金，因此，公務(wù)員一般不敢冒失去公積金的危險而去違法貪污，這對于促進(jìn)政府公務(wù)員的廉潔起到了相當(dāng)有效的作用。

但是，也應(yīng)看到，有高薪養(yǎng)廉做法的國家普遍擁有良好的法治環(huán)境，其懲治腐敗的模式是高薪加上嚴(yán)格的紀(jì)律約束，并不是提高待遇就會解決腐敗問題，在缺乏監(jiān)督的情況下，單純提高待遇反而會成為“高薪養(yǎng)貪”，在這方面，同屬大陸法系的德國做法值得借鑒。為嚴(yán)明法官紀(jì)律，德國在法院內(nèi)部設(shè)立法官紀(jì)律法庭，成員由法官組成，法庭的運(yùn)作程序遵循明文嚴(yán)格的司法程序，對裁定違紀(jì)的法官進(jìn)行相應(yīng)的懲戒 。

4 與高薪養(yǎng)廉相配套的廉政建設(shè)對策

借鑒國外經(jīng)驗，在我國，將法官與一般公務(wù)員相區(qū)別并給予相對較高報酬，是防止法官腐敗的基礎(chǔ)性措施。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，提出具體的司法改革措施，即完善司法人員分類管理、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理。

上海等7省市先行試點，為全面推進(jìn)司法改革積累經(jīng)驗。“上海方案”明確提出實行法官“員額制”，把工作人員分為法官，司法輔助人員，行政管理人員三類，分別占編制總數(shù)的33%、52%、15%，并計劃用3-5年時間，完善司法人員分類管理制度，建立以法官為核心的分類管理體系，建立一套有別于公務(wù)員的薪酬制度，以突出法官的職業(yè)化特點。

同時組建由各部門和專家組成的法官遴選懲戒委員會，負(fù)責(zé)法官的選拔和監(jiān)督，改革后，法官主要從法官助理中擇優(yōu)選任，也可從優(yōu)秀的律師和法律學(xué)者等專業(yè)法律人才中公開選拔或調(diào)任。可見，提高法官待遇，防治司法腐敗，與法院去行政化、司法人員分類管理、加強(qiáng)法官職業(yè)化密不可分。

4.1 法官職務(wù)與行政級別相分離

行政機(jī)關(guān)實行嚴(yán)格的行政級別是出于提高行政效率的目的，通過“命令與服從”模式保證政令暢通，運(yùn)轉(zhuǎn)高效；而司法權(quán)是中央事權(quán)，法官的職業(yè)是一種國家判斷，無論身在哪個法院，法官行使的都是國家權(quán)力 ，都以公正裁決糾紛為職責(zé)，效率并不是其最根本的價值追求。這決定了法官是獨(dú)立性較強(qiáng)的職業(yè)，依據(jù)自己對法律的理解、依據(jù)自己的良知進(jìn)行判斷，具有反等級化的特征，實現(xiàn)法官職務(wù)與行政級別的分離，使司法人員的工資與專業(yè)等級對接，通過法官職務(wù)等級，可以讓更多的法官取得更好的經(jīng)濟(jì)待遇，彌補(bǔ)法官薪酬制度的缺陷，解決法官尤其是基層法官的待遇偏低問題。

4.2 精簡法官人數(shù)，實行分類管理

提高法官待遇的重要條件是精簡人員，在機(jī)構(gòu)臃腫、冗員繁多的國家是無法實行高薪養(yǎng)廉的，否則將導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)過重，而且，高薪養(yǎng)廉的目的是激勵從事審判工作的法官，不是不加區(qū)分的盲目提高所有法院工作人員的待遇。當(dāng)前我國的法官隊伍無比龐大，法官與非法官的人數(shù)比例不協(xié)調(diào)，使得司法機(jī)構(gòu)人數(shù)龐雜、效率低下，通過分類管理，將法官與行政人員區(qū)別對待，行政人員參照普通公務(wù)員待遇，可以為提高法官薪金提供可能性。

4.3 強(qiáng)化準(zhǔn)入制度，提高法官整體素質(zhì)

從根本上講，高薪是對高素質(zhì)的人力資源的回報，目前我國法官素質(zhì)還良莠不齊，若不在提高素質(zhì)的前提下單獨(dú)對法官實行高薪，可能會招致其他文官的不公平感，同時也難以讓社會公眾信服。近年來，司法機(jī)構(gòu)在改變學(xué)歷結(jié)構(gòu)上做出了較大努力，但由于辦學(xué)規(guī)格不高以及教育與實際工作的脫節(jié)，學(xué)歷的提升并不能真正改善法官素質(zhì)。為保證進(jìn)入司法領(lǐng)域的法官專業(yè)知識扎實、職業(yè)倫理過關(guān)、判斷力出眾，不僅要以嚴(yán)格的法學(xué)院教育為基礎(chǔ)，還要使法科畢業(yè)生經(jīng)過一定期限的律師工作或助理工作，再從中遴選優(yōu)秀者，自然可以保證法官的高素質(zhì)。

4.4 加強(qiáng)法制建設(shè)，完善法官懲戒機(jī)制

高薪制并非萬能藥，通過上文分析可知，高薪養(yǎng)廉只是提高腐敗的機(jī)會成本，并不能消除腐敗的根源，如果腐敗行為難以被發(fā)現(xiàn)和制裁，提高薪酬待遇并不能消除腐敗，反而增加了財政負(fù)擔(dān)，所以高薪養(yǎng)廉需要與完善的懲戒機(jī)制相配合 。

我國對法院的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是檢察院和各級人民代表大會。檢察機(jī)關(guān)集偵查、公訴、法律監(jiān)督三項職能于一體，它既是訴訟當(dāng)事人，又是監(jiān)督者，顯然會影響監(jiān)督的公正性。而人民代表大會對法院司法活動的監(jiān)督主要體現(xiàn)在：在開會期問審查法院的年度報告、質(zhì)詢法院院長，由于開會時間短，信息不對稱，難以起到對法官的有效監(jiān)督，而對個別引起社會關(guān)注的、正在審理的具體案件加以干預(yù)反而有損司法獨(dú)立的原則。

關(guān)于法官的監(jiān)督與懲戒，有兩點值得關(guān)注：一方面，監(jiān)督主體是否具有足夠的權(quán)威性，即是否能對違紀(jì)法官發(fā)揮實際地制約和威懾作用；另一方面，懲戒監(jiān)督有其必要的界限，不得造成對個案判決的干涉，不能影響法官獨(dú)立裁判的意志，損害司法的獨(dú)立與公正 。

“上海方案”中的法官遴選（懲戒）委員會組成包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、法學(xué)專家、律師，對嚴(yán)重違紀(jì)行為提出懲戒意見，并可在一定范圍內(nèi)對違紀(jì)法官予以公開譴責(zé)。法官懲戒委員會的構(gòu)成，不僅包括行政領(lǐng)導(dǎo)、還包括法官、律師、學(xué)者，從監(jiān)督主體的角度上來講，可謂法院懲戒機(jī)制的一個進(jìn)步，既避免了內(nèi)部偏袒行為，又保證了監(jiān)督的專業(yè)性。

然而，現(xiàn)階段我國對法官的懲戒是一種行政程序而非國際通行的審判程序，沒有審判程序所要求的公開性和當(dāng)事人的參與，難以保證懲戒的公正。采用司法程序似乎更為合理：由懲戒部門的調(diào)查人員作為控訴方，被調(diào)查的法官屬于被告方，聘請審判人員居中裁判，保證程序的公正、公開，賦予當(dāng)事人辯護(hù)權(quán)利。

另一方面，我國對法官的懲戒事由規(guī)定得過于寬泛，對違反禁止性規(guī)定的法官應(yīng)承擔(dān)何種具體的處分也未作規(guī)定，這些都使得對法官的懲戒具有了一種隨意性。應(yīng)將懲戒原因法定化、規(guī)范化，設(shè)計適用于法官的懲戒種類，以體現(xiàn)專門針對于審判權(quán)的約束，明確規(guī)定法官的違紀(jì)責(zé)任，認(rèn)為構(gòu)成犯罪并需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)移送人民檢察院追訴。

綜上所述，治理司法腐敗是一項系統(tǒng)工程，需要創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的物質(zhì)保障制度，推進(jìn)司法體制改革，完善法官懲戒機(jī)制等多方面協(xié)調(diào)配合。高薪養(yǎng)廉決非萬能，但實行“高薪”將為法官行為的公正、廉潔提供可靠的物質(zhì)保障，我們既不能視之為降低道德要求的洪水猛獸，也不能把它當(dāng)做防治腐敗的靈丹妙藥。

參考文獻(xiàn)：

[1].陳濯,晏一茗. 腐敗根源的深層理論探究[J]. 中國青年政治學(xué)院學(xué)報,2004,04∶73-78.

[2].張智新,邵文佳. “高薪養(yǎng)廉”在我國的可行性辨析[J]. 天中學(xué)刊,2006,01∶42-45.

[3].蔡文麗. 對高薪養(yǎng)廉的思考[J]. 行政論壇,2003,04∶85-86.

[4].高飛. 反腐倡廉法制化對策之管見[J]. 探索,2003,02∶56-59.

[5].謝明. 論“高薪養(yǎng)廉”[J]. 北京行政學(xué)院學(xué)報,2002,03∶14-19.

[6].陳雅麗,張革文. 中西法官保障制度比較研究[J]. 廣州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010,01∶42-46.

[7].全亮. 域外法官懲戒制度基本架構(gòu)比較[J]. 社會科學(xué)家,2013,11∶98-101.

[8].郝洪. 上海司法改革試點率先“破冰”[J]. 決策探索(上半月),2014,08∶66-67.

[9].王春業(yè). 論法官職務(wù)與行政級別完全分離[J]. 東方法學(xué),2014,06∶120-131.

[10].王海英. 對高薪養(yǎng)廉制度的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J]. 中共福建省委黨校學(xué)報,2001,05∶34-37.

[11].胡志斌. 完善我國法官懲戒制度的探討[J]. 學(xué)術(shù)界,2010,08∶68-74.