論新政策下地方融資平臺的風險和轉型升級

肖海艷 陳亮

摘 要：地方融資平臺為我國公共基礎設施建設提供了必要的資金來源，但是隨著融資規(guī)模的不斷擴大也帶來了巨大的還款壓力，增加了地方財政的金融風險、法律風險和道德風險。2015年1月1日起新《預算法》開始施行，最終明確了地方發(fā)債的相關權責。在新政策的沖擊下，地方融資平臺迫切需進行轉型升級。

關鍵詞：新政策；地方融資平臺；轉型

一、新政策出臺對地方融資平臺帶來了沖擊

2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議表決通過了《關于修改<中華人民共和國預算法>的決定》。預算法修訂啟動于2004年，歷經十年，經過四次審議，最終從2015年1月1日起施行。新《預算法》規(guī)定：“經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”。1依據修改后的新《預算法》，地方政府可以在國務院確定的限額內發(fā)行債券籌措建設資金，而在此之前，地方政府并無直接發(fā)行債券的法定權力，但出于地方經濟建設的需要，全國各級地方政府仍然通過設立地方政府融資平臺的手段，變相非法舉借債務，比如向銀行貸款、發(fā)行城投債、信托產品、銀行理財產品等等。所以，雖然地方政府沒有舉借債務的法定權力，實際卻造成了事實上的巨額地方政府隱性債務。而允許地方政府債券自行發(fā)行債券的新《預算法》條款，正是在中央和地方博弈的背景下推出的，目的是“開前門、關后門”，所謂關后門主要是指關閉以前通過“地方政府融資平臺”隱蔽舉債的門。

2014年10月2日，國務院又頒布《關于加強地方政府性債務管理的意見》來配合新預算法關于地方政府債務管理內容的具體實施，該意見規(guī)定：“政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”。2同時該意見還明確了新預算法關于地方政府債務管理的一些模糊提法，例如它明確了公益性項目既包括無收益的純公益性項目，也包括有一定收益的準公益性項目，“沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還”。3而此前在預算法修訂案中，對“公益性”的外延并沒有明確。公益性項目延及有一定收益的準公益性項目，意味著不僅原來主要為純公益性項目籌措建設資金的融資平臺將受到沖擊，而且有一定收益的準公益性融資平臺也將受到沖擊。

2014年10月28日，財政部根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，制定并頒布了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，確定了將地方融資平臺存量債務轉化為政府債務的原則和方案。這實際上是在為地方融資平臺的后續(xù)清理整頓做前期準備。2014年12月8日，中國證券登記結算有限公司發(fā)布《關于加強企業(yè)債券回購風險管理相關措施的通知》，明確指出地方政府性債務甄別清理完成后，對于未納入地方政府一般債務與專項債務預算范圍且不符合本通知第二條規(guī)定的已入庫企業(yè)債券，將采取措施，分批分步壓縮清理出庫。毫無疑問，這實際上是對地方融資平臺所發(fā)城投債的流動性的重大阻擊，嚴重削弱了地方融資平臺的融資能力。新《預算法》及其地方債管理意見等相關配套政策法規(guī)的實施必然會對地方融資平臺的未來命運產生重要影響。

二、地方融資平臺存在的風險

地方融資平臺是指地方政府發(fā)起設立，通過劃撥土地、股權、規(guī)費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現(xiàn)金流均可達融資標準的公司（必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾）以實現(xiàn)承接各種資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業(yè)等。目前地方融資平臺債務作為地方政府性債務中最大的一部分，存量巨大、層級過低，且資金投向多集中于長期項目，需要持續(xù)資金投入。同時縣級平臺占絕大多數，若需舉債，只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借，難免造成手續(xù)繁瑣、交易費用增加。而且地方政府尚無獨立舉債經驗，針對地方政府債券的信用評級、發(fā)行渠道等尚未建立，制定科學的地方政府債券管理制度框架尚需時日。綜合分析看來，地方政府融資平臺存在的和可能引發(fā)一定風險。

（一）地方融資平臺存在層級低、運作不規(guī)范等風險。近年來，地方融資平臺層級逐漸下移，最開始只有省級政府設立融資平臺，緊接著，地市級政府融資平臺和縣級（含縣級市）政府融資平臺相繼成立，甚至有的集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設立了融資平臺。截至2010年末，全國地方融資平臺有一萬余家，其中縣級平臺占到了70%。而受政府財力的約束，融資平臺層級越低，其潛在風險就越大。過低的融資平臺層級設立使得融資過于分散，負債很嚴重。部分地方政府財力有限，同一筆資金作為幾個公司的注冊資本金和項目資本金，甚至有的挪用貸款，將通過融資平臺承接的資金又轉入關聯(lián)公司作為資本金。而融資平臺的高管中以官員居多，缺乏必要的市場經營和企業(yè)管理經驗，并且一些平臺中存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現(xiàn)象。據審計署2011年調查披露，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由于融資平臺公司舉借的債務資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%共計1734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損。

（二）商業(yè)銀行信貸資金的信用風險和流動性風險。地方融資平臺與主要資金供給者商業(yè)銀行之間存在信息不對稱，商業(yè)銀行在與地方政府的互動中處于相對劣勢的地位，地方融資平臺的融資狀況不透明，不僅商業(yè)銀行難以對融資平臺風險進行評估和管理，部分地方政府自身尚不清楚各融資平臺之間挪用資金、交叉擔保的具體情況。在當前財政預算體系下，銀行對地方政府融資平臺的風險管理手段難以落實，這些信貸資金存在相當的信用風險。自2011年以來，個別地方融資平臺公司信用風險惡化，一些地方融資平臺相繼出現(xiàn)違約，盡管經過當地政府與銀行的協(xié)調，風險均得到化解，但是一些縣級融資平臺潛在流動性風險依然較大。從未來償債年度看，2015年、2016年和2017年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占17.06%、11.58%和7.79%，由于一些債務的期限結構與所投資項目的投資回收期不匹配，償債高峰期的到來會使部分地方政府資金面臨流動性風險。

（三）地方融資平臺的法律風險和道德風險。首先，《預算法》方面早就明確禁止地方政府發(fā)行債券，地方融資平臺的設立本身就是對《預算法》的規(guī)避。 值得注意的是，2015 年 1 月 1 日正式實施的新《預算法》更是規(guī)定地方政府的建設資金只能通過發(fā)行債券的方式籌集，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。可見，在未來融資平臺的運行和籌資渠道都需要做進一步整理和規(guī)范。其次，《擔保法》方面，地方政府及其所屬部門為融資平臺貸款提供的擔保方式主要是保證和質押，而兩種擔保方式都存在瑕疵。《擔保法》第八條規(guī)定，國家機關、以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體等不得為保證人。當地方政府為融資平臺的銀行貸款提供擔保的，會導致因不符合《擔保法》的規(guī)定而無效的情況。 而根據《關于適用中華人民共和國擔保法若干問題的解釋》中的相關規(guī)定，主合同有效而擔保合同無效的，如果債權人和擔保人有過錯的，擔保人應在債務人不能清償債務金額的二分之一范圍內承擔責任。就質押的種類來說，地方融資平臺由于有地方政府支持，主要以收費權、經營權、土地使用權等提供質押。上述權利質押中，“公路收費權”和“農村電網收費權”因符合《物權法》和《擔保法》的要求，可以作為質押標的，但是其他諸如“車輛通行收費權”“特許經營權”等，相關立法沒有明確規(guī)定。事實上，當上述權利難以變現(xiàn)的情況下，最終還款還是來源于地方政府財政。再次，公司法》方面，由于地方融資平臺大多以國有獨資公司的方式存在， 而國有獨資公司不設股東會，設立董事會，實踐中大多是行政官員來擔任公司董事，負責公司籌資經營活動。行政官員擔任融地方融資平臺存在道德風險，地方政府的努力程度和自然狀態(tài)是無法觀測的，但是上馬大型項目的產出水平是顯而易見的，因而支持地方融資平臺擴張是地方政府當然的選擇。為了在經濟競爭中獲得有利地位以增加政治晉升的機會，地方官員會動用一切政策手段（包括財政和金融工具）支持企業(yè)和其他商業(yè)擴張，這種只重數量而非質量的擴張很容易形成企業(yè)經營績效低下和政府財政赤字與負債。

三、地方融資平臺未來的轉型升級

根據新《預算法》及其相關政策的規(guī)定，地方融資平臺未來的轉型升級應按照分類解決的原則來進行。根據融資平臺承建項目的特點和還貸的來源及其收益回報情況，通常將地方融資平臺的經營項目分為三類：一類為完全覆蓋型的融資平臺；第二類為半覆蓋型的融資平臺，能夠產生穩(wěn)定的現(xiàn)金流或收益的公益性、半公益性融資項目。第三為完全無覆蓋的公益性投融資項目。

首先，對于完全覆蓋型融資平臺，應該通過混合所有制改革或者直接私有化將它改制為普通公司。因為對競爭性項目的經營，國有企業(yè)并不具備競爭優(yōu)勢，也不利于經營效率的提高，更不用說由沒有企業(yè)經營經驗且不關注企業(yè)經營效率的政府官員來經營了。其次，對于半覆蓋型準公益融資平臺可以轉型成類似西方國家隸屬于地方政府的地方公營機構或者我國國家發(fā)改委在其《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》里所稱的項目實施機構，在吸納民間資本入股的同時，克服官員控制經營的各種非市場化弊端，降低經營成本，提升經營效率。地方公營機構或項目實施機構實行市場化、專業(yè)化運作。轉型后的地方公營機構或項目實施機構在接受政府特許經營、財政補貼、稅收減免或政府付費的情況下主要負責以BOT、BOO、BOOT、委托運營、政府購買方式等PPP模式承接有一定項目收益的地方公共設施建設項目，或者接受政府授權發(fā)行收益型地方政府債券。地方公營機構或項目實施機構的政府委派管理人員參照公務員管理。半覆蓋型準公益融資平臺向有社會資本參與的地方公營機構或項目實施機構的轉型有助于該種融資平臺的經營效率的提高，同時由于其明確為政府所屬融資平臺或公共設施建設平臺，還可以大幅度改善財務環(huán)境，降低融資成本。最后，對于完全無覆蓋融資平臺，建議撤銷或納入政府機構，作為公益性政府債券發(fā)行的具體操作或輔助操作部門，如《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中所稱的行業(yè)管理部門。

參考文獻：

[1] 吉富星，張玲.我國地方政府融資平臺重構研究[J].經濟研究參考，2014，（11）.

[2] 楊正榮.地方政府融資平臺設立和運行中的法律問題探析[J].甘肅金融，2010，（12）.