規劃與法律的銜接路徑

顏運秋

以前，計劃與法律的關系問題幾乎無人提及。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立健全和法治國家目標的確立，規劃與法律的關系問題才逐漸被人們所關注。

規劃與法律，“同”與“不同”

國民經濟和社會發展五年規劃綱要主要闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為，是我國經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。經過全國人民代表大會審議批準后，具有法律效力。

在我看來，規劃與法律是實體與程序、目標與手段、可能與現實、結果與過程、內容與形式的關系。從規劃的法律性質分析來看，規劃綱要是法律文件，具有法律約束力，但這種法律約束力主要針對政府。在規劃實施中要遵循責權利相統一原則，正確分配社會經濟活動中各主體的權利、義務、責任和利益，明確政府權力，政府與各經濟參與部門的責任，同時公平進行利益劃分，這樣才能實現規劃實施的法治化。同時，規劃的法治化要在明確規劃的法律性質的基礎上，利用法律對規劃的實施進行有效保障，這不同于簡單的計劃法或者經濟規劃法的制定，而是需要實體與程序的全面結合。

可以說，任何規劃的有效實施都是由實體性規劃與程序性規劃兩部分組成的，而程序性規劃又離不開法律的有效保障，因為，國家的種種權力只有通過法定程序才能使其行使到每個公民、法人身上，才能使權力行使的或然性和不確定性變成一種必然性和確定性。因此，規劃實施過程中的法律保障，也就是實體與程序的統一過程。

規劃中的政府權力

規劃中的政府權力，集中體現為國家的宏觀調控權。宏觀調控權作為一種國家權力，必須進行有效的配置，并且使權力主體權力的范圍和權利主體的職責都獲得法律的明確界定。在規劃中均衡分配宏觀調控權有三種方式，第一，將規劃中對于社會成員利益有普遍直接影響的宏觀調控權賦予代議制機構行使，使得社會個體成員可以通過民主政治的運行機制均衡地行使權力。因此，規劃的編制一般要經過課題研究階段、思路形成階段、規劃綱要起草和專項規劃形成階段、廣泛征求意見和充分銜接階段，直到最后完成并提交全國人大討論審議。第二，規劃中那些對于某些社會利益集團的利益有直接影響的宏觀調控權，應當在法律規定下，授予那些由利益集團代表參加的公共權力機構行使，以使得這些數量有限的利益集團通過參與公共權力機構的決策過程來均衡地行使權利。第三，規劃中那些與市場主體的利益不發生直接關系的宏觀調控權應當被法律（依法）授予政府行政機構，由政府機構代表國家行使權利，例如經濟規劃中的政府預算決定權均交由政府行使。

立法上，將規劃的目標任務轉化為法律

規劃法治化體現在立法上，是指其指導思想上要確立以市場為基礎，以指導性計劃為主導，以中期計劃為重點，以服務為宗旨的原則;在規劃編制上，要加大全國人大在審批中的權限，以保持決策的科學性，在方法上要從偏重于管理微觀經濟活動轉為將主要精力用于提出國民經濟與社會發展總體戰略目標與任務以及需要配套實施的宏觀政策，從偏重于實物和指標管理轉為重視再生產各個環節的引導調控。將規劃的目標任務轉化為法律可以有兩種方式：（1）制定有關經濟政策的法律。西方國家在二次大戰以后，其計劃同法律的關系開始密切起來，他們往往根據國家計劃制定經濟政策，又根據經濟政策制定法律，或者反過來，在立法中規定有關計劃。（2）制定有關具體調節手段的法律。有關調節手段的法律一般都以特定的經濟政策或經濟規劃為背景，如，《商業銀行法》第31、32條就是關于具體調節手段利率和存款準備金的立法，該兩條都沒有規定具體的利率和存款準備金率，但要求商業銀行根據央行不同時期的命令執行，就是說，由央行根據不同時期的計劃目標制定宏觀調控經濟政策后確定利率和存款準備金率，再通知商業銀行執行，從而使得計劃的目標任務得以實現。

實施上，主要依靠發揮市場配置資源的基礎性作用

規劃法治化也體現在實施上，推動規劃順利實施，主要依靠發揮市場配置資源的基礎性作用;各級政府要正確履行職責，合理配置公共資源，引導調控社會資源，保障規劃目標和任務的完成。如，（1）規劃提出的主體功能區劃、保護生態環境、資源管理、保護知識產權、調節收入分配等要求，主要通過健全法律法規、加大執法力度等法律手段，并輔之以經濟手段加以落實。（2）規劃確定的保持經濟平穩較快發展、轉變經濟增長方式、調整優化經濟結構、增強自主創新能力等重點任務，主要通過完善市場機制和利益導向機制努力實現。政府要通過體制機制創新和完善政策，為激發市場主體的積極性、創造性營造良好的制度和政策環境。（3）規劃確定的義務教育、公共衛生、社會保障、社會救助、促進就業、減少貧困等公共服務領域的任務，是政府的承諾，各級政府要切實履行職能，運用公共資源全力完成。

推進規劃體制改革

規劃確定的改革任務，是政府的重要職責，必須放在政府工作的重要位置。要加強對改革的總體指導和統籌協調，將改革任務分解落實到有關部門，不失時機地推進，并注重及時把行之有效的改革措施用法律、規章和制度的形式確立下來。推進規劃體制改革，加快規劃法制建設，以國民經濟和社會發展總體規劃為統領，以主體功能區規劃為基礎，以專項規劃、國土規劃和土地利用規劃、區域規劃、城市規劃為支撐，形成各類規劃定位清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系，完善科學化、民主化、規范化的編制程序，健全責任明確、分類實施、有效監督的實施機制。

就“十三五”規劃而言，更加緊密體現了規劃與法律的關系，比如，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議（以下簡稱全會）強調，如期實現全面建成小康社會奮斗目標，推動經濟社會持續健康發展，必須遵循以下原則：堅持人民主體地位，堅持科學發展，堅持深化改革，堅持依法治國，堅持統籌國內國際兩個大局，堅持黨的領導。全會提出，建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，推動形成勤儉節約的社會風尚。全會提出，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，有序擴大服務業對外開放。全會強調，運用法治思維和法治方式推動發展，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平。這些內容充分體現了我黨如何正確處理規劃與法律的關系，確立了規劃法制化的治國理政法治思維。endprint