新形勢下我國農產品質量安全監管面臨的挑戰與對策

卞 艷

（南京農業大學經濟管理學院，江蘇南京210095）

農產品是人們生活的必需品，隨著工農業生產活動對農業生態環境的破壞，農產品質量安全受到了嚴重威脅，已經引起社會各界的廣泛關注。我國政府對農產品質量安全問題十分重視，在2013年12月中央農村工作會議上習總書記就明確提出：食品安全的源頭在農產品，基礎在農業，必須首先把農產品質量抓好，要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾 “舌尖上的安全”。因此，在農產品質量安全監管體制發生根本變化和農產品質量安全隱患因素持續增多的新形勢下，探討我國農產品質量安全監管存在的問題與解決途徑，具有十分重要的現實意義。

1 農產品質量安全監管的新形勢

1.1 監管體制發生重大調整

根據2013年3月14日全國人大批準通過的 《國務院機構改革和職能轉變方案》文件精神，我國食品安全監管體制發生重大變化，國務院決定組建國家食品藥品監督管理總局，對食品藥品實行統一監督管理。將國務院食品安全辦的職責、國家食品藥品監管局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的生產環節食品安全監管職責、國家工商總局的流通環節食品安全監管職責整合并組建國家食品藥品監督管理總局，將以往從農田到餐桌、由多部門分段監管的模式，轉變為從生產、流通到餐桌環節，均由國家食藥監總局負責集中監管，同時把工商、質檢相應的食品安全監管隊伍和檢測機構劃轉到食藥監部門，國家食品藥品監督管理總局加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子，不再保留原國家食品藥品監管局和單設的國務院食品安全辦，國家食品藥品監督管理總局的主要職責是對生產、流通、消費環節的食品安全實施統一監管；同時還把商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部。新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定①《國務院機構改革和職能轉變方案》。也就是說，調整后的食品安全監管職能已由原來主要的5～6個部門集中到了3個部門，在基層則主要由農業和食藥監兩個部門負責，如圖1所示。通過監管體制改革，不僅有效地解決了政出多門、相互掣肘等問題，而且有助于進一步理順部門之間的監管職能，大大減少了協調與溝通環節，對于提高行政效率、降低政府管理成本具有十分重要的意義。

此外，國務院在2013年4月10日發布的 《國務院關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》和2013年12月2日發布的 《國務院辦公廳關于加強農產品質量安全監管工作的通知》這兩份文件，還進一步明確了農業部門與食藥監部門之間的職能分工，明確規定農產品從種植養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前的質量安全監管職責由農業部門負責，而進入批發、零售市場或生產加工企業后的質量安全監管職責由食藥監部門負責，如圖2所示。這次食品安全監管體制改革有效整合了監管資源，對農產品生產、流通、消費環節實行了統一監管，表明我國食品安全監管體制已向 “全程集中式管理模式”邁出了關鍵一步。

圖1 農產品質量安全監管體制改革后有關部門監管職能整合情況

圖2 農產品質量安全監管體制改革后食品安全全程監管分段情況

1.2 農產品質量安全隱患持續增多

伴隨著工業污染的排放、礦產的掠奪開發以及居民生活造成的各種污染問題日益顯現，農產品的賴以生存的產地環境遭受了不同程度的破壞。特別是具有生物毒性的重金屬和有毒有害化學品在農產品產地環境中的富集與累積，不僅影響農作物的生長發育，減少了農產品產量，而且降低了農產品質量，威脅到廣大消費者的身體健康。農產品質量安全隱患不再僅僅是農藥殘留，而是逐步形成農藥殘留、重金屬殘留和保鮮劑殘留等多重因素并存的格局。總體來說，我國目前的農產品質量安全主要存在以下3點問題。

1.2.1 農藥殘留問題仍然嚴峻

農藥是目前世界農業生產活動中最重要的技術手段和生產資料之一，其目的是為了保護農作物免受病蟲害的侵襲。隨著我國人口的不斷增加和有效耕地面積的日益減少，對單位面積農作物的產量要求越來越高，農藥作為抵御病蟲草害最快速、最有效、最經濟的重要手段，在糧食、油料、蔬菜、水果、茶葉、中草藥等作物生產中得到了廣泛應用。然而一些不法生產者為了獲取更大的經濟利益，在生產過程中使用高殘留的農藥或者違反農用使用操作規范，導致農藥在農產品和農業生產環境過量殘留。一旦人體攝入含有農藥殘留超標的可食用農產品，就有可能危害消費者健康，甚至造成中毒事件乃至傷亡。農藥殘留不僅會對人體健康造成巨大的傷害，同時也會造成環境的污染，比如：水體的污染、土壤的污染等，從而破壞生態環境，增加社會成本。盡管我國明令禁止違規使用農藥的生產行為，但在2014年11月深圳市蔬菜農藥殘留量抽樣檢測中，發現16個樣品的農藥殘留存在超標，占總檢測樣本的11.9%，同時還發現部分樣品存在重金屬鉻超標問題。雖然，目前我國農產品質量安全水平已經有了較大改善，但農藥殘留超標問題仍然沒有得到很好的解決，因此農藥殘留引發的急性中毒事件仍時有發生。

1.2.2 重金屬殘留逐步顯現

土壤是農作物生長的根本與基礎，土壤質量高低關系著農產品的質量安全。2014年4月由環境保護部公布的 《全國土壤污染狀況調查公報》表明，我國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染嚴重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。其中，耕地土壤目前有19.4%的耕地檢測點位受到不同程度污染，輕微、輕度、中度、重度污染點位分別占13.7%、2.8%、1.8%、1.1%，主要污染物為鎘、鎳、砷、銅、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴，其點位超標率分別為7.0%、4.8%、2.7%、2.1%、1.6%、1.5%、1.9%、1.4%②《全國土壤污染狀況調查公報》。重金屬在農產品產地土壤中的富集與累積，不僅影響了農作物的生長發育，進而威脅農產品數量與質量安全，更重要的是它將通過食物鏈進入人體，對人類健康和生命安全產生嚴重危害。2014年南京市疾病預防控制中心對蔬菜污染調查顯示，豆類蔬菜中含汞量最高超標倍數為12.40倍，其他新鮮蔬菜中總汞含量最高超標倍數為19.30倍，部分蔬菜中金屬鉛含量也有部分超標，這主要與蔬菜生產基地土壤和灌溉水中重金屬含量密切相關，分析表明一般情況下蔬菜重金屬殘留與灌溉水和土壤中重金屬殘留的含量呈顯著正相關；此外，可食用農產品的重金屬污染除了來自污水灌溉和大氣沉降外，還來源于生產過程中施用的化肥和農藥等③《土壤重金屬污染對農產品質量安全的影響及其防治措施》。因此，相關食品安全監管部門要進一步加大監察力度，加大對于重金屬污染地區的監測以及農產品的檢測，以確保消費者 “舌尖上的安全”，減少重金屬污染給人們身體與身心健康帶來的威脅。

1.2.3 保鮮劑殘留存在威脅

我國農產品的質量安全問題除了農藥殘留與重金屬的威脅以外，還存在于農產品在流通環節中保鮮劑的使用，保鮮劑可以使得可食用農產品的保證期延長。在可食用農產品流通過程中，添加一定限量的添加劑對于人體來說是安全的，但是長期或者超量的添加食品添加劑會給人體造成傷害，破壞人體的新陳代謝等。由于我國農戶多、規模小、經營分散等特點，農產品質量安全信息不對稱，這種情況下容易造成機會主義生產者為了獲取最大利潤，爭取水果蔬菜等早日上市，違規使用催生劑和激素；部分不法商販為了使自己的蔬菜看起來更鮮嫩，而違規在韭菜或者菠菜表面噴灑 “綠礬”，諸如此類的違法行為，嚴重干擾了我國農產品質量安全監管工作的開展與建設。

2 農產品質量安全監管面臨的挑戰

農產品質量安全問題是農業和農村經濟工作中的亟待解決的現實問題，該文根據農產品質量安全監管的新形勢，認為現階段我國農產品質量安全監管還存在如下問題。

2.1 監管體制發生重大調整監管能力不適應

監管體制在進行重大的調整以后，農業行政管理的機構和編制相對減少，導致了農產品質量安全監管力量的短缺，而基層的安全監管隊伍知識老化，素質偏低等問題突出，造成安全監管不力的局面。因此，在職能調整后，各部門之間的合作還需要磨合，特別需要轉變管理理念，創新管理方式，政府切忌大包大攬處理問題，而是要在保證食品安全、提高食品安全保障水平轉變方面做出努力。處理問題方面，針對發現的農產品質量監管過程中發現的問題要有的放矢，做到最有效的監管④《新形勢下農產品質量安全監管難點分析與對策建議》。

2.2 農產品質量安全監管法律制度不夠完善

目前，我國規范的農產品質量安全監管法律法規有：《農產品質量安全法》、 《食品安全法》以及相關配套的法律法規。第一， 《農產品質量安全法》中產地環境的監管、信息發布、事故報告等尚未能有效的建立，同時部分處罰條款協調性、可操作性較差，這樣使得農產品質量安全監管執法過程中難以將工作落實，難以實現全程有效的監管，造成無法可依的尷尬局面。第二， 《食品安全法》中部分管理辦法授予省級人大常委會制定區域內監管的具體辦法，但是由于難度大，造成地方部門執法缺乏依據，無從監管。

2.3 農產品質量安全標準不夠科學

農產品質量安全標準的制定，有兩個最基本的立足點，一個是要保障人體健康和安全，另一個是要有利于產業發展和環境安全，這也是國際標準制定的兩個最重要原則。完善的安全標準體系是實現科學管理，強化環節監管的重要方面，同時也是食品規范生產經營、食品行業健康發展的技術支持與保障。盡管我國在農產品質量安全標準上已經取得了較大的進展，但是由于我國食品產業的發展水平以及風險評估能力等方面因素的制約，農產品質量安全標準仍然存在一些問題。例如：標準體系有待進一步完善；個別重要標準或者重要指標缺失，難以滿足農產品安全監管需求等。

3 農產品質量安全監管的對策

3.1 監管主體部門間建立協調聯動機制

國家食品安全委員會作為國務院食品安全的高層次議事協調機構，應統籌協調好農業部門和食藥部門在源頭和市場的執法監管工作，同時兼顧風險評估、安全標準、機構管理和信息發布等資源整合與共享事宜。目前的分段管理仍然是過渡性的，最好是按品種明確責任部門全程管理。因此，各級食品安全辦應重點突出綜合協調的作用，建立部門間、區域間協調聯動機制，加強風險排查、聯合執法、應急處置和打擊犯罪等方面的協調聯動。

3.2 完善農產品質量安全監管法律體系

通過制定法律法規為建立處罰和責任追究提供執法依據，并設置被抽檢到的幾率來制定處罰倍數。不僅是農產品質量安全問題的責任追究，還要以法規范監管環節職責落實不到位的責任追究，把農產品安全問題上升到法律高度。通過強化法律責任增強法制意識，提高生產經營者安全生產意識、標準執行意識，落實毒害殘留檢測超標產品和違法違規生產經營者的市場退出機制。

3.3 促進我國農業標準化體系建設

根據已有的國家標準，統一同類產品的監測指標，通過試驗確定農藥殘留的標準，以此為據，嚴格限量農藥殘留，擴展標準的適用范圍，不僅要將更多的農產品種類收入其中，還應實現農業投入品的標準化管理。建立完善的農業標準化監督檢測體系，推進農業標準化生產，健全農藥殘留檢測評價機制，降低農藥殘留限量超標的風險，增強食品安全的科學管理能力。

3.4 積極實施農產品產地分級管理

針對農產品產地環境技術標準，根據農產品的產地環境和質量超標，且是由于產地環境所導致的情況。將農產品的產地劃分為4個等級：優質產區、清潔產區、限制產區、禁止產區。農產品生產者可以按照耕地的質量等級，合理制定農業生產的布局計劃。由此，優質產地的農產品很暢銷，而污染地區的農產品則無法賣出。根據經濟利益傳導機制，不僅可以調動農民保護耕地的積極性還可以對土壤環境進行改善⑤《實施農產品產地分級管理的探討》。

3.5 逐步建立健全農產品可溯體系

建設農產品質量監測監控信息平臺，從農產品產地環境安全控制入手，以農產品產前、產中、產后為一體，突破關鍵環節控制，推行源頭防控、過程阻斷、末端治理的產地環境質量控制技術體系。開展農產品質量安全準入準出、認證體系和追溯制度建設。成立鄉鎮農產品質量安全監測站，實現農產品質量安全監測監管全覆蓋。

3.6 重視農業生態文明建設

積極發展生態農業，提升農產品安全衛生水平。采取積極有效的現代農業技術，充分利用農業資源，通過綜合利用現代農業技術，調整優化農業結構，大力扶持發展生態型農業，建設生態家園、區域性生態農業產業，培植具有比較優勢的生態龍頭產業、農民經濟合作組織，大力發展生態富民農業產業，減少農藥、化肥、地膜等面源污染，生產綠色、有機及生態農產品，保證消費者“舌尖上的安全”。

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