基于青島市區劃調整的產業結構調整和政府效率研究

（青島科技大學經濟與管理學院，山東 青島 266000）

一、引言

行政區劃調整是對行政區劃有關方面做出調整、變更，如調整行政區政府駐地，調整行政區邊界，建立或撤銷行政區，改變行政區的層級管理關系等。［1］1899 年，德國殖民者將當時“膠澳租界”內的新建市區命名為“青島”。至今一百多年，青島市經歷了數次區劃調整。1994年，青島行政區調整已大大推進了青島市發展。但近幾年來，國家海洋發展戰略、山東半島藍色經濟區戰略以及青島市內外部變化，使青島市迫切需要進行新的行政區劃調整來適應新的發展。因此，考慮到青島擁灣、沿海發展和實施青島新跨越的需要，經國務院批準，青島市在2012年撤銷市北區、四方區，合并原市北區、四方區的行政區域設立新市北區；撤銷黃島區、縣級膠南市，合并原黃島區和膠南市設立新黃島區。調整后的青島市市北區和黃島區發生了哪些變化？是否提高了政府效率？是否對產業結構調整產生了積極影響？本文旨在對此做有益探討。

二、文獻綜述

早在1672年，英國經濟學家威廉·配第指出，從事農業、工業、商業的人的收入逐級遞增，即從事工業者要比從事農業者收入高，而從事商業者要比從事工業者收入高。［2］Gamal Ibrahim（2002）基于研究實際工資與產業結構間相互關系，指出為實現產業結構優化調整，應制定良好的生產制度。［3］Michael Peneder（2003）指出，20 世紀 90 年代宏觀經濟增長主要是由當時產業結構決定的。［4］Eggers和 Ioannides（2006）指出，在穩定美國經濟波動的各方面中，向服務化方向演進的產業結構做出了高達 50%的貢獻。［5］Holger Breinlich（2008）的研究表明，兼并與收購成為貿易自由化后產業結構調整的主要方式。［6］Elena Sochirca（2013）等通過設立一系列假設，研究了經濟增長率是如何受產業結構影響的。［7］

我國產業結構研究主要是在改革開放后興起的。楊治（1985）在其著作《產業經濟學導論》一書中，介紹了西方產業組織理論和產業結構理論,產業結構研究在我國逐漸興起。陳永忠、黃小玲（1997）分析了行政區劃調整后，四川省產業結構調整面臨的問題、困難及優勢。［8］劉渝琳、甘梅霞（2005）指出，必須要結合新時期經濟發展的現狀和特點，來優化產業結構。［9］譚順福（2007）認為，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，而且我國經濟仍處于工業化初期，因此，在以后較長一段時間，我國產業結構仍是以第二產業為主，“二、三、一”的產業結構模式仍會長期存在。［10］白小虎（2008）通過實證研究杭州市行政區劃調整和產業空間變遷，認為在行政區劃調整后，由產業空間轉型所引起的產業集聚的多中心結構，促進了區域政府發展。［11］王斌、蔡宏波（2010）以產業國際化為切入點研究了產業結構調整戰略。［12］劉再起、陳春（2010）認為，必須依據我國國情來選擇合適的主導產業，從而通過發展低碳經濟來優化產業結構。［13］史忠良、趙立昌（2011）指出，必須通過抓經濟發展與環境保護來促進我國的產業結構的優化升級。［14］劉淑茹（2011）認為，產業結構調整優化是維持經濟持續穩定和協調發展的關鍵。［15］干春暉、鄭若谷、余典范（2011）指出，產業結構合理化要高于產業結構高級化對經濟發展的貢獻。［16］沈玉良（2013）研究了政策制度與產業結構調整二者之間的相互影響和關系。［17］詹新宇等（2013）指出，中國經濟波動的一個重要原因是宏觀產業及其內部結構的變動。［18］李青和黃亮雄（2015）認為，全球經濟失衡能夠得到緩解，其中一個原因是2004年以后中國的產業結構調整。［19］

威爾遜（1887）在《行政學研究》中指出，行政學研究的根本任務是提高政府效率。這是政府效率研究的開始。Gordon（1983）指出，財政分權會造成外部成本，從而降低了地方政府效率。［20］Pierre-Guillaume Meon（2005）指出，政府治理和國家競爭力主要體現在政府效率上，政府效率能夠促進宏觀經濟增長， 改進經濟效率。［21］Afonso、Schuknecht和 Tanzi（2005）指出，應從政府與市場相互作用的過程和結果，以及政府管理、教育、公共基礎設施、衛生、宏觀經濟穩定性、經濟績效和收入分配等方面來對政府效率進行綜合評價。［22］Glenn Rayp（2007）對52個發展中國家的政府效率通過DEA模型進行了分析，分析表明影響政府效率的主要是國家結構和政府政策，而不是經濟因素。［23］毛壽龍（2003）指出，政府效率可以從政府配置效率、動態效率、技術效率和制度效率四個方面體現其基本價值準則。［24］唐任伍和唐天偉（2004）根據IMD測度政府效率的理論，結合中國實際國情，通過采用47個統計指標，從公共物品、公共服務、居民福利和政府規模四個角度，對我國地方政府效率進行了測度。［25］何平平、唐任伍和馬驥（2007）構建了評價我國省級政府效率的綜合指標體系，建立了評價我國地方政府效率的模型。［26］才國偉、張學志（2012）檢驗了政府效率受政府層級錯配的影響，并指出政府層級錯配將會降低政府效率。［27］管彥慶、劉京煥、王寶順（2014）對我國省級地方政府效率，結合理論分析和運用三階段Bootstrap、DEA、空間Durbin模型，進行了測度與檢驗。他們指出，地方政府效率與其經濟發展水平等多種控制變量之間均存在著相互促進的關系。［28］

總體來看，國內外對于基于行政區劃調整的產業結構變化和政府效率研究不多。大多數文獻都是在行政區域固定時分析政府效率和產業結構調整。由于行政區經濟的存在，尤其是長達數十年以GDP為考核標準的“競標賽”制度，加劇了地方政府之間競爭和產業結構同化。因此，研究作為制度變遷的行政區劃調整對產業結構變化和政府效率的影響，具有重要理論意義和實踐意義。

三、青島市行政區劃調整的原因和產業結構分析

由于這次調整的原市北區、四方區和原黃島區、膠南市都是兩兩相鄰的區域。正是由于相鄰的原因，兩個區擁有相似的地理環境、要素稟賦以及人文環境。這些諸多的相似加上“鄰里模仿效應”會使產業結構趨同，而產業結構相似是否表明地區之間經濟存在收斂呢？

本文對于產業結構調整的分析，主要是基于產業結構相似系數、產業增加值、產業結構比例、總產值和各產業增加值的差值來說明。其中，產業結構相似系數為___________________。其中，i和j表示兩個地區，Xin和Xjn分別表示產業n在地區i和地區j的產業結構中所占比重。0≤Sij≤1。當Sij=1時，說明兩個區域有著完全相同的產業結構；當Sij=0時，說明兩個區域有著完全不同的產業結構；Sij的數值越接近于1，則說明兩個地區的產業結構越類似。從動態情況看，若產業結構相似系數趨于上升，則產業結構之間趨同化更嚴重，反之亦然。產業增加值和產業結構比例能清楚地表明地區主導產業和產業結構發展趨勢，產業增加值差值的狀況可說明相鄰地區間是否存在收斂效應（以下數據來源：青島市各地統計年鑒）。

（一）原市北區、四方區的產業相似系數與增加值比較分析

由于原市北區和四方區沒有第一產業，下面的分析就集中在第二和第三產業。具體情況如表1所示。

由表1可以看出，從2008年到2011年，原市北區和四方區的第二、第三產業內部相似系數遠遠大于50%，而且總體的相似系數都在91%之上。而二者的第二產業增加值和第三產業增加值以及總產值增加值的差都在不斷加大，說明產業結構的趨同表現非常明顯，但并沒有帶來經濟上收斂和趨同，反而造成了地區間差異在不斷加大，地緣經濟的良好空間溢出效應沒有顯示。

與原市北區和四方區相比，調整之后的新市北區產業結構以及總產值是否有變化呢？

為了增加可比性，將原市北區和四方區合并在一起與新市北區的產業結構和總產值進行比較分析。由表2可以看出，第二產業與第三產業的結構相比較于調整以前趨于更加合理的區間。雖然在合并當年，產值有所下滑，但在13年就出現了上升趨勢，且比2010年和2011年的產值都要大。

表1 原市北區、四方區的產業相似系數與增加值的差異比較

表2 新市北區與原市北區和四方區的產業結構以及總產值比較

（二）膠南市、原黃島區和新黃島區的產業相似系數與增加值比較分析

膠南市、原黃島區和新黃島區的產業相似系數與總產值差比較分析如表3所示。（1）

表3 膠南市和原黃島區產業相似系數與總產值差比較分析

由表3可以看出，在2006年至2012年間，原黃島區和膠南市間總產值差距越來越大，而產業結構相似系數都大于81%，在2012年時達到了85.02%，高度的產業結構相似性以及越來越大的產值差距說明了行政區經濟的存在。

同理，由表4可以看出，調整后的新黃島區比原黃島區加上膠南市的總產值要大，一、二、三產業結構更加合理。

（三）從招商引資的視角看政府競爭

地方政府招商引資競爭是指，市場經濟條件下區域經濟體中的政府為增強自身競爭優勢，圍繞吸引具有流動性的要素展開競爭，旨在吸引外資、勞動力和其他投入要素，以盡可能提高當地福利和人均收入。由于地方政府本身構成參與市場的一個重要主體，并通過影響要素流動及相關市場主體的行為來介入市場活動，所以地方政府招商引資的競爭行為必然構成市場秩序的一部分，會改變市場資源要素的配置。投資是拉動中國經濟發展的第一大動力，為更好地發展本地經濟，吸引更多外資成為行政區政府競爭的一個重要領域。為吸引到更多外資，地方政府采取的手段一般有：（1）財政收入方面的政策工具，如降低稅率、實施減免稅、稅收返還等，這直接導致地方政府財政收入減少。雖然我國地方政府基本不具有降低稅率的權力，減免稅收和稅收返還的權力也受到限制，但是地方政府仍然可以通過放任企業偷漏稅、調整對企業收費等方式影響企業實際稅負。（2）地方政府廉價轉讓土地，允許企業采用特殊折舊政策，為企業提供信用擔保等，都可能增加地方政府財政風險或造成地方財政收入減少，最終導致公共服務減少。

四、青島市行政區劃調整的政府效率分析

（一）研究方法

表4 膠南市、原黃島區和新黃島區產業結構狀況（單位：億元）

本文采用DEA數據包絡分析方法，來研究行政區劃調整后政府效率變化。DEA是根據一組關于輸入-輸出的觀察值來估計有效生產前沿面的。同其它方法相比，它不僅能得出實際有效的生產前沿面，而且對處理多輸入和多輸出也具有優勢。因此，它比其它一些方法更優越，用處也更廣泛。同時，由于本文所涉及的樣本點比較少，不適合做參數估計分析。

（1）規模報酬不變模型 （CRS）。根據Farrell（1957）的定義，假設有N個決策單元DMU。每個決策單元有K個投入和M個產出的數據。對于第i個決策單元DMU，他們分別由xi和yi來代表，K×N的投入矩陣為X，M×N的產出矩陣為Y，這也就代表了N個決策單元DMU的所有數據。而DEA的目的就是在數據點的基礎上構造一個非參數的包絡前沿，從而使所有觀測的數據都在生產前沿的上面或者下面。CRS模型可表示為：

其中，q是一個標量，而l是N×1的常數矢量，這個包絡形式比乘數形式少了很多約束（K+M

（2）規模收益變化模型（VRS）。 CRS 的假設僅僅在所有決策單元DMU都在最優的規模上運作時才合適。不完全競爭和約束，財務等等，可能導致DMU不在最合適的規模上運作。Banker R.D.，Charnes R.F.and Cooper，W.W.（1984）在 CRS 模型的基礎上，將規模報酬不變的DEA模型拓展為規模報酬可變化的DEA模型。當決策單元DMU沒有在最優規模上運作時，CRS模型的使用可能會由于規模效率而導致混淆技術效率的測度。而VRS模型的應用將會適用于缺乏規模效率影響的技術效率的計算。

可以通過對CRS線性規劃模型增加凸性約束而簡單地將其修改成VRS模型。對CRS模型增加的凸性約束為： ，由此可以得到VRS模型如下：

上式中，N1是所有的N×1的矩陣。這種方法形成了一個凸面，它能夠比CRS的圓錐形的面更緊密地包絡所有數據，因此獲得的技術效率比使用CRS模型獲得的技術效率高或者是相等的。［30］所以，既有研究最常采用DEA-VRS模型來計算效率得分。

政府區劃合并存在規模效率問題，故本文選擇輸出導向（Output-Oriented）的、規模效益可變（VRS）的DEA計算模型。

（二）指標選取與數據

為分析區劃調整前后的政府效率，本文選擇了青島市四方區、市北區、黃島區以及膠南市最近幾年的數據。另外，由于不同區的統計年鑒中數據的可獲得性不同，對這幾個區的指標選擇不同。

地方政府旨在運用一定財政支出獲得盡可能高的公共服務績效。本文在測度政府效率時，以地方政府公共財政支出作為輸入因素，以公共服務績效為輸出因素，即一種投入一種產出（兩個一級指標）的模型，以避免由于數據較少而造成的評價結果中效率得分為“1”的決策單元的個數較多，從而導致無法做出分析。

在對四方區、原市北區和新市北區的政府效率測度的模型中，公共財政支出即為一般公共服務、公共安全、教育支出、社會保障和就業支出、醫療衛生支出、城鄉社區事務支出這6個二級指標之和；公共服務績效含有7個二級指標，分別是衛生機構病床數、就業率、年末人口、學生總數、小學師生比、人均公共綠地面積、固體廢棄物無害化處理率，公共服務績效即為這7個二級指標等權重加總而得。而在對原黃島區、新黃島區和膠南市政府效率的測度中，公共服務績效僅包含衛生機構病床數、年末人口、學生總數、小學師生比、中學師生比5個二級指標。由于指標存在量綱的不同，因此應先采用平均值比率法將各個指標標準化以消除量綱的影響。（2）

（三）DEA效率分析

用DEA軟件對上述數據進行分析，分析結果見表5。

由表5可以看出，四方區2010年效率得分最高，但在2011年效率下降；原市北區2010年的政府效率排名最低，為0.603，在2011年增加到0.701，但效率仍然較低。在2012年，原市北區和四方區合并為新市北后，政府效率達到了0.954。雖然低于四方區在2010年的效率值，但均超過了上一年的原市北區和四方區，而且在2013年還在繼續上升。

表5 政府效率的分析結果

在原黃島區與膠南市合并前，膠南市和原黃島區在2010年的政府效率均為1，但隨時間推移，二者的效率均在下降。原黃島區的效率到2012年甚至下降到0.436，下降幅度很大，效率非常低。合并之后，新黃島區在2013年的政府效率為1.000，相較于行政區劃調整前的膠南市和原黃島區，有大幅度提升。

為進一步對比研究，將四方區和原市北區的數據以及膠南市和原黃島區的數據進行合并后計算政府效率，分別與新市北區和新黃島區的政府效率進行比較。將四方區和原市北區2010年和2011年指標數據簡單加總后與新市北區相比較，發現在2010年，四方區和原市北區簡單加總后的效率是最高的。但在2011年，效率有所下降。在行政區劃調整之初，新市北區的效率低于之前加總的效率，但到2013年，效率增加且大于2011年和2010年四方區和原市北區的總體效率。

在區劃調整之前的三年里，膠南市和原黃島區總體的效率由2010年的1降低為2012年的0.574，下降非常大。在合并之后，新黃島區的效率為1，遠大于2011年和2012年的效率。由此可以看出，行政區劃調整后的效率要優于只是將兩地區的各指標數據簡單加總而得的效率。因此，區劃調整使政府效率得到改善。

本文認為，在行政區劃調整后，新市北區的效率低于2010年四方區的效率，主要是因為四方區和原市北區合并之初，它們在政治、經濟、社會等方面的存在一定的摩擦而造成的。但隨時間推移，效率繼續增加。

五、結論

通過分析行政區劃調整前后的產業結構相似系數，發現原黃島區和膠南市、四方區和原市北區存在產業結構趨同。產業增加值和總產值增加值的差值在一定程度上表明，相鄰各區之間沒有因地緣溢出效應而出現經濟趨同現象。通過分析外商投資，發現相鄰各區的政府惡性競爭導致公共服務減少。因此，為減少政府間惡性競爭和產業結構趨同現象，同時發揮規模經濟效應，青島市非常有必要進行區劃調整，使產業結構得以改善。

通過運用DEA模型對各地區各個階段的效率進行分析，研究發現：在地區合并的初期，由于處于整合期，政府效率并不一定是最高的，但在合并后，政府效率逐年增加。總之，合理的區劃調整有利于政府效率提高和產業結構調整。

注釋：

（1）黃島區、膠南市和市北區、四方區的分析數據所使用的年份不同，是由于統計年鑒數據的可得性所致（下同）。而且在2012年，由于黃島區的行政調整沒有真正到位，原黃島區和膠南市還是分開統計。

（2）由于篇幅的關系，本文沒有給出相應的數值，感興趣的作者可以問作者索要。

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