美國公立研究型大學決策與共同治理規則的運行機制

甘永濤

摘要：本文基于美國大學共同治理與決策的概念框架之上，從決策體制、大學層面的信息決策與溝通流程兩個方面對美國佛羅里達大學決策運行過程與特征進行了分析，以期對我國高等教育發展獻計獻策。

關鍵詞：美國公立研究型大學；決策；共同治理

決策“應該被認為是一種方法而不是結果”，“它們是一種用來實現理想狀態的組織機制。事實上，它們是對問題的組織反應?！盵1]大學一經決策，就開始了目標實施過程，在實施過程中，相關部門還需對目標的具體執行實行控制和監督，以保證執行的方向性和目標的現實性。另外，大學的這種決策和控制流程其實也是其內部權力和權威情況的現實反映。政策的最高目標就是要設置好機制與框架，預防治理問題演化成為系統性問題，但同時還不能影響到大學自身的發展或發揮其他功能。本文針對當前美國公立研究型大學決策與共同治理（shared governance）規則進行了概述，在案例研究的基礎上分析了兩者之間的關系，并提出了如何更好地發揮它們作用的建議。

一、美國公立研究型大學決策與共同治理的概念框架

美國公立、私立大學自治在法律意義上的不同在于大學財產的構成，公立大學以國有財產為基礎，私立非營利性大學以信托財產為基礎，而私立大學是以企業法人資產為基礎。[2]但無論私立大學還是公立大學，都以董事會為法人代表，董事會是大學與外界關系的聯系點。美國公立研究型大學重視學術競爭力，學術人員在大學決策中的地位非常重要，共同治理規則在美國公立研究型大學中則備受重視。

一般來說，大學決策行為可細分為為學術行為、行政行為、戰略規劃、勞動關系等。共同治理則包括組織政策、決策和程序的自治系統。[3]共同治理是一種“完全合作式的決策”，教師和行政人員一起來做決策，他們協商的結果就是決策目標。如果說大學治理是一種“決策行動”，那么共同治理便是“協同決策行動”[4]。同樣，大學治理的核心在于大學治理中權力的合理分配，而共同治理強調的則是共享權力，只有共享權力才能共享責任、共享信息、共享目標。大學共同治理的核心是“共享”， 不僅要重視董事會以及校長等行政管理人員的權威，還要關注其他利益相關者的實際參與。美國佛羅里達大學共同治理委員會將美國大學共同治理實踐及研究問題相結合，提出了一個通用型的有關大學決策與共同治理的概念模型（如圖1所示）。

圖1大學決策與共同治理的概念框架

資料來源：SGI.Report of the Faculty Senate-President Task Force on the Implemention of Shared Governance Structure2006[EB/0L].（2007-10-20）.http：//www.senate.ufl.edu/committees/governanceTaskForce/reports.html.

結合學界觀點與概念框架來看，美國大學共同治理的提議過程可細分為決策、建議和咨詢。咨詢是指行政機關的咨詢或專門機關征求意見，即教師代表給行政管理機構的一些意見和建議，行政管理人員會見教師代表，并簡單解釋一些分歧問題。這里的決策指的是讓教師參與大學決策，一般情況下決策范圍通常局限于學術事物，還有一種方式就是讓一定比例的教師代表進入董事會。

·比較教育·美國公立研究型大學決策與共同治理規則的運行機制

共同治理規則分為正式規則（法律、政策、規章等）與非正式規則（社會規則）。共同治理的正式規則可理解為制度意義上的共同治理，具體包括了政府與大學權力分配的法律關系，董事會、評議會與行政管理者的權責關系，治理主體的權力與決策地位相關規定，治理運作的程序等。非正式規則包括“責任-專業”、“信任與透明度”以及“合作與一致性”等?！柏熑?專業”，是指個人參與治理應該基于自己的能力作出貢獻。[5]它包含了兩個方面的含義，一是各利益相關者的責任；二是各利益相關者的影響力。各利益相關者的責任可以有兩層理解，一是個體意義，一是集體意義。個體意義上的責任就是參與意愿和個體貢獻能力；集體意義上就涉及到了處于關系網絡中的責任。這便涉及到各利益相關者的角色定位問題。無論利益相關者的性質是什么，以及與管理者的關系如何，在實現“責任-專業”時需要考慮“什么樣的制度目標，是要達到什么目的，誰最有能力幫助他們實現”[6]。信任與透明度，透明度是信任的基礎，信任具有交互性，需要多方面的因素即信息對稱、互動交流、問責制、意見的一致性、共同的目標與愿景。在信任的氣氛中，可以有互相依賴的工作任務和共同目標；在信任的氣氛中，可以設法使各利益相關者發揮“智囊團”的作用以解決系統問題等。[7]

二、共同治理規則在美國公立研究型大學決策中的應用：以佛羅里達大學為例

從運作過程的視角來看，對美國大學決策過程的分析主要有兩個方面：大學共享決策體制、大學層面的信息決策與溝通流程。[8]該部分以佛羅里達大學為例，從以上兩個方面對其進行分析。

（一）佛羅里達大學共享決策體制

對佛羅里達大學共享決策體制的分析可從宏觀層面和微觀層面出發。宏觀層面而言體現為政府與大學的法律關系；微觀層面則體現為董事會成員的多元構成與內部決策類型及其行為主體。

首先，從政府和高校之間的法律關系來看。佛羅里達州立大學系統是全美成立較早的大學教育體系（2004年，佛羅里達大學加入該系統）。佛羅里達州議會于1950年頒布了巴克曼（BUCKMAN）條例，宣告該系統的正式成立。根據此條例，佛州各類實施高中以后教育的學校合并為三所，由一個董事會控制委員會管理。為了加強對大學系統的協調發展，佛羅里達州立法機關同意了董事會的建立，并作為唯一的全州州立大學管理機構。原董事會建于1965年，由14名會員組成，其中，12人由州長任命（任期6年），1名學生董事（任期1年）。此外，州教育部長（Commisioner of Education）是當然的董事?？傂ｉL（Chancellor）是董事會和州立大學系統的最高行政長官。2001年6月1日，佛州通過了第1162號法案，將原來分散的州立系統、社區大學系統合而為一，組成新的州立大學體系。根據新的規定，在佛州大學系統內的各個學校都要組成各自的董事會。根據佛羅里達大學憲章，“佛羅里達大學屬于佛羅里達州的教育機構，章程的規定與佛州的法律、佛羅里達大學董事會的規章等一致”。然后其憲章明確指出，該校是由校方的管理者與教師代表共同來治理的。雙方是一種相互遵照、合作的伙伴關系。①該憲章體現了佛羅里達大學與政府的權力分配是以共同治理規則為基礎的，以董事會為法人代表，董事會是大學與外界關系的聯系點。佛羅里達大學董事會由州議會任命，而由于董事會和州議會組成的制度以及董事會實行的集體表決制度，使大學董事會的組成成員都不可能與任何一屆州議會的組成相一致，從而削弱了董事會由于為州議會所任命而帶來的完全聽命州議會的基礎。[9]

其次，佛羅里達大學董事會的多元構成。多樣化的構成一般不僅僅體現在董事會本身，而且體現在其下屬的各個委員會中。實際上，許多董事會的具體事務是由委員會進行具體操作的，委員會成員的構成體現了大學權力的組成形態。佛羅里達大學董事會下設審計和執行監管委員會、教育政策和戰略委員會、對外關系委員會、金融和基建委員會、治理委員會、戰略啟動委員會等6個委員會，下屬委員會中董事會主席是當然成員，其成員構成體現了多元化的特征，其分類涵蓋了從校內學者到校外人士、從管理高層到普通學生之間的多個種類和層級，并且在各個委員會間呈不均勻分布，體現了各個委員會的性質和特點。例如，在教育政策和戰略委員會中，董事會成員、評議會學者占據平等席位，還有學生代表加入，這與該委員會在財政預算和分配上的重要性是相適應的。應該說，多元化特征使得學校外部人士、行政管理人員與教師三者之間開啟了對話的窗口，從而實現這些共同治理規則在一些學術行政兩難問題上的高效協作。[10]

第三，從佛羅里達大學內部的決策類型與行為主體方面進行分析。它規定了行使權力的機構和個人，即一種內部的決策體制，個人或者由個人組成的團體（例如委員會）作出決策的權威最終來自于院校的這種管理體制和機制。這種機制將限定高校的權力和它的基本治理結構，包括主要的委員會和學校官員。而在美國大學的共同治理（共享決策）機制下（見表1），決策行為分為學術行為、行政行為、戰略規劃、勞動關系等。不同的決策類型由不同的部門負責，遵守“首要責任首要權力”，教師與教師委員會控制學術事務”。對應這些內容，佛羅里達大學所擁有的學術權力非常全面。行政權威則在學術決策過程中充當咨詢者或者建議者，與此相應，行政權威控制行政事務，學術人員則在決策過程中起咨詢或建議者作用，戰略規劃則由董事會最后作出決策。

（二）佛羅里達大學層面的信息決策與溝通流程

從佛羅里達大學決策內部的信息流通方向來看，它存在著多重決策源，幾乎任何一級都可以成為一個決策源，針對不同的參照對象，其在信息流中的地位也不同。按照佛羅里達大學的規定，大學內一切重要事務都應由相應的會議集體民主決策，會后的執行則由大學及院系相關的部門機構負責督辦或指導。

就整個大學而言，董事會可以說是大學最高的決策源。根據佛羅里達大學董事會的歷年會議安排與會議記錄來看，它定期召開會議，當然它會根據實際的環境情況，設立各種委員會及時處理各種校內事務，布置各時段的工作任務，制定各部門的工作目標，總結和回顧工作成績。根據資料顯示，佛羅里達大學董事會平均每年定期召開類似的全體會議，通常兩個月一次，每次會議平均耗時半個多小時。會議的日程由董事會主席、秘書與校長按照相關文件規定而確定。在一般情況下，會議的正常人數為30人左右，參加者有董事會主席、董事會委員、佛羅里達大學校長、校長辦公室代表、院系領導、佛羅里達大學社區代表、其他公眾與媒體。具體而言，每次會議商議的內容和問題也各不相同。根據各年度會議記錄來看，會議議程一般分為7個部分：（1）召集會議；（2）確認出席會議代表；（3）董事會主席報告；（4）各委員會代表報告；（5）表決議程；（6）董事會主席評議；（7）休會。

以佛羅里達大學董事會2013年12月6日的會議記錄為例（因篇幅關系，會議記錄原文略），首先董事會主席C·戴維布朗（C.David Brown）召集會議并確認出席會議代表，并對上一階段的各項工作進行回顧并安排新年活動；接下來各委員會的負責人都向與會者匯報、總結該階段的一些工作成績和不足，宣布委員會對某些問題的解決建議和方案，并由與會者當場表決，確定下階段具體安排計劃。[11]

從該會議紀要來看，這其實是一種標準化的程序性決策源，它根據大學內各種問題的重要程度，將決策過程程序化，通過一個明確的程序以決議的形式處理這些問題。相對于其它決策源來說，它的決策有兩個特點：一是全局性，它的決議涉及的不是某個特定院系的運行操作，而是立足于整個大學的統一安排，或采取措施使得大學在下面的工作中盡量能克服前一時期出現的問題，或是安排和布置整個大學、各部門的工作任務及其要達到的目標；二是全面性，相比各具體的事務部門而言，會議的內容涉及大學財政、人員招募、設備、建筑、學科建設和學生事務等各方面的事宜。

由于佛羅里達大學是公立大學，屬于公共事業，其公眾支持相對于私立大學更為重要，所以，佛羅里達大學董事會會議按照相關文件規定需對公眾與媒體開放，絕大多數董事會的委員會會議也對公眾和媒體開放。根據佛羅里達大學的有關文件規定，每次會議決策后，凡有關教師及學生方面的事項都要作書面摘要，跟蹤宣傳；特殊決策由相關負責人負責解釋；各部門然后按照會議精神各自召開專門會議，確定本部門的工作計劃。

如果說董事會是佛羅里達大學內的最高決策源，那么下面的各種組織設置則難以用決策、執行或監督等單一功能概之，也就是說，從大學內部的信息流來看，選擇不同的參照對象就會出現不同的功能作用。佛羅里達大學根據共同治理規則的設定，成立了共同治理委員會。在決策過程中，共同治理委員會主要起咨詢、建議作用。當然，由于共同治理委員會是常設性機構，該委員會經常性地召開會議，為校長、評議會和董事會提供建議，并對各主要委員會的決議作出評論，因此，大學的幾位主要負責人承擔起日常監督、討論、評價、咨詢和建議董事會和評議會決議實施的職責。從這個意義上講，相對于各專門委員會及各院系而言，他們發揮著組織控制的作用。一方面，他們負責督促大學各部門按照議會上通過的決議，在內部進行更細致的工作規劃，并交由各院系貫徹執行；另一方面，他們也需要及時掌握部門內部及各院系反映上來的信息，以便進行及時的工作和目標調整，并根據這些情況議定出下階段大學會議的議題。如佛羅里達大學各院系都需定期反饋共同治理10大規則在各院系的執行情況，并定期調查反饋。[12]由于大學負責人又基本上都是共同治理小組的成員，因此，本屬于大學幾個平行部門之一的共同治理小組實際上發揮著大學事務常設性決策（咨詢）機構的功能。

相對于董事會，大學行政部門是操作執行部門，但相對于各院系相應的部門小組來說，它們又兼有決策和控制兩種職能。然而，在實際運行過程中，要想很好地、整齊劃一地界定這些會議在大學信息流中所處的地位還比較困難。從形式上看，相對董事會會議來說，這些會議一般比較松散，沒有固定的程序，多是口頭上的決議和布置，很少有成文的規定，而且有的會議參加者甚至不到應出席的1/3，至于執行的效果，更談不上有特別的獎懲措施予以監控。

如果說共同治理委員會的操作性色彩相對較弱，那么各院系級會議則明顯體現了上述的兩重性。他們舉行集體決議會議的原則是因事而開，沒有定制。就其執行功能而言，由于這些部門的日常工作特征更偏重于操作性，因此，它們的不定期會議通常主要以安排日常運作為主，當然，對相關問題也要進行決策和控制。從信息的反饋方向來看，他們也大致遵循兩條路線：一是院系部門向專門委員會反饋，然后再由他們直接向大學負責人和董事會反饋；另一條是由部門負責人向大學部門或相應的負責人反饋，然后再由他們反饋到負責人和董事會那里。

以上所述基本上可以涵蓋佛羅里達大學決策與共同治理運行的信息流程情況。大學內部決策過程中存在著多種互動方式，屬于自發性的控制和溝通模式，這種多樣性和自發性從根本來說，是因處于各職位及院系內相關人員的權力和權威各異而致，這些差異不僅表現為院系與大學間的控制關系，也體現于各院系、各部門內部的運行過程中。也就是說，美國大學共享決策過程中的內部信息流向渠道的多元性主要取決于大學相關部門負責人、董事會主要負責人和院系部門負責人間的權威對照情況。由于按照共同治理規則設立的大學共享決策主體是由大學核心利益相關者組成，因此，它也就成為整個大學組織最穩定的決策源，也就使得大學一級的信息呈現出單一的層級流向，至于其它具體的部門，則因情況的不同表現出不同的類型。

三、結語

從本文案例中大學決策的總體情況來看，美國大學共同治理規則的提出鼓勵各利益相關者的廣泛參與，而日益顯示出形式多樣化的特征。一是各大學開通各種參與決策的渠道，日漸多元化。二是委員會選舉機制不斷完善。共同目標促使大學成員為了共同利益進行了各種復雜的合作。通過共同治理維持互相制衡的觀念已逐步為各種微妙的合作概念所替代。

從世界性的潮流來看，大學組織的分權之路不可避免。在探索大學決策的變革中，大學教師是大學最重要的利益相關者，整合大學教師的利益需求，以權力保障學術利益的實現，是改革設計者迫切需要思考的問題。分權的前提在于清楚地界定教師和行政人員之間的權力邊界，這不僅是為了通過權力來保障利益，也是為調整大學內部的利益關系提供制度化的規范。美國羅德島大學教授阿瑟·斯坦（Arthur Stein）認為：“博弈論強調利益的相互依賴，也體現為決策的互動影響形成了一種限定性合作，即沒有合作，自己的利益也無法獨自獲得?！雹谶@使得大學各利益主體之間的利益沖突更多表現為協調性或協作性博弈。董事會在制定政策時都不得不從這個新的角度來看問題，這為各利益主體之間關系的改善提供了重新對話的“機會之窗”。

注釋：

①Constitution of the University of Florida[EB/OL].[2014-06-29].http：//www.generalcounsel.ufl.edu/downloads/Constitution.pdf。

②[美]阿瑟·斯坦：協調與合作：無政府世界中的制度.轉引自：[美]大衛·鮑德溫主編，肖歡容譯：新現實主義與新自由主義，杭州：浙江人民出版社，2001：34-40。

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[4] Porter-OGrady，T.Implementing Shared Governance：Creating a Professional Organization[M].St.Louis：Mosby Year Book， 1992.

[5][6]Alfred.，R.L.Report of the Faculty Senate-Presidential Task Force on the Implementation of Shared Governance Structure[EB/OL].（2007-06-03）.http：//www.senate.ufl.edu/publications/reports/shared_governance/Final_Joint_T_F_Shared_Gov_Report.pdf.

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[8]Constitution of the University of Florida[EB/OL].[2014-06-29].http：//www.generalcounsel.ufl.edu/downloads/Constitution.pdf.

[9]馬驥雄.戰后美國教育研究[M].南昌：江西教育出版社，1991：171.

[10]Board of Trustees University of Florida[EB/OL].[2015-11-02]. http：//trustees.ufl.edu/.

[11]University of Florida Board of Trustees Board Minutes December 6， 2013 Meeting[EB/OL].[2014-07-03].http：//trustees.ufl.edu/wp-content/uploads/bot-20131206.pdf.

[12]Overview： Summary of College Reports on Achieving Shared Governance Processes [EB/OL].[2014-07-02].http：//www.senate.ufl.edu/Data/Sites/20/media/facultyinformation/reports/2011/summaryandoverviewcombined.pdf.

（責任編輯陳志萍）