大學內部治理中監督權的實現

李愛珍+崔芳芳

摘要：監督權是憲法賦予每位公民的一項基本政治權利，是公民參政議政的有效形式。在我國大學內部治理中，由于受多種因素的影響監督權還是一種派生性權力，具有強烈的“內在貧困性”，影響了大學的健康發展。因此，大學人必須從監督權的內涵、構成要素和價值等方面認識、理解監督權的實現對大學發展的意義，結合當前教育發展現狀促進大學監督體系的建設與完善，創建良好的監督環境，確保監督權的實現，推動大學的健康和可持續發展。

關鍵詞：大學內部治理;監督權;權利;權力

中圖分類號：G647文獻標志碼：A文章編號：10017836（2015）11000304

監督權是憲法賦予每位公民的一項政治權利，公民監督權的有效行使是社會法治進步的重要標志之一，更是經濟發展和政治穩定的重要保障。大學的發展也不例外，在其內部治理中只有對權力進行有效監督才能推進大學的健康發展。2013年6月，南方日報曾發表題為“高校成工程腐敗‘重災區多名校長院長被查”的文章，其“監管缺失”則是釀成事件的重要原因之一。因此，大學的每位成員均要深刻理解監督的內涵和意義，依法主動參與學校的民主管理，正確行使自己的監督權利，確保大學的繁榮與發展。

一、大學監督權的內涵

隨著時代的進步，監督一詞由古代的一種“官職”逐漸演變為今天的社會公共事務管理中的一種維權行為，這是社會文明的進步，體現了監督的制約性力量，即監督主體對客體行為合法性的監控、督導和限制其活動能力的一種法律監督[1]。監督主體與客體之間是一種法律督促關系，目的是防止權力的濫用與擴張，而非統治與被統治的階級關系。

在我國大學，監督權并不是從來就有的，它是隨著教育的發展、法制的進步和教職員工當家作主的理想而產生的。大學監督權包含兩層含義：一是監督權利，即賦予教職員工一些權利，配合國家相關司法機關，將大學內各級黨政機關及其領導干部的違法行為向有關部門進行依法檢舉、申訴和控告，屬于外部監督;二是監督權力，即國家授權一些特定部門享有對大學內各級黨政機關及其領導干部執行活動的過程進行監督的職權，如學校紀委對黨委行使的職權監督，工會、教代會對各行政部門的行政行為進行的職權監督，屬于內部監督。文章將從兩個方面探討大學監督權的實現，在防止大學內部公權的膨脹和腐敗的同時保障大學人的人權、自由和公正，推進大學在合法的道路上健康發展。

二、大學監督權的構成要素

從前文大學監督權內涵的闡釋可以看出，監督權涉及到大學人的自由，是其追求民主、平等權利的重要途徑之一，在整個監督體系中處于基礎地位，發揮監督功能的核心在于監督權在整個大學監督體系中的可行性，有了可行性才能充分調動大學人行使監督權的積極性。因此，從權利構成上來看，大學監督權應該包含如下基本要素：

1監督主體

所謂監督主體，一般是指憲法和法律賦予其監督職能的一切個人、團體和組織[2]。在我國的政治生活中監督一般來自三個方面：黨內監督、群眾監督、民主黨派監督以及無黨派民主人士的監督。而具體到大學內部監督，其監督主體可以分為如下幾個方面：一是大學黨內監督主體，主要包括校內紀檢監察審計機構、黨組織代表大會、全體黨員等。二是群眾監督主體，主要由黨外的全體師生員工及相應的組織構成，一般包括工會、教代會和學生代表大會等。三是民主黨派與無黨派人士或組織監督，如黨風廉政建設巡視員或特邀監察員等。監督主體的主要特性是獨立性、權威性和公正性。

2監督客體

監督客體是指監督主體行使監督權所指向的對象?！吨袊伯a黨黨內監督條例（試行）》明確規定：“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人?！笨梢?，在大學內部治理中，其監督客體主要是學校各級黨政機關及其領導干部。在大學內部治理中，他們起著領導全局、協調各方利益的作用，是大學辦學的核心力量，多數既是領導干部，又是黨員，理應自覺接受監督。

3監督內容

在大學內部治理中，我們要從兩個方面來認識監督權的內容。首先從監督形式上來看，監督的內容主要是指校內各級黨政機關及其領導干部在行使權力時的行為與結果是否合理、合法。一方面全體教職員工可以通過直接監督的形式，向相關監督部門反映監督客體在權力執行過程中出現的問題，并提出糾正意見;另一方面也可以通過工會、教代會等組織行使監督權。其次從法律法規規定的具體權利來看，我國公民具有批評、建議權，控告檢舉權和申訴權;在大學內部治理中，監督主體享有同樣的權利。當校內各級黨政機關及其領導工作中存在違反黨紀國法的行為，并給師生和學校利益造成損害時，監督主體有對其進行批評的權利，可以提出正確的意見和建議;有權向相關部門提出申訴請求，以改變錯誤的處理結果的權利;甚至可以向司法行政機關揭發事實真相，請求對其進行依法處理。

三、大學內部治理中監督權的價值分析

大學內部治理背景下監督權實施的根本目的在于通過積極的方式對公權力施加約束，規范權力運行，以保障大學人的基本權利得以實現。由此可見，不斷發展和完善大學監督權對促進大學的健康發展有著重要意義。

1監督權的有效行使是大學人參與學校民主管理的基礎

在依法治校的背景下，廣大教職員工有權參與學校的民主管理，對學校的發展提出建設性意見，發揮大學人監督權的價值。而學校公權力與教職員工權利關系的平衡與維護需要的是規范的制度與合法的秩序。因此，大學監督權作為學校為達到健康發展而實施的一項基本權利，其存在的價值在于預防“領導說了算”“權大于法”的不合理想象。只有監督者有權參與學校民主管理，理性討論學校發展事務，才能推動學校的民主化和科學化發展。通過教職員工參與學校管理，提升主人翁意識和權利意識，才能有效防止學校公權力的獨斷專行。在師生參與民主管理的過程中，還要有相應的部門及時受理監督意見，并給予合理的回應與答復，讓監督者感受到學校管理的民主與公正，確保監督權真正實施與滿足。同時，監督權的有效實施不僅規范權力運行，更是保障師生人權的重要標志，使師生的合法權益免受侵犯，或者在正當權益受到侵害后通過適當的途徑得以救濟，實現“權利制約權力”的價值。

2監督權的有效行使有助于防止大學公權力濫用

任何權力都具有雙重性，在大學內部治理中權力既可以服務于大學發展也可以成為個人謀取私利的工具，如果不加以限制，則很容易造成權力濫用，甚至失控。當前，在大學發展中監督主體法律意識逐漸提高，但監督意識、維權意識、參與學校民主管理的意識相對薄弱。因此，大學管理中公權力濫用的現象難以得到遏制，絕對的權力則會導致絕對腐敗，這也是近年來一些高校領導倒在“錢權交易”中的重要原因之一。為防止這一負面現象發生，在大學發展中需要監督者充分行使自己的監督權，主動參與到學校管理中來，適當的時候表達自己對學校各黨政機關及其決策的建議和請求，督促校黨委行政及其領導合法、正當地使用權力，達到權力的制衡，提高“民與官”的相互信任感，促進學校的和諧與穩定。

3監督權的有效行使有助于提高辦學效率，改善教育質量

大學的特性之一是學術的，非政治的。大學內部治理中其行政權力是大學內的人群，首先是教師和學生賦予的[3]。因此，在辦學過程中，教師和學生有全面了解學校發展狀況，并對其行政權力進行監督的權利。監督權的有效行使有利于事前預防、事中控制、事后治理全程監督機制的形成，對于辦學中出現的問題可以給予合理的意見或建議，甚至是批評，必要時可以通過法律形式或新聞媒體等手段對相關黨政機構施加壓力，提醒有不軌企圖的工作人員，使其不斷提升自身素質，樹立良好形象，提高辦事效率，更好地服務于學校的發展，改善教育教學質量。

4監督權的有效行使有助于推動依法治校的實施

目前，在大學內部治理過程中，有些校黨委行政機關只重視上級的文件政策，而輕視來自同級的監督或忽視下級的監督，權大于法的現象時時存在，有法不依的現象甚是嚴重。在辦學過程中若監督權得以有效行使則可以避免上述不良現象的發生，因為監督權在法律法規中具有很多優點：首先，監督主體數量多、分布廣，包括相應的組織和全體教職員工;其次，監督范圍廣泛，涉及到越權、貪污受賄等違法亂紀行為;第三，監督方式的多樣性，可以通過匿名投訴和直接舉報、書面通知和口頭交流等方式進行監督。當大學公權力受到全程、全方位監督時，大學黨政領導干部則認識到監督權的特殊效力以及法律的嚴肅性，進一步推動依法治校的實施。

四、大學內部治理中監督權實現的途徑

1提高大學人的監督權意識，增強監督質量

監督權是我國憲法賦予每位公民的一項基本政治權利，是公民參政議政的有效形式。但長期以來，監督權還是一種派生性權力，具有強烈的“內在貧困性”[4]，在大學內部治理中不少教職員工監督權利意識淡薄，有權不用、有權不會用的現象時有發生。因此，大學監督權有效實施的首要任務則是提升監督主體的監督意識。由于長期受官本位思想的影響，部分教師員工存在著無條件服從上級、服從領導的思想，造成部分領導機關權力濫用的現象。大學作為先進文化傳播的重要場所，理應自覺提升監督意識。一方面，加強對大學人監督權的宣傳與教育。發揮大學自有的教育優勢，通過專題講座、網絡、大眾傳媒等途徑，充分調動廣大教職員工的學習積極性，使其認識到自身的政治主體地位，不斷提高民主參與意識、法治意識和權利義務意識，通過教育有敢于同違法亂紀的現象斗爭的勇氣，對事實的舉報實事求是，程序合理合法。另一方面，強化大學人監督權的地位。通過設立紀檢、監察部門，保障監督主體反映問題有人接待，發現問題有人核實，存在問題有人處理和執行。其次，提升大學監督客體的法律自覺。孟德斯鳩說過：“在沒有制約權力的社會，一切掌管權力的人都很容易出現濫用權力的現象?！盵5]因此，大學各級職能部門、領導干部在接受黨的路線方針教育的同時，應主動學習黨紀國法，把學校發展、師生利益放在首位，自覺踐行社會主義核心價值觀，提高監督、自我監督、主動接受監督和正確對待監督的自覺性，避免權力的膨脹和濫用。

2完善教代會制度建設，落實教代會監督職權

《高等教育法》《教師法》等教育法律法規明確了教代會的法律地位，并規定教師有“通過教職工代表大會或其他形式，參與學校的民主管理”的權利，顯然，教代會是高校教師參與學校教學、管理工作，對教育行政部門提出意見或建議的監督機構，是大學內部治理中高層次的民主監督形式。為有效保障監督權的實現，首先要完善教代會工作制度，即教代會代表選拔、培訓制度，提案制度，咨詢制度，干部民主評議制度，質詢制度，反饋制度和問責制度等，逐步規范教代會工作內容，強化其成員責任意識，提高教代會工作效率。其次要創新教代會工作機制。建立教代會工作執行委員會，切實落實教代會工作職能;建立教代會代表聽證會、懇談會、質詢會以及學校重大會議的旁聽制，教代會代表就學校發展重大事宜、師生切身利益等相關事件與學校職能部門、校領導進行對話與交流，充分發揮教代會參政議政的功能，有效監督大學內部治理中權力的運行。

3改革大學紀檢監察體制，提高大學監督機構的執行力

當前，大學內部治理中紀檢對黨委行政的監督屬于同級監督，具有一定的依附性，不利于監督工作的開展。因此，首先要逐步改革大學內部紀檢監察體制，校內紀檢監察部門人事安排將由上級組織選舉或任命，工作人員的編制、待遇不受學校管理，也不再接受所在學校黨委、行政的領導，實行紀檢監察部門直接對學校黨委、行政的垂直領導與監督，逐步提高紀檢監察部門的權威性和獨立性。紀檢監察部門在工作中按照法律規定對違法亂紀的事實獨立行使調查、立案和處分權利，立案之前按照程序向所在校黨委、行政領導通報相關情況，但所在校黨委、行政領導不得非法干涉紀檢監察活動。其次要加強紀檢監察隊伍建設。一方面，要嚴把入口關，推薦政治素質高、業務能力強，敢于監督、善于監督的同志從事監督工作;另一方面，要加強對監督工作人員的培訓與培養，嚴明工作紀律，增強工作責任感，創新工作方法和監督手段，提高大學監察機構的執行力。

4實行校務公開，優化校內民主監督環境

校務公開是民主監督的基礎，一是公開內容要準確，凡涉及師生利益、學校發展的重大事項均要進行全面準確的公開，必要時還要通過公開聽證等形式開展領導與師生的雙向交流，聽取師生的可行性意見。二是公開時間及時、形式靈活。對于相對穩定的工作要經?；蜷L期公開，階段性的或突發性的工作要隨時公開;公開形式要根據工作內容和性質通過公告欄、簡報、校園網等形式進行。三是公開程序要合法。學校成立專門的校務公開領導小組，由專人負責將要公開的內容，并提交監督部門審核公開內容的真實性，審查合格后交由執行部門予以公示，并對教職員工提出的問題予以答復，逐步提高大學內部治理中權力運行的透明度[6]。

5健全大學監督機制，提高監督工作的規范性和可操作性

從實際情況看，高校教職員工對學校的各項事務是十分關心的，他們渴望知情，想要監督，但是目前，我國高校尚缺乏具體的、具有可操作性的保障監督權的法律條款，特別是對于打擊報復監督主體的行為缺乏懲處措施。在大學內部治理中教職員工在行使監督的實踐過程中，沒有相應的法律法規可以遵循，行使監督權后自身安危難以得到保障。因此，在大學內部治理中還應盡快完善監督機制，一是加強監督制度建設，規范工作程序，使校內民主監督有章可循。根據大學制度發展需要制定《大學民主監督條例》或《大學民主監督實施細則》，對大學監督對象、監督內容、監督原則、監督職責、監督形式、監督程序與方法、監督反饋、監督保障措施等做出進一步的明確與規定。此外， 為提高全體教職員工對監督的重視，還要完善學校黨政干部自覺接受監督的制約機制。二是要完善過程監督。在以往辦學過程中往往只重視對結果進行監督，忽視了對整個事件發展過程的監督，因而造成了很多不必要的失誤。在大學加快制度建設的關鍵時期，必須彌補這一失誤，建立一套完整的監督體系：即決策監督—執行監督—考核監督—延伸監督，確保事件過程監督的完整性和有效性。三是要完善權利救濟制度。在我國法律救濟途徑主要是司法救濟，救濟方式比較單一，因此，無論是憲法還是教育法律條文，應該逐步擴展權利救濟途徑，防止給監督主體“穿小鞋”，進行打擊報復，為教職員工尋求法律救濟提供依據。

參考文獻：

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[2]?？?構建“防腐墻”，培育“廉政花”——關于發揮高校各監督主體的作用，積極推進防腐倡廉工作的思考[J].長春理工大學學報：社會科學版，2013，（11）：183.

[3]張楚廷.高等教育哲學通論[M].北京：高等教育出版社，2010：401—428.

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[5]孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].張雁深，譯.北京：商務出版館，1995：154.

[6]王曉紅.論高校民主監督的制度設計與運行[J].理論學刊，2007，（3）：24.

On the Realization of the Supervision

Right of the Internal Governance of University

LI Aizhen， CUI Fangfang

（Nanchang Teachers College， Nanchang 330103， China）

Abstract：The right of supervision is one of the basic constitutional rights of every citizen and an effective form of citizen participation in politics. In university internal governance of our country， the right of supervision is still a derivative power with strong “inner poverty” due to many factors， affecting the healthy development of the university. Therefore， universities must cognize and understand the significance of the realization of the supervision right to university development from aspects of the connotation of the supervision right， component parts and value. Combined with the current development status of education， universities should promote the construction and improvement of university supervision system， and create a good environment to ensure the realization of the supervision right to promote the healthy and sustainable development of the university.

Key words：university internal governance; right of supervision; right; power

（責任編輯：朱嵐）2015年11月第34卷第11期黑龍江教育學院學報Journal of Heilongjiang College of EducationNov.2015Vol.34 No.11