和諧社會與政府生態職能初探

◇文/范鋒亮

應當指出，不同時代政府的職能和責任是不盡相同的。2l世紀不僅是知識經濟的時代，而且是生態文明的時代。從1972年聯合國人類環境會議通過的《人類環境宣言》到1992年聯合國環境與發展大會通過的《地球憲章》和《2l世紀議程》；從1994年《中國2l世紀議程》到現階段全面落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型社會，國際社會和我國政府對生態建設和保護環境、節約資源問題有了里程碑意義的認識，并且生態環境問題的嚴峻形勢和人類的理性反思，使得人類社會從工業文明時代向生態文明時代邁出了堅實的步伐。各國政府、各類社會組織和公眾從不同角度審視著或運用不同手段保護著自然環境和生態平衡。回顧歷史，政府在不同的歷史階段扮演了不同的角色，諸如“政治人”、“守夜人”、“道德人”、“經濟人”、“管理者”等等 。蘇州大學有學者認為，我們所處的時代是“政府時代”，這主要是因為現代政府在當今社會發展中扮演著越來越重要的角色 。當今世界，各國都把法治政府、有限政府、服務政府、責任政府和高效政府列為現代政府的目標定位。就責任政府而言，在科學發展觀指導下，我國政府在構建和諧社會中的責任主要表現為五種具體形式：政治責任、法律責任、行政責任、道德責任和生態責任 。其中政府生態責任是一種新世紀、新階段的新責任。如何科學有效地承擔政府生態職能，充分發揮政府在生態文明建設中的能動作用，這是我國可持續發展亟待解決的重大課題。同時也是政府職能在新時代的重要體現。

一 政府生態責任的時代背景

近年來，隨著我國生態環境的日益惡化，人民的生存環境受到嚴重的威脅，作為公共權力組織者的政府，擔負著管理社會事務，給人類帶來福祉的重任 因此，在這個過程中，政府應該把生態責任作為自己執政的責任之一，在發展經濟中注意生態保護，力爭構建人與自然和諧相處的社會。特別是黨的十六屆三中全會提出了全面、協調、可持續的科學發展觀，人與自然和諧是科學發展觀的應有之意和構建和諧社會的重要內涵。黨的十八大明確提出了建設生態文明，因此，政府擔負生態責任具有內在的現實和理論依據。

政府生態責任的現實依據是我國生態環境日趨惡化的嚴峻現實。最近幾年來，我國經濟高速發展，GDP總值在短短的幾年內進入了世界第二位，但是在這驚人的成就背后是以資源耗竭、生態破壞和環境污染為代價的 據了解，目前中國1／3的國土被酸雨侵害；被監測的343個城市中，3／4的居民呼吸不到清潔的空氣，全球污染最嚴重的十個城市我國占了一半，我國七大河流水系中劣五類水質占41% ，城市河段90%以上遭受嚴重污染；全國尚有3．6億農村人口喝不上符合衛生標準的水；中國沙漠和沙化土地總面積為174．3萬平方千米 ，每年還以3 436平方千米的速度擴展(相當于一個大縣的面積) 。這些數據描述了我國生態環境惡化狀況。因此，如果政府不采取有力措施加強生態環境保護，改善日益惡化的生態環境，嚴峻的環境問題必將阻礙我國經濟建設的健康、高速、持續發展和全面建設小康社會的實現。

在國際社會上，保護生態環境也越來越受到重視。一系列環保政策和環保條約相繼出臺，并在國際社會中被越來越多的國家和人民接受。這對我國的政府生態責任形成了一種剛性約束。另位，西方的一些發達國家也不斷的對我國和一些發展中國家發起“綠色壁壘”這固然有西方國家保護自身薄弱產業的需要，也說明了符合環保的綠色產品的深受各國人民的喜愛。

政府生態責任的理論依據是生態環境是公共物品，存在“市場失靈”的現象。公共物品是指那些具有非競爭性和非排他性，不能依靠市場力量實現有效配置的產品。公共物品中存在“搭便車”的現象，即不需要負擔任何的費用就可以享用別人付費的東西。生態環境作為一種公共物品，同樣存在著“搭便車”的現象。而生態環境領域的“搭便車”是指企業和個人在開采自然資源謀取個人私利的同時卻沒有人愿意去投資保護自然資源和生態環境。這種掠奪式的開采很容易導致自然資源的嚴重耗竭，環境的日益污染和生態的高度惡化，進而引起溫室效應、洪水、干旱、水土流失、土地沙漠化、地面下沉等一系列生態環境問題的頻繁發生。因此，為了彌補“市場失靈”，作為公共事務管理部門的政府應該主動承擔保護生態的責任，發揮政府“有形的手”的作用，加強環境管理，通過制定一系列的政策措施來約束企業和個人急功近利、竭澤而漁的行為，以遏止生態環境的日益惡化，促進經濟的可持續發展。

保護生態環境是政府的基本職能之一。長期以來，我國發展經濟走的是“高生產、高消費、高污染、低產出”的粗放型經濟發展模式，在經濟得到快速發展的同時出現了自然資源耗竭、生態惡化、環境污染嚴重等現象，出現了人與自然不和諧相處的狀況。從而破壞了人們的生活環境，給人民的身心健康帶來了巨大危害。為了給人民一個良好的生活環境，政府理所當然要把生態環境建設作為自己行政職能的一部分。因此，只有政府承擔恢復和維護生態的責任，改善人民的生活環境，才能實現構建人與自然和諧發展的社會目標，真正體現政府“執政為民，以人為本”的親民執政理念。和諧社會對政府環境職能提出了新的要求，為此，政府要提供高品質的生態公共產品。保護生態環境是每個公民和社會組織的應盡職責，而依法行使公共權力，管理公共事務并承擔公共責任的政府在其中應該起到主導性的作用。

二、政府生態責任的界定

我國生態環境的客觀現實和政府發展經濟的內在要求，促使政府在發展經濟的過程中，要樹立和落實科學發展觀，擔負起保護生態環境的責任，把建設一個生態和社會經濟協調發展的社會作為己任。具體來講，所渭政府生態責任，是指在生態文明時代，在責任政府的現代化背景中，政府在生態建設、環境保護以及社會可持續發展方面應承擔的義務和職責 。其內涵特征如下：

1．時代性。人類文明經歷了原始文明、農業文明、工業文明和今天的生態文明，不同歷史朝代的政政府對不同時代的文明承擔著不同責任，扮演著不同的政府角色。應該說，現代文明是多種文明的集合體，諸如政治文明、物質文明、精神文明和生態文明等等。其中生態文明是一種嶄新的文明，是2l世紀一切文明的基礎性文明，是2l世紀賦予政府的新的時代責任。

2．國家權威性。生態責任是生態文明時代每一個社會主體都應承擔的責任，諸如政府、各類社會組織和自然人等。由于政府具有無與倫比的地位和公權力，決定政府的生態責任具有國家號召力、影響力、強制力和權威性。因此，政府的生態責任顯得特別的神圣而重要。

3．公共政策性。現代政府是責任政府，而政府的主要職責就是制定與執行公共政策，因此政府的生態責任必然體現為公共政策性。一方面向社會提供有形的保護生態環境的公共性產品，諸如全民的公共生態環保教育、公共生態環保基礎設施、公共生態環境監測與保護機制等；另一方面向社會提供無形生態環保公共產品，諸如生態文明理念、生態環保價值觀與倫理觀、生態環保法律制度、生態文明社會引導氛圍等等。

4．雙重性。傳統意義的責任觀，政府限于對君主或對社會或對人民負責，這是人類中心主義的價值觀取向所致。在生態文明時代、政府既要對人民負責任，又要對生態環境負責；既要對當代人負責，又要對子孫后代負責；既要對本國的生態環境負責，又要對國際生態環境負責。

5．戰略性。政府在不同的時代，其戰略重點是不盡相同的。在殖民主義時代，許多國家政府的戰略重點在于通過戰爭來爭奪土地和礦藏；在工業文明時代許多國家的戰略重點在于科技、教育、人才和市場。在生態文明時代，生態環境危機直接威脅著當代人和子孫萬代的生存與發展，各國政府不得不把構建良好生態提升為戰略重點。因此，黨的十六大”把生態良好列為全面建設小康社會的重要戰略目標，國家“十一五”規劃綱要把節約資源、保護環境上升為基本國策。可見，政府的生態責任已經具有了戰略性定位。

三、政府生態責任的實現路徑

黨的十六屆三中全會提出了全面、協調、可持續的科學發展觀，從而使科學發展觀成為我國建設和諧社會的指導思想。樹立和落實科學發展觀，要求政府在進行濟建設的同時，更要注意保護生態環境，實現人與自然的和諧發展，具體說來，可從以下五個方面入手來承擔起政府的生態責任。

第一、加強職能整合，完善生態管理的組織體系為政府生態服務職能的實現提供強有力的組織保障。目前政府各部門在生態意識、生態責任和生態保護行為上步調并不完全一致，形成了環保部門“生態優先”，“協調發展”，某些經濟部門“發展優先”、“生態滯后”的“職能抵消”現象。要打破環保部門孤軍作戰的局面，構筑為生態環境服務的政府整體職能，就要建立有足夠決策參與權、環境執法權的管理組織體系。早在1984年國務院《關于環境保護工作的決定》就明確規定了環保部門的基本職能，即各級政府的環保機構是環境保護方面的綜合、協調、監督部門。為保證這一職能的實現，國務院成立了環境保護委員會，由時任副總理的李鵬兼任主任，1998年該委員會因國家環保總局的成立而撤消。環保總局雖然在級別上屬于正部級單位，但畢竟只是國務院直屬單位而非職能部委，在環境決策上權力有限，綜合協調的職能也難以完全實現，因此有必要在國家環保總局基礎上組建新的更具權威性、協調性的國家環境保護部，統籌全國的生態環境治理。同時，建立環保部門實行自成體系的垂直領導或跨層級的環境監督，使地方環保部門具有相對獨立的環境管理與監督權限。

第二、突出政府生態服務職能中的環境立法和環境執法的法制建設。為政府的生態服務職能提供法律制度上的保障。改革開放以來，我國已制定了環境保護法9部、自然資源法15部、行政法規50余部，地方性法規和地方規章1600多部，初步建立了符合我國國情的環境法律體系。但政府在環境行政立法上存在的突出問題是配套立法進展緩慢，現有環境法規滯后于社會發展。如環境保護急需的排污許可、機動車尾氣、環境污染損害賠償、環境監察、生態功能保護區管理等方面的法規都需盡快制定。另在環境執法上，一方面要有法可依、有章可循，另一方面要執法必嚴、違法必究。現在有的地方政府在項目的環保審批、驗收上把關不嚴，對破壞環境的違紀、違法行為放任不究。如建設項目中污染治理必須與主體工程“同時設計、同時施工、同時投產使用”的“三同時”制度早在1986年就實施了，但一些大型工程未經環保部門審批就擅自施工的事例至今仍然比比皆是。因此，政府必須嚴格執法，切實維護環境法律法規的權威性、嚴肅性。

第三、制訂具體而嚴格的政府生態責任規范，其中最重要的是在生態服務中對違反職能規定、產生不良影響的要追究責任。我國政府的環保責任目前主要體現在政府環保目標責任制上，但或由于考核內容缺乏量化指標，或由于考核力度不夠，或由于把環境指標作為“軟指標”等原因，政府責任沒有完全落實。監察部、國家環保總局2005年12月制訂了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，對政府及其工作人員、企業中由政府任命的人員的環保違法違紀行為的處理做出了具體規定，這是我國首項環境問責制度，是對政府及其領導環保責任進行追究的良好開端。當前，在落實政府環境責任中，要把環境保護納入到領導班子和領導干部政績考核體系之中，并將環保考核結果作為干部選拔任用和獎懲的硬指標；對環保不作為、亂作為的政府領導要實施責任追究并依法懲處，使各級政府對環境保護真正從思想上重視、在行動中落實。

第四、提高政府生態服務的能力建設。政府能力的強弱決定了政府職能的實現程度，而提高政府能力的重要途徑之一就是職能方式的轉變。溫家寶總理在第六次全國環境保護大會上強調新形勢下的環保工作要實現歷史性的三個轉變，其中之一就是從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。這要求政府盡快建立健全有利于環境保護的價格、稅收、信貸、貿易、土地和政府采購等政策體系，推進清潔生產和循環經濟、鼓勵綠色消費、實施綠色GDP等。現階段尤其要做好以下幾方面：首先完善生態補償政策，開展生態補償試點，盡快建立生態補償機制。其次做好政府生態服務的綜合協調監督工作，協調計劃、農業、林業、水利、國土資源和建設等部門加強對自然資源的規劃和管理。第三要加強區域及國際間的環保合作，及時處理各種環境突發事件。

第五、重視生態環境的公民制約機制的制度創新和制度建設，努力發揮公眾對環境保護的自覺維護，參與和監督作用。從而強化政府生態職能的建設效果。雖然政府在環保中發揮主要職責作用，但政府的生態職能也是有限的。我國的政府可以把一部分環境職能轉移給社會，如加大生態教育與研究的投入和規劃，但把具體的生態教育、研究逐步轉移到社會中介組織；增強環境引導職能，讓更多的社會組織、企業和個體參與到環保中來，使環境保護成為全社會共同的責任。為此，政府要在滿足公眾環境知情權、拓寬環保參與渠道、保障公眾環境權益方面積極創造條件，鼓勵公眾參與環境決策，環境監督和環境保護。只有這樣，我們的社會才能在追求人與自然的和諧中真正實現人與人、人與社會的和諧，從而最終實現和諧社會的根本要求 。