“十三五”綠色增長的關(guān)鍵領(lǐng)域

張永亮 俞海 環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心

“十三五”綠色增長的關(guān)鍵領(lǐng)域

張永亮 俞海 環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心

隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，我國的生態(tài)環(huán)境承載力已經(jīng)達到或者接近上限，通過透支資源、生態(tài)和環(huán)境紅利獲得經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)發(fā)展方式已經(jīng)無法持續(xù)。“十三五”是我國實現(xiàn)全面建成小康社會目標的最后五年，也是加快綠色轉(zhuǎn)型進程的重要窗口機遇期，要在經(jīng)濟社會發(fā)展的同時不斷改善環(huán)境質(zhì)量，亟需尋求綠色增長的新路徑，突破和解決經(jīng)濟新常態(tài)下環(huán)境與發(fā)展的困局和問題。

綠色增長概念

國際上興起的綠色增長被認為是可以推動經(jīng)濟增長、改善環(huán)境可持續(xù)性、促進社會包容平衡發(fā)展的引擎和動力。清楚地理解綠色增長內(nèi)涵，梳理中國已有的相關(guān)行動和實踐，提出中國未來綠色增長的基本路徑對于解決環(huán)境與發(fā)展新常態(tài)下的問題，推動國家綠色轉(zhuǎn)型具有重要政策價值。

從國際范圍看，當前并沒有統(tǒng)一的、共識的、權(quán)威的關(guān)于綠色增長的定義。從字面上看，綠色增長這個術(shù)語包含兩個要素：即綠色和增長。一般來說，綠色代表環(huán)境，增長代表經(jīng)濟。從綠色增長概念提出的背景、意圖和目的看，其核心特征是強調(diào)綠色和增長之間存在相互的正向關(guān)系，即綠色和增長不是對立的，二者應互為前提和條件。根據(jù)以上理解，綠色增長概念應該包含雙重目標：增長的綠色績效以及綠色的增長績效。

無論對概念如何理解，最終我們需要一個判斷標準，即如何判斷綠色增長。這個標準可以作為制定衡量綠色增長具體指標的原則或基礎(chǔ)。確定綠色增長的判斷標準可以有兩種方法或?qū)颍催^程導向和結(jié)果導向?；谶@兩種導向而判斷的綠色增長可分別稱之為相對綠色增長和絕對綠色增長。這種界定方法與國際上流行的資源消耗與經(jīng)濟增長脫鉤（Decoupling）概念類似。

相對綠色增長是指經(jīng)濟增長的同時，能源、資源利用效率等強度性或程度性指標同樣有所改進，但資源能源消耗總量、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等并未一定得到絕對改善。絕對綠色增長是指在經(jīng)濟增長的同時，不僅能源、資源利用效率等強度性或程度性指標有所改善，而且資源能源消耗總量得到下降、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善、城鄉(xiāng)和區(qū)域得到包容平衡發(fā)展。

2013年，法國的Vincent Callebaut事務(wù)所公布了在深圳設(shè)計的一個總體規(guī)劃方案，即六座可持續(xù)性的“農(nóng)莊摩天樓”(farmscrapers)。這些類似鵝卵石的摩天樓是“亞洲石堆”(Asian Cairns)工程，展現(xiàn)了獨特的城市系統(tǒng)，每一座“農(nóng)莊摩天樓”由三座相互交錯的生態(tài)螺旋“鵝卵石”組成。 CFP/供圖

判斷綠色增長時，可能會遇到一種特殊情況。在經(jīng)濟下行或者增速放緩時，因經(jīng)濟活動萎縮，環(huán)境污染物排放、資源消耗總量可能會下降，對生態(tài)系統(tǒng)的破壞可能也會減少。這種情況下，綠色維度可能得到改善，但是經(jīng)濟維度沒有得到保證，而且表征相對綠色增長的強度性指標可能沒有改進。對于這種情況，我們并不認為是一種真正的綠色增長，因為綠色增長的前提是保證經(jīng)濟增長。

我國綠色增長的內(nèi)涵和特殊性

根據(jù)對綠色增長概念的界定和理解，可從以下方面解析我國綠色增長的內(nèi)涵。首先，綠色增長需要調(diào)整宏觀經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，包括投資與消費結(jié)構(gòu)的再平衡、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理平衡。鑒于經(jīng)濟的全球化進程日益加深以及中國國內(nèi)區(qū)域差別明顯，這些調(diào)整應該基于全球視野并考慮區(qū)域的布局。其次，綠色增長需要綠色化整個經(jīng)濟鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，綠色化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)、制造業(yè)），發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)等；在消費環(huán)節(jié)，促進綠色消費，倡導綠色生活；在流通環(huán)節(jié)，構(gòu)建綠色智能運輸與物流體系等。第三，綠色增長需要創(chuàng)新來驅(qū)動，通過綠色投資，依靠技術(shù)和制度的創(chuàng)新和改進驅(qū)動實現(xiàn)全要素生產(chǎn)率增長和集約增長，不是單純依靠要素投入擴張來實現(xiàn)增長。

盡管綠色增長有其自身的普遍規(guī)律和特征，但是不同國家有不同國情，發(fā)展階段和基礎(chǔ)條件不同，因此，推動綠色增長應采取與之相適合的模式。與發(fā)達國家相比，我國推動綠色增長有不同的基礎(chǔ)條件、側(cè)重點和關(guān)注點。

首先，我國綠色增長要保證經(jīng)濟安全。作為一個人口大國，要保證糧食安全和充分穩(wěn)定的就業(yè)，需要農(nóng)業(yè)和工業(yè)等實體經(jīng)濟的支撐，這就要求在產(chǎn)業(yè)層面保持合理的比例。比如，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)比例保持在10∶40∶50?；蔚慕?jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對于經(jīng)濟安全是危險的，對于保障就業(yè)、抵御全球經(jīng)濟和金融危機、提高國家整體經(jīng)濟競爭力是不利的。

其次，我國綠色增長要能夠化解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾。與發(fā)達國家不同，我國的綠色增長不僅需要尋求發(fā)展新的綠色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟增長點，更需要對經(jīng)濟總量中占較大比重的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行綠色化改造，解決過去一段時期經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來的存量的和累積性的生態(tài)環(huán)境問題，應對未來城鎮(zhèn)化和工業(yè)化可能帶來的新的環(huán)境風險，促進經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，我國綠色增長要更多地注重包容和平衡。當前中國經(jīng)濟的一個重大問題和挑戰(zhàn)是區(qū)域、城鄉(xiāng)、工農(nóng)等的不平衡和不協(xié)調(diào)，發(fā)展成果分配和享有不平衡。因此，我國的綠色增長應注重更為包容和平衡的增長，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、工農(nóng)以及社會不同階層的差距，合理公平地分配和分享經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的成果，解決地區(qū)和人群之間的發(fā)展矛盾。

我國的綠色增長應注重更為包容和平衡的增長，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、工農(nóng)以及社會不同階層的差距，合理公平地分配和分享經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的成果，解決地區(qū)和人群之間的發(fā)展矛盾。

“十三五”綠色增長的關(guān)鍵領(lǐng)域

一，國家層面：制定國家中長期綠色增長規(guī)劃和路線圖。一是中央政府應當發(fā)出更為明確的政策信號推動綠色增長，制定綠色增長路線圖；二是研究制定綠色增長的發(fā)展規(guī)劃，促進相關(guān)政策的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性；三是推動實施綠色增長在區(qū)域和城市層面的綜合試點；四是加強節(jié)能、新能源、碳減排等綠色增長領(lǐng)域的標準、統(tǒng)計、計量、監(jiān)測等基礎(chǔ)能力建設(shè)，增強相關(guān)領(lǐng)域法律、法規(guī)和政策的執(zhí)行能力；五是通過高級別政策對話、研討會、國際互訪和交流等形式，加強綠色增長戰(zhàn)略的國際經(jīng)驗交流、對話與分享。

二，區(qū)域?qū)用妫簝?yōu)化區(qū)域布局，明確不同區(qū)域綠色增長的定位和優(yōu)先領(lǐng)域。

東部地區(qū)的優(yōu)先領(lǐng)域是優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局，進一步提升能源資源利用效率，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型升級。中部地區(qū)的優(yōu)先領(lǐng)域是要控制高耗能和高污染行業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，提高承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的準入條件。西部地區(qū)的優(yōu)先領(lǐng)域是加強生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保護力度，嚴守生態(tài)保護紅線。

三，部門層面：加強對綠色增長關(guān)鍵部門的調(diào)控，引領(lǐng)綠色投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

一是在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高能源利用效率的同時，控制能源和煤炭消費總量。構(gòu)建基于需求方的可再生能源發(fā)展政策，運用強制性的法律法規(guī)推動可再生能源發(fā)電能力和使用，有效解決可再生能源發(fā)電的并網(wǎng)問題，綜合利用稅收和政策補貼手段降低可再生能源發(fā)電的成本，鼓勵可再生能源技術(shù)在所有的工業(yè)與民用建筑以及汽車中的應用，從而使可再生能源在2030年占到能源消費的20%以上。采取措施控制能源消費總量，到2020年，中國能源消費總量應明顯低于48億噸標準煤，煤炭消費總量不超過40億噸，并力爭在2030年以前盡早實現(xiàn)二氧化碳排放達到峰值。制定關(guān)于能源消費指標交易體系的標準或法規(guī)，在總結(jié)試點經(jīng)驗、統(tǒng)籌碳交易和節(jié)能量交易的基礎(chǔ)上，逐步在全國推開。

二是加大落后產(chǎn)能淘汰，強化準入條件，推動綠色循環(huán)低碳工業(yè)發(fā)展。加快淘汰落后產(chǎn)能，抑制高資源消耗、高污染排放行業(yè)的過快增長，促進產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢企業(yè)集中，有效控制重工業(yè)比重。修訂和完善高耗能、高排放和資源型行業(yè)準入條件，明確資源配置的具體要求及能源節(jié)約和污染物排放等指標，根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量和生態(tài)狀況差異，提高環(huán)境準入門檻，嚴格土地審批程序，合理確定產(chǎn)業(yè)規(guī)模和生產(chǎn)力布局。全面推進傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域的清潔生產(chǎn)，鼓勵產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，推動能源梯級利用、水資源循環(huán)利用、廢物交換利用、土地節(jié)約集約利用，促進企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)、園區(qū)循環(huán)式發(fā)展、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，構(gòu)建生態(tài)型工業(yè)體系。啟動綠色創(chuàng)新行動計劃，包括綠色設(shè)計、綠色投資、綠色能源等。

三是加強農(nóng)業(yè)灌溉用水集約利用、保護耕地質(zhì)量，增強森林的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。農(nóng)業(yè)部門應當減少對化肥、農(nóng)藥等的不良補貼，通過推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)等方式降低化肥、農(nóng)藥施用量；通過推廣節(jié)水灌溉等措施加強水資源集約利用；在確保十八億畝耕地保護紅線的同時，還要注重提升耕地質(zhì)量。林業(yè)部門應當更加注重森林生態(tài)系統(tǒng)的保護，提升森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和林業(yè)碳匯能力。

四是加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的綠色投資，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，積極培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式。有效推動節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)修復等戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成新的經(jīng)濟增長點，穩(wěn)步提高其在國民經(jīng)濟中的比重。調(diào)整出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，對出口產(chǎn)品實施嚴格的資源環(huán)境指標限制，促進出口產(chǎn)品由以資源型為主向環(huán)保型和科技型轉(zhuǎn)變。

9月25日，德國沃爾斯夫堡，綠色和平組織在大眾汽車總部前組織游行，抗議“排放門”事件。一些抗議者手舉“匹諾曹”形象的標牌。 CFP/供圖

五是加強終端消費的能源資源節(jié)約，培育綠色市場，構(gòu)建綠色消費體系。積極推廣綠色建筑，推進既有建筑的節(jié)能改造，推行住宅產(chǎn)業(yè)化和綠色裝修，引導公眾選購高能效、環(huán)保裝飾材料，強化室內(nèi)空氣污染的源頭控制。以提高交通資源利用效率為核心，增強城市綠色交通承載能力，降低交通領(lǐng)域的資源能源消耗強度，鼓勵公眾使用綠色交通工具出行。構(gòu)建全過程食品安全生產(chǎn)、供應體系，健全監(jiān)管組織網(wǎng)絡(luò)和責任追溯機制，保障公眾飲食健康。著眼產(chǎn)品供給、市場流通、消費行為全過程，健全綠色市場服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推行綠色采購，鼓勵開展產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計、減少過度包裝、發(fā)展綠色物流，推行垃圾分類。推動產(chǎn)品綠色、節(jié)能、低碳產(chǎn)品的標準體系建設(shè)，減少非必要的一次性產(chǎn)品消費，培育綠色低碳的服務(wù)模式和消費方式。

六是著力解決突出的生態(tài)環(huán)境問題，改善環(huán)境質(zhì)量，以環(huán)境準入倒逼經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型升級。一方面，要建立以人體健康為核心，以環(huán)境質(zhì)量改善為目標的的環(huán)境管理和標準體系，以PM2.5為重點實施多種大氣污染物綜合防控，保障城鄉(xiāng)飲用水安全為重點大力提升水環(huán)境質(zhì)量，以保護耕地和飲用水源地土壤為重點推進土壤環(huán)境保護與綜合治理，強化環(huán)境風險防控，從根本上推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。另一方面，要充分發(fā)揮環(huán)境準入的倒逼作用，根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量和生態(tài)狀況差異，提高環(huán)境準入門檻，嚴格落實環(huán)境準入制度，嚴防東部和國外落后產(chǎn)能向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，推動經(jīng)濟發(fā)展整體的綠色轉(zhuǎn)型升級。

四、政策層面：加快建立和完善推動綠色增長的政策和機制。一是建立綠色增長的評價指標和考核機制。開展綠色增長評估的系統(tǒng)研究，制定和出臺中央和省級層面的評估評價指標體系，建立定期的評估評價和公開發(fā)布機制。研究自然資源和環(huán)境資產(chǎn)核算方法和制度，為綠色增長評估提供基礎(chǔ)的技術(shù)支撐。在此基礎(chǔ)上，建立相應的地方政府考核體系，引導各級政府落實中央推動綠色發(fā)展的方針和理念，真正推動綠色和環(huán)境保護融入經(jīng)濟決策進程。

二是建立綠色增長的金融財稅政策體系。對現(xiàn)有金融財稅政策進行綠色化改造，加大中央和地方財政在生態(tài)保護、環(huán)境污染治理、節(jié)能減排領(lǐng)域的支出力度。研究建立開發(fā)與保護地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間、生態(tài)保護與生態(tài)受益地區(qū)之間的財政轉(zhuǎn)移支付機制，開展中央對地方、地方上級政府對下級政府、地方政府間的轉(zhuǎn)移支付，促進地域間的公平發(fā)展。研究完善財政補助、獎勵、貼息等政策，支持更多的民間資本進入環(huán)境污染治理和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。研究減少對化石能源、農(nóng)藥化肥、漁業(yè)捕撈等領(lǐng)域的不良補貼，將節(jié)約的資金投入到綠色增長領(lǐng)域。研究完善綠色信貸政策，推動銀行為綠色產(chǎn)業(yè)提供更多融資機會。研究建立促進綠色消費的稅收、價格、認證等政策。

三是完善綠色城鎮(zhèn)化的配套政策。綠色城鎮(zhèn)化是中國實現(xiàn)綠色增長的重要機遇。應當研究提高城鎮(zhèn)資源能源利用水平、推廣綠色建筑和綠色社區(qū)建設(shè)、發(fā)展綠色交通、城市用能用水節(jié)約管理的配套政策研究。研究促進城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化和社會化建設(shè)與運行的政策。通過采取積極措施，防范過去低水平城鎮(zhèn)化的污染存量可能導致的環(huán)境風險問題、未來城鎮(zhèn)活動可能產(chǎn)生的直接環(huán)境風險問題，以及未來城鎮(zhèn)化進程中伴隨的工業(yè)化可能帶來的間接環(huán)境風險問題。同時，通過綠色城鎮(zhèn)化帶動相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)增長。

四是完善新能源和環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策。要實現(xiàn)相關(guān)目標，中國在未來一段時期仍需要大力發(fā)展清潔能源，加大天然氣、煤制天然氣、煤層氣、頁巖氣供應和推廣，發(fā)展核能和水電，推進地熱、風能、太陽能、生物質(zhì)能開發(fā)利用，逐步提高清潔能源使用比重。此外，還需要繼續(xù)培育節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，形成新的經(jīng)濟增長點，穩(wěn)步提高其在國民經(jīng)濟中的比重，促進綠色就業(yè)。因此，與新能源和環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)的投融資、財政補貼、價格等政策也需要進一步完善。

五是完善環(huán)境治理現(xiàn)代化與環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的政策體系。圍繞依法治國、環(huán)境治理現(xiàn)代化和環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的要求，完善環(huán)境保護的制度政策體系。主要包括推動建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標的環(huán)境法治體系，建立促進環(huán)境保護社會治理的公眾參與、信息公開、環(huán)境訴訟等制度體系，基于環(huán)境質(zhì)量管理導向改革環(huán)境影響評價、污染物總量控制、污染物排放許可、環(huán)境健康損害賠償和責任追究等環(huán)境管理制度，建立有利于環(huán)境保護的財稅、企業(yè)信用評級、生態(tài)補償?shù)燃顧C制，實施政府和黨政干部環(huán)境審計制度等。