公眾訴求提升政府環(huán)境治理績(jī)效的制度改進(jìn)

楊健燕

摘要：長期以來，我國環(huán)境治理實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的模式，公眾參與的程度低、強(qiáng)度弱，導(dǎo)致環(huán)境治理績(jī)效不佳。公眾訴求是公眾參與環(huán)境治理的首要前提，公眾訴求的實(shí)現(xiàn)效果直接影響著政府環(huán)境治理績(jī)效。非均衡的博弈制度安排、軟弱的法律支撐、松散非專業(yè)的公眾組織導(dǎo)致公眾訴求難以持續(xù)穩(wěn)定地影響政府環(huán)境治理績(jī)效。為改變這種狀態(tài)，應(yīng)健全政府官員環(huán)境治理考核體系，完善公眾參與環(huán)境治理權(quán)利構(gòu)架，消除地方政府與污染企業(yè)的合謀基礎(chǔ)，培育博愛型公眾參與主體。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理;公眾訴求;均衡權(quán)利架構(gòu)

中圖分類號(hào)：D621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2015）10-0083-05

長期以來，我國環(huán)境治理主要以政府為主導(dǎo)，廣大公眾基本是環(huán)境治理的觀望者，這種情況嚴(yán)重影響了我國環(huán)境治理的效果。2006年2月，國家環(huán)保總局公布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》是我國環(huán)保領(lǐng)域第一部有關(guān)公眾參與的規(guī)范性文件，彰顯了我國政府著力推進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極意圖。2015年7月，國家環(huán)保部公布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利、參與途徑和形式進(jìn)一步做出了明確規(guī)定。公眾訴求是公眾參與環(huán)境治理的首要前提;公眾訴求只有被充分重視并納入到政府環(huán)境治理決策，公眾參與才能持續(xù)。本文通過分析公眾訴求對(duì)政府環(huán)境治理績(jī)效的影響因素，探索公眾訴求提升我國政府環(huán)境治理績(jī)效的若干制度路徑，以期推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的有效實(shí)現(xiàn)。

一、公眾訴求對(duì)政府環(huán)境治理績(jī)效的影響

公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑包括立法參與、決策參與、管理參與和救濟(jì)參與。公眾參與的形式有公眾訴求、公眾調(diào)查、座談會(huì)、專家咨詢、論證會(huì)、聽證會(huì)、信訪舉報(bào)等，其中公眾訴求是公眾參與環(huán)境治理的首要前提，公眾訴求的實(shí)現(xiàn)效果直接影響著政府環(huán)境治理績(jī)效。

1.公眾訴求影響政府環(huán)境治理績(jī)效的若干理論觀點(diǎn)

公眾訴求對(duì)政府環(huán)境治理能否產(chǎn)生影響，經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同角度進(jìn)行了論證。哈茲曼和奎格利①、李斯特和斯特姆②的研究結(jié)果表明，西方國家公眾“用手投票”的機(jī)制可以影響政府環(huán)境治理政策的制定。蒂博特認(rèn)為公民“用腳投票”的機(jī)制和自由遷徙的權(quán)利可以影響政府環(huán)境治理決策，因?yàn)榫用襁w徙會(huì)帶走人力資本，會(huì)減少本地區(qū)的投資和消費(fèi)，最終會(huì)影響到地方財(cái)政收入，居民的“退出”威脅、誘導(dǎo)地方政府改善環(huán)境。③赫希曼認(rèn)為公眾的請(qǐng)?jiān)浮⒖棺h行為可以影響政府的環(huán)境決策。赫希曼提出，公民“用腳投票”或遷徙是一種消極的態(tài)度，他主張公眾應(yīng)直接向管理者請(qǐng)?jiān)浮⑻岢錾暝V或者發(fā)動(dòng)輿論進(jìn)行抗議，用積極的行為影響政府環(huán)境決策。④貝斯利和伯吉斯認(rèn)為媒體的信息傳播使得地方政府加快了提供好的公共服務(wù)的步伐。⑤

國內(nèi)學(xué)者曹正漢認(rèn)為公眾的“群體性事件”在一定程度上能促進(jìn)中央政府加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督，促使地方政府調(diào)整環(huán)境政策。⑥鄭思齊的實(shí)證分析結(jié)論為：公眾環(huán)境關(guān)注度的提高能有效推動(dòng)地方政府對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注，地方政府通過增加環(huán)境治理投資、改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方式最終改變了城市的環(huán)境污染狀況;公眾環(huán)保訴求較高的城市，環(huán)境污染將更早地跨過“環(huán)境庫茲涅茨曲線”的拐點(diǎn)，進(jìn)入下降期。⑦

2.公眾訴求影響我國政府環(huán)境治理績(jī)效的典型實(shí)例

近年來，我國發(fā)生了一系列的環(huán)境公共事件，如2005年的松花江水污染事件、2007年廈門的PX事件、2008年的廣州番禺垃圾焚燒事件、2011年大連及2012年寧波的PX事件、2013年山西苯胺泄漏事件、2014年甘肅苯泄露事件等。在這些典型的公共環(huán)境事件中，公眾大范圍集結(jié)，有組織地表達(dá)了對(duì)環(huán)境污染項(xiàng)目的抗議及對(duì)環(huán)境治理的強(qiáng)烈訴求。其中寧波、大連的PX事件，在公眾集結(jié)中甚至引發(fā)了暴力沖突。這些環(huán)境公共事件因涉及人數(shù)眾多，組織力量強(qiáng)大，又經(jīng)過大眾媒體的渲染報(bào)道，政府最終對(duì)這些公眾訴求做出了積極回應(yīng)，如宣告項(xiàng)目停建、遷址、啟動(dòng)治污工程等。學(xué)者的實(shí)證分析結(jié)果和政府對(duì)公共環(huán)境事件的處理結(jié)果都說明，公眾訴求可以影響地方政府對(duì)環(huán)境的關(guān)注度，地方政府對(duì)環(huán)境關(guān)注度的提高可以有效改善環(huán)境質(zhì)量。

二、公眾訴求影響政府環(huán)境治理

績(jī)效的非穩(wěn)定性因素公眾訴求可以影響政府的環(huán)境治理態(tài)度和治理績(jī)效，但是只有公眾的組織力量強(qiáng)大、借助的工具強(qiáng)大，公眾訴求才能持續(xù)有效地影響政府環(huán)境治理績(jī)效，否則公眾訴求對(duì)政府環(huán)境治理績(jī)效的影響將出現(xiàn)震蕩性。非均衡的博弈制度安排⑧、軟弱的法律支撐、松散非專業(yè)的公眾組織等因素都會(huì)導(dǎo)致公眾訴求難以持續(xù)穩(wěn)定地影響政府環(huán)境治理績(jī)效。

1.非均衡的博弈制度安排對(duì)政府環(huán)境治理績(jī)效的影響

環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、國際貿(mào)易水平、科技發(fā)展水平、制度安排等因素密切相關(guān)。在工業(yè)革命的早期階段，西方國家的環(huán)境污染狀況也十分嚴(yán)重，但其在公眾、資本、政府之間設(shè)計(jì)的均衡博弈制度有效地改變了這種狀況。西方工業(yè)革命后的一段時(shí)期內(nèi)，由于貴族沒落，無產(chǎn)階級(jí)尚未強(qiáng)大起來，資本在經(jīng)濟(jì)上和政治上都處于強(qiáng)勢(shì)地位。資本的雙重強(qiáng)勢(shì)地位導(dǎo)致政府成為資產(chǎn)階級(jí)政府，政府幫助資本謀取巨大經(jīng)濟(jì)利益和政治利益，公眾、資本和政府三方的力量對(duì)比嚴(yán)重失衡。到了19世紀(jì)末，公眾獲得一人一票選舉政府官員的權(quán)利，該選舉制度成為平衡資本強(qiáng)勢(shì)地位的重要制度安排。盡管經(jīng)濟(jì)績(jī)效是決定西方國家政府官員能否在競(jìng)選中獲勝和連任的關(guān)鍵因素，但是，政府官員（無論是聯(lián)邦官員還是州官員）能否在選舉中勝出仍然取決于占人口多數(shù)的公眾的投票。公眾選舉不但要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還會(huì)考慮公共安全、社會(huì)福利等影響民生的因素。這樣就形成資本通過經(jīng)濟(jì)增長約束政府，公眾通過選票約束政府的局面，最終導(dǎo)致政府在公眾和資本之間更多地采取中立立場(chǎng)，成為一個(gè)平衡型政府。西方公眾、資本、政府之間的均衡博弈制度是促成西方國家環(huán)境治理等社會(huì)問題有效解決的關(guān)鍵制度安排。同時(shí)，該制度安排也能夠保障政府環(huán)境治理的持續(xù)性、真實(shí)性。

與西方國家的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)相比，我國的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)與之既有相同之處，也有顯著差別。我國政府對(duì)資本也非常依賴，甚至更為依賴。因?yàn)槿魏螄业慕?jīng)濟(jì)發(fā)展都有強(qiáng)路徑依賴性，“一窮二白”是我國制度變遷的基點(diǎn)，稀缺的資本在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展目標(biāo)下顯得尤其重要。1993年我國實(shí)施財(cái)政分權(quán)后，中央政府將征收稅種在中央政府和地方政府之間進(jìn)行劃分，同時(shí)將事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)和部分立法權(quán)下放給地方政府。地方政府在很大程度上成為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)主體，導(dǎo)致地方政府對(duì)資本追逐激烈。同時(shí)，由于中央政府決定著地方政府官員的升遷，而且中央政府對(duì)地方官員的主要考核指標(biāo)是GDP的增長速度，因此地方官員升遷競(jìng)爭(zhēng)又加劇了資本的稀缺性。同時(shí)，“錦標(biāo)賽”的選拔機(jī)制和“干部年輕化”的趨勢(shì)也進(jìn)一步加劇了資本的稀缺程度⑨，使得地方政府追求資本的沖動(dòng)處于一種持續(xù)、狂熱的狀態(tài)。在這樣的制度環(huán)境下，資本的強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)就更為突出。盡管中國也有公眾選舉官員的制度安排，但還僅僅限于基層選舉，對(duì)于大部分政府官員的升遷并不適用，所以目前我國的選舉制度尚不能有效鉗制地方政府對(duì)資本的偏袒。同時(shí)，在戶籍制度、教育制度、社會(huì)保障制度不完善的背景下，公眾自由遷徙受限，公眾也不能通過“用腳投票”的方式約束地方政府。因此，在地方政府、資本、公眾之間，公眾處于最弱勢(shì)地位，資本同時(shí)獲得了經(jīng)濟(jì)和政治的雙重力量。

具體到環(huán)境治理問題，盡管我國公眾、地方政府和資本之間力量懸殊，公眾處于相對(duì)弱勢(shì)地位，然而，公眾訴求卻可以通過影響中央政府進(jìn)而影響地方政府的環(huán)境投資，以此來推動(dòng)環(huán)境狀況的改善。鑒于中央政府與地方政府的目標(biāo)函數(shù)不一致，中央政府的目標(biāo)函數(shù)更關(guān)注公眾支持度、社會(huì)穩(wěn)定、政權(quán)穩(wěn)定。當(dāng)環(huán)境污染嚴(yán)重影響公眾健康時(shí)，公眾大范圍內(nèi)的集結(jié)容易成為社會(huì)不安定因素，導(dǎo)致中央政府不得不對(duì)地方政府施加壓力。尤其是自2012年起，我國把環(huán)境治理績(jī)效納入地方政府官員的考核體系，中央政府對(duì)地方政府的環(huán)境治理約束進(jìn)一步加強(qiáng)，公眾通過中央政府迂回施壓的方式影響地方政府環(huán)境治理績(jī)效的情況更加明顯。

但在我國目前的政治架構(gòu)下，該迂回影響地方政府環(huán)境治理績(jī)效的方式具有非穩(wěn)定性。第一，地方政府環(huán)境治理績(jī)效與中央政府考核指標(biāo)權(quán)重密切相關(guān)。目前中央政府對(duì)地方政府官員的考核指標(biāo)多元化，如果在整個(gè)考核體系中環(huán)境治理績(jī)效的權(quán)重偏低，則該指標(biāo)對(duì)地方政府的約束效果將不明顯;如果該指標(biāo)體系大幅變動(dòng)，環(huán)境治理績(jī)效也將隨之波動(dòng)。第二，目前公眾沒有其他約束地方政府環(huán)境治理的途徑，只能通過大規(guī)模的集結(jié)，通過中央政府來間接約束地方政府的環(huán)境政策。這種間接約束地方政府環(huán)境治理的方式，其有效性僅適用于對(duì)那些環(huán)境污染范圍廣、受害人群多、污染嚴(yán)重的環(huán)境污染事故的處理。如果受害人少、污染事故發(fā)生在偏遠(yuǎn)村莊，人群居住分散，缺乏集聚的推動(dòng)主體，公眾集聚的人數(shù)少、媒體關(guān)注少，可能就得不到中央的關(guān)注，環(huán)境污染問題也不能得到有效糾正。目前，當(dāng)中央政府把環(huán)境治理績(jī)效納入到官員考核體系后，高污染企業(yè)多搬到政府監(jiān)管薄弱的偏僻農(nóng)村。而偏遠(yuǎn)農(nóng)村即使存在嚴(yán)重污染，公眾訴求也很難得到有效表達(dá)，難以影響政府環(huán)境決策。第三，即使在城市，如果沒有媒體的強(qiáng)力關(guān)注，公眾訴求也難以傳達(dá)至中央政府，地方政府缺少進(jìn)行環(huán)境治理的動(dòng)力。第四，公眾訴求對(duì)地方政府的影響是一種非常態(tài)機(jī)制，不具有持續(xù)性。目前公眾訴求對(duì)政府環(huán)境政策的影響主要靠大規(guī)模的集結(jié)，甚至采取激烈的對(duì)抗方式。這種方式對(duì)正處于深化體制改革關(guān)鍵期的我國來說，容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素，交易成本過大。而且，這種“事后的”“突擊式”的環(huán)境治理方式不是常態(tài)化的治理，因此難以收到持久效果。

2.軟弱的法律支撐對(duì)政府環(huán)境治理績(jī)效的影響

法律應(yīng)是維護(hù)公眾訴求有效性的強(qiáng)力工具，然而，我國目前的法律制度在有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)方面具有非穩(wěn)定性。近40年來，我國先后制定了《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)方面的法律30余部，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等90余部行政法規(guī)，我國的環(huán)保法律法規(guī)多達(dá)120余部。環(huán)境立法速度居各部門法之首，但是法律法規(guī)的執(zhí)行情況卻不容樂觀。時(shí)任國家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員、最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長的孫佑海表示，符合環(huán)境法律法規(guī)要求的行為只占到30%左右，有70%左右的環(huán)境法律法規(guī)沒有得到遵守。⑩

就法律本身來分析，我國環(huán)保法律法規(guī)不能成為公眾訴求和公眾參與環(huán)境治理有效武器的原因主要有以下幾個(gè)方面。第一，我國憲法沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。憲法作為根本法，其對(duì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域都具有根本性的法律約束力，是其他一切法律形式賴以產(chǎn)生和存在的法律依據(jù)。相對(duì)于其他法律形式，憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性更高，憲法對(duì)公民環(huán)境權(quán)的忽視弱化了公眾訴求影響政府環(huán)境治理的力度。第二，缺失相關(guān)法律制度。公眾深受環(huán)境污染損害，但在某些領(lǐng)域公眾維權(quán)無法可依。如有毒化學(xué)物質(zhì)污染防治法、土壤污染防治法、環(huán)境損害賠償法等法律法規(guī)至今尚未出臺(tái)。第三，許多環(huán)保法律法規(guī)的規(guī)定過于模糊，不能成為公眾環(huán)境維權(quán)的有力武器。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第8條規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財(cái)政投入，提高財(cái)政資金的使用效益”。這樣籠統(tǒng)的法律規(guī)定僅僅是道德上、宣言性的要求，并不具有法律上的可操作性。第四，一些法律條款具有模糊性，為執(zhí)法時(shí)的自由裁度預(yù)留了較大空間。比如在面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的利益平衡時(shí)，模糊的法律條款常常成為執(zhí)法者為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而破壞環(huán)境的有力武器。第五，環(huán)境訴訟立案困難，門檻過高。目前，環(huán)境訴訟存在著立案難、取證難、鑒定難、勝訴難、執(zhí)行難等實(shí)際困難。因此一般情況下，污染受害者多選擇上訪尋求行政解決，不愿耗時(shí)耗力地去打環(huán)境官司。另外，我國目前對(duì)環(huán)境違法案件多是“以罰代管”，公眾很難實(shí)現(xiàn)自身的切實(shí)利益，因此公眾訴求也缺少現(xiàn)實(shí)激勵(lì)。

3.松散、非專業(yè)的公眾組織對(duì)政府環(huán)境治理績(jī)效的影響

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論證明，無論是賣方壟斷還是買方壟斷都不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，只有力量均衡的雙方才能長久相互制約。無論是西方的“用手投票”機(jī)制、中國的公眾集結(jié)還是西方的“消費(fèi)者聯(lián)盟”，只有達(dá)到一定的公眾數(shù)量才能推動(dòng)公眾訴求引起行政部門的關(guān)注，從而使問題得到解決。現(xiàn)階段，中國的環(huán)保社團(tuán)組織還沒有形成規(guī)模效應(yīng)，單薄、松散的公眾組織難以與實(shí)力雄厚、組織嚴(yán)密的企業(yè)相抗衡，導(dǎo)致公眾的環(huán)境訴求難以引起重視。同時(shí)，公眾訴求如果缺乏組織依托，容易由于簡(jiǎn)單化而失去調(diào)和彈性，可能會(huì)演變?yōu)楸┝範(fàn)帲x其最初的訴求初衷，致使公眾訴求的實(shí)現(xiàn)具有不確定性。另外，單薄、松散的公眾組織難以吸納到專業(yè)人士，專業(yè)人才的缺失也使公眾訴求具有非穩(wěn)定性。具體表現(xiàn)為：一方面，公眾難以了解環(huán)境危害的實(shí)際狀況，無法提出切實(shí)可行的公眾訴求;另一方面，由于缺乏專業(yè)知識(shí)，公眾以假想的環(huán)境危害一味地抵制與之相關(guān)的環(huán)境項(xiàng)目，導(dǎo)致“環(huán)境防衛(wèi)過當(dāng)”。有些情況下，公眾申訴關(guān)鍵在于污染是否易見，而非該污染對(duì)健康的傷害程度。公眾訴求的偏離可能會(huì)導(dǎo)致國家有限環(huán)境救治資源的浪費(fèi)，從而使其存在的合理性受到質(zhì)疑。

三、公眾訴求提升政府環(huán)境治理績(jī)效的制度改進(jìn)

1.健全政府官員環(huán)境治理考核體系

制度變革具有顯著的路徑依賴性。我國的文化傳統(tǒng)、人口數(shù)量、治理模式等都與西方國家存在顯著差異，因此，我國沒有必要采取和西方完全相同的政治架構(gòu)。但是，“他山之石，可以攻玉”，我國政府可參考西方國家均衡的權(quán)力制衡思路來進(jìn)行環(huán)境治理。現(xiàn)階段，在我國財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)增速下調(diào)的背景下，地方政府袒護(hù)資本的現(xiàn)狀不會(huì)明顯變化，中央政府通過強(qiáng)制手段敦促地方政府治理環(huán)境仍是今后的主導(dǎo)模式。為提高環(huán)境治理績(jī)效，國家應(yīng)健全完善對(duì)政府官員的環(huán)境治理考核體系。具體來講，一方面，應(yīng)增大環(huán)境治理績(jī)效考核權(quán)重;另一方面，應(yīng)優(yōu)化環(huán)境治理考核內(nèi)容。只有加大環(huán)境治理績(jī)效的考核比重，地方政府才會(huì)重視環(huán)境治理，重視公眾環(huán)境訴求，并對(duì)公眾環(huán)境訴求做出回應(yīng)。在考核內(nèi)容上應(yīng)偏重于地方政府的環(huán)境治理效果，而不是環(huán)境設(shè)備投資量;考核制度體系應(yīng)注重地方政府的環(huán)境執(zhí)法效果而不是環(huán)境立法數(shù)量。實(shí)證研究顯示：1996—2004年是各地方政府環(huán)保立法的高峰期，但是環(huán)保立法并沒有明顯防止污染。在一些執(zhí)法不嚴(yán)的地區(qū)，一些重污染企業(yè)甚至采取提前污染的做法來應(yīng)對(duì)環(huán)境立法這一政策信號(hào)。只有環(huán)保部門的嚴(yán)格執(zhí)法才能明顯促進(jìn)污染排放總量、單位排放強(qiáng)度的下降。因此，必須加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法體系建設(shè)，完善對(duì)環(huán)保部門的行政問責(zé)機(jī)制，加大對(duì)環(huán)保部門執(zhí)法的巡視力度。

2.強(qiáng)化公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利

公眾的生產(chǎn)生活與自然環(huán)境緊密相關(guān)，保護(hù)環(huán)境本身就是公眾自身的利益需求。另外，環(huán)境問題具有復(fù)雜性、技術(shù)性、綜合性的特點(diǎn)，政府很難及時(shí)全面地獲得環(huán)境信息，而公眾親歷環(huán)境問題，能得到第一手的、全面真實(shí)的環(huán)境信息，因此公眾參與能為政府制定科學(xué)合理的決策提供幫助。同時(shí)，公眾參與可以監(jiān)督政府進(jìn)行嚴(yán)格公正的環(huán)境執(zhí)法，防止公眾利益受到非法侵害，也可以有效減輕環(huán)境執(zhí)法部門的負(fù)擔(dān)。因此，公眾參與環(huán)境治理是政府環(huán)境管制的一項(xiàng)基本原則，也是公眾的一項(xiàng)基本權(quán)利。公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利實(shí)現(xiàn)應(yīng)著重從以下幾方面入手。第一，在《憲法》中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。在公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利配置中，公民環(huán)境權(quán)是公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)。我國應(yīng)該在《憲法》中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，通過公民環(huán)境權(quán)的行使把公眾參與權(quán)內(nèi)化到地方政府和企業(yè)資本相互制衡的體系內(nèi)。第二，在相關(guān)環(huán)境立法和具體制度中明確規(guī)定公眾在環(huán)境治理中的事前、事中、事后全過程參與的權(quán)利，包括公眾在環(huán)境資源保護(hù)中的知情權(quán)、參與權(quán)、通過司法等途徑獲得救濟(jì)權(quán)以及針對(duì)環(huán)境問題提起公益訴訟的權(quán)利等。第三，建構(gòu)有利于公眾參與環(huán)境治理權(quán)利實(shí)現(xiàn)的協(xié)商合作機(jī)制。政府應(yīng)為公眾參與環(huán)境治理提供良好的對(duì)話、協(xié)商和互信的平臺(tái)，提高公眾參與環(huán)境治理的廣度和深度，使環(huán)境治理切實(shí)從政府單方面管制向多元、合作、開放治理轉(zhuǎn)變。

3.消除地方政府與污染企業(yè)的合謀基礎(chǔ)

在以GDP為主要考核體系的背景下，污染企業(yè)與地方政府具有利益的一致性。共同的利益和信息不對(duì)稱是地方政府和污染企業(yè)進(jìn)行合謀而導(dǎo)致環(huán)境污染的基礎(chǔ)和關(guān)鍵條件。在中央政府加大環(huán)境治理績(jī)效考核權(quán)重的情況下，地方政府與污染企業(yè)存在利益背離的可能性，但是如果該權(quán)重小，兩者背離的可能性就小。因此，中央政府應(yīng)加大對(duì)地方政府環(huán)境治理績(jī)效的考核權(quán)重，加大企業(yè)與地方政府利益背離的力度。同時(shí)，應(yīng)采取措施盡可能地要求地方政府和企業(yè)公開環(huán)境信息。近年來企業(yè)選擇披露環(huán)境信息的比例和水平逐年提高，但披露內(nèi)容具有選擇性和應(yīng)對(duì)性，尤其對(duì)污染物的排放后果等信息披露不足。因此，中央政府可通過完善環(huán)境監(jiān)管制度敦促企業(yè)披露環(huán)境信息，同時(shí)，加強(qiáng)環(huán)保部門、證監(jiān)會(huì)對(duì)企業(yè)環(huán)保信息披露的責(zé)任約束，增加企業(yè)環(huán)境信息披露不充分的交易成本。另外政府也可以通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免與企業(yè)品牌掛鉤，與企業(yè)的環(huán)保業(yè)績(jī)和環(huán)境信息披露質(zhì)量掛鉤等舉措，進(jìn)一步激勵(lì)企業(yè)加大信息披露的質(zhì)量和數(shù)量。

4.培育博愛型公眾參與主體

培育博愛型公眾環(huán)境參與力量是今后公眾訴求提升政府環(huán)境治理績(jī)效的努力方向。長期以來，中國對(duì)環(huán)境保護(hù)一直采取政府主導(dǎo)型的一元治理結(jié)構(gòu)，公眾把環(huán)境保護(hù)當(dāng)作政府的職能，主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)的積極性不高。只有當(dāng)自身的環(huán)境利益遭受顯著損害和面臨嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)，公眾才會(huì)積極參與環(huán)境活動(dòng)。目前我國環(huán)境污染已經(jīng)非常嚴(yán)重，從東部至西部，從天空至海洋，從陸地至河流，從地上至地下，環(huán)境污染幾乎無處不在，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)亟待全民參與才能從根本上治理污染。由于環(huán)境污染治理具有顯著的正外部性，所以只有培育博愛型的公眾參與主體才能持續(xù)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)，維持環(huán)境保護(hù)成果。培育博愛型公眾參與主體，一要培育公眾環(huán)境保護(hù)的使命感和榮譽(yù)感，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力。為了保持公眾環(huán)保參與的積極性和持續(xù)熱情，政府應(yīng)采取措施讓公眾感受到環(huán)保成效，激發(fā)公眾環(huán)保成就感。一旦公眾養(yǎng)成環(huán)境保護(hù)的習(xí)慣，公眾參與的群眾基礎(chǔ)就會(huì)擴(kuò)大，公眾環(huán)境參與的積極性會(huì)更高，公眾訴求也會(huì)更有建設(shè)性。二要拓寬公眾參與渠道。目前，公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道形式上很多，如座談會(huì)、聽證會(huì)、問卷調(diào)查、電話訪談等，但這些形式上的公眾參與并不能真正影響政府的規(guī)制政策和企業(yè)的環(huán)境行為，所以公眾參與的積極性不高。政府應(yīng)從法律程序上、應(yīng)在實(shí)踐中真正關(guān)注公眾環(huán)境訴求的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，只有這樣才能進(jìn)一步激發(fā)公眾參與熱情，促進(jìn)博愛型公眾參與主體的培育壯大。

注釋

①B.Harsman and J.M.Quigley， Political and Public Acceptability of Congestion Pricing： Ideology and Self-Interest， Journal of Policy Analysis and Management， 2010， Vol.29， No.4， pp.854—874.②J.A.List and D.M.Sturm， How Elections Matter： Theory and Evidence from Environmental Policy， The Quarterly Journal of Economics， 2006， Vol.121， No.4， pp.1249—1281.③C.M.Tiebout， A Pure Theory of Local Expenditures， The Journal of Political Economy， 1956， pp.416—424.④[美]赫希曼：《退出、呼吁與忠誠》，盧昌崇譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001年，第12頁。⑤Besley.Timothy and Robin.Burgess， The Political Economy of Government Responsiveness： Theory and Evidence， The Quarterly Journal of Economics， 2002， 117（4） ， pp.1415—1451. ⑥曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。⑦鄭思齊等：《公眾訴求與城市環(huán)境治理》，《管理世界》2013年第6期。⑧王彩霞：《地方政府?dāng)_動(dòng)下的中國食品安全規(guī)制研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012年，第66頁。⑨周黎安：《中國地方官員的晉升競(jìng)標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。⑩郄建榮：《我國環(huán)境法律法規(guī)多達(dá)120余部居各部門法之首》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年7月31日。王彬輝：《我國公眾參與環(huán)境保護(hù)路徑的變革》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。包群等：《環(huán)境管制抑制了污染排放嗎？》，《經(jīng)濟(jì)研究》2013年第12期。

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