科學調控首都人口規模

文 蕭鳴政 唐秀峰

科學調控首都人口規模

文 蕭鳴政 唐秀峰

北京市的人口總量在快速增長的同時，各區（縣）間的人口分布也極其不平衡，中心城區集政治、經濟、文化等功能于一體，以及其優質公共服務資源等眾多優勢，強烈地吸引著各地人口和企業的聚集。

改革開放后，北京人口呈現高速增長的趨勢

近年來，隨著我國城鎮化進程加快，城市規模不斷擴大，北京人口呈現超高速增長的態勢，過分集中的中心城區人口與功能所造成的城市環境惡化、交通擁堵等“大城市病”問題正成為首都可持續發展的瓶頸，亟待破解。

新中國成立60多年來，尤其是改革開放之后，隨著經濟社會的發展以及城鎮化進程不斷加快，北京城市人口呈現高速增長的趨勢。全市常住人口從1949年的420.1萬人，增長到2014年的2151.6萬人。其中2000年至2010年10年間年均增長約60萬，而 2009年至2014年5年間年均增長更達到了近80萬，年均增長率為4.16%。如繼續按此速度增長，到2020年北京市常住人口將達到2631.6萬人。北京市的人口總量在快速增長的同時，各區（縣）間的人口分布也極其不平衡，中心城區集政治、經濟、文化等功能于一體，以及其優質公共服務資源等眾多優勢，強烈地吸引著各地人口和企業的聚集。2012年，東城、西城區常住人口密度約2.4萬人/平方公里，為全市平均人口密度（0.13萬/平方公里）的近20倍。

今年7月，中共北京市委召開十一屆七次全會，通過了《中共北京市委北京市人民政府關于貫徹〈京津冀協同發展規劃綱要〉的意見》，提出了2020年常住人口力爭控制在2300萬人以內、城六區爭取下降15%左右的目標。關于如何完成這一目標，筆者提出了相關的思考與建議。

首先，建立或者授權北京市成立具有中央人口調節權限的專門機構，完善協調各級、各部門利益與行動的人口統籌協調機制。人口調控是一項涉及主體多、領域廣、范圍大的系統性工程，橫向上需要多個職能部門的協調配合，縱向上涉及國家、省市、區縣乃至街鄉的共同參與。目前，北京一方面缺乏超出地方事權的人口規模調控議事協調機制，另一方面，本市層面以及本市與周邊區域的合作協調機制亦不完善。首都發展是國家戰略，應將首都人口調控放在更重要的位置上來，積極爭取中央支持，由中央有關部委、駐京部隊及市政府相關部門共同建立更高層級的議事協調機制，統一協調轄區內中央和地方、國家機關、企事業單位、軍隊以及各區（縣）間等多方面的利益，對人口控制做出聯合行動。此外，為推動人口疏解，應將重大規劃、政策以及項目的人口評估指標納入決策程序和政府績效考核，以避免人口的無序增長和不合理分布。

應將重大規劃、政策以及項目的人口評估指標納入決策程序和政府績效考核

其次，通過經濟與功能調節機制引導人口有序流動。城市功能的過度疊加必然會帶來人口的無序膨脹。北京既是功能定位上的政治、文化、國際交往與科技創新中心，又有事實上的經濟、金融、科研、教育、醫療等諸多中心的影子。優質的教育、醫療等公共服務資源以及大量的就業崗位仍集中在中心城區，從而導致了人口的過度集聚。因此，一方面應牢牢把握首都核心功能，結合北京城市發展的階段性特點，在四類功能區劃分的基礎上，重新梳理并細化每個區縣的功能定位，明確與區縣功能相匹配的區域規劃和發展重點，以功能疏解帶動人口疏解。另一方面，需要正確處理市場調節與公共利益的關系，逐步加大水、電、氣、熱以及公交、地鐵等公用領域產品價格在城市核心區、中心區、輻射區與遠郊區的差異，加快建立能夠充分反映北京市人口調節戰略導向與市場經營成本和資源稀缺程度的公共服務及資源性產品價格形成機制，發揮價格杠桿在引導資源配置、引導人口合理流動與調控人口分布等方面的積極作用。

第三，完善與城市功能相適應、有利于人口規模調控的產業調整機制。產業的區域轉移對人口在空間上的分布有很強的導向作用。應加快修訂產業準入目錄，研究制定清退不符合首都城市功能的低端產業行業規劃和政策。在京津冀協同發展的基礎上，從產業發展的客觀規律入手，認真研究高、中、低端產業和從業人口的配比，調整現有產業指導目錄。通過選擇產業來調控人口。嚴控“兩多四高一低”（聚人多、占地多，高能耗、高水耗、高污染、高物耗，低附加值）等產業的新增。積極疏解區域性物流基地、專業市場，加快形成高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化的產業格局。同時，亦應通過北京與周邊地區的產業協同與合理配置，縮小京津冀都市圈的發展差距，增強區域發展的系統性與協調性，統籌各方面利益，實現真正意義上的“以業控人”、“以業導人”，避免因盲目淘汰低端產業而帶來的城市發展、居民生活需求和流動人口安置等新的社會問題。

第四，建立人口信息整合機制，充分發揮居住證制度的社會功能。人口信息是人口規模調控工作不可或缺的基礎性數據，信息的準確性更直接決定了人口調控的科學性與有效性。然而，目前人口信息難以及時準確掌握已成為制約北京調控人口規模的重要因素。一方面，缺乏人口信息數據共享機制，公安、民政、社保、教育等部門均有各自的人口信息數據庫，縱向信息相對完整，但是橫向缺少協調共享，多處于孤島狀態。另一方面，由于長期沿襲的人口暫住證登記制度社會功能單一、弱化，不能有效承擔流動人口信息采集的功能，導致政府對流動人口底數不請、情況不明、信息不靈。因此，應建立全市統一的人口信息化共享平臺，在各相關部門做好職責范圍內的信息采集、查詢和服務工作的基礎上，整合數據資源，切實轉變人口信息孤島現象。同時，在暫住證制度退出歷史舞臺后，應切實把居住證制度作為人口登記管理的基本制度。將持有居住證作為在京享受住房、就業、教育、醫療等基本公共服務的必要條件，引導外地來京人員自覺配合居住登記管理。通過增強居住證的社會功能，使人口信息的獲取從過度依賴入戶調查方式向主動登記與入戶抽查、監管相結合方式轉變。

第五，完善法制保障機制。人口規模調控涉及多方利益主體，隨著公民權利意識的不斷增強，欠缺法制支撐的人口調控方案必然難以推進。目前，北京探索出的諸多行之有效的人口調控舉措，多通過部門文件或內部交流的形式印發，沒有及時通過制定地方性法規或政府規章的形式予以確立和實施，使人口規劃的實際約束能力大大降低。如人口調控、產業調整的法律地位沒有明確規定，群租房整治等方面的立法缺失，導致很多工作是在無法可依的狀態下勉力支撐。因此，要保證人口調控的有序進行，應加快完善法律保障機制，及時將行之有效的政策手段通過立法予以保障。在全面梳理與本市人口管理相關的法規、規章、政策規定的基礎上，整合在人口規模調控上發揮重要作用的政策手段，在不違反上位法的前提下，及時通過立法予以確立，逐步實現行政手段為主向依法調控的方式轉變。

第六，控制規模與優化結構并重。北京市2014年新增常住人口36.8萬，年增長率為1.74%，增速創5年來新低，可見在人口規模控制方面已取得初步成效。但與此同時，我們也應注意到，首都的發展、“四個中心”的功能定位依然需要大量高素質創新型人才來推動。因此，人口規劃戰略不僅在于控制數量，而應兼顧調整結構與優化比例，從倫敦、紐約、東京等國際大都市的發展經驗來看，后者似乎更加重要。人口結構優化可以促進產業就業結構的合理化，使新興產業獲得穩定可靠的勞動供給，促進新興產業的快速穩定增長。北京現階段的人口結構優化方案，一方面可以適當加快引入符合產業發展需要的年輕人才，增加勞動年齡人口，降低人口的平均年齡，從而優化人口撫養比。另一方面，應加大教育培訓或者引入人才，使得勞動年齡人口以及知識技能在產業間的分布更加合理，進一步適應產業結構調整的需求，從而達到促進新興產業發展，推動社會經濟持續穩定增長的目標。

作者蕭鳴政系北京市政協委員、北京大學政府管理學院行政管理學系主任作者唐秀峰系北京大學政府管理學院博士研究生

責任編輯 徐飛