深化國有企業市場化改革的認識及對策

中央黨校省部級干部進修班(第57期)課題組

深化國有企業市場化改革的認識及對策

中央黨校省部級干部進修班(第57期)課題組

一、深化國有企業改革是市場化的必然

（一）讓國有企業成為真正的市場主體

國有企業是市場經濟中的企業。國企具備企業的性質和特征，與私營企業不同的僅是出資人不同。資本主義國家也有國有企業。在市場經濟條件下，國有企業要公平參與市場競爭，講求價值規律和效率原則。

與其他所有制企業不同的是，國有企業在國民經濟發展中需要承擔更重要的國家委托責任，在社會主義性質下的市場經濟中面臨著跨國公司、民營企業在國內市場的競爭，同時，更積極、更廣泛的參與國際市場競爭，代表國家在全球資源的再分配中占據更有利的地位。因此，國有企業要發展好，必須把它當成一個在市場競爭中的企業，作為競爭主體公平參與競爭，不能把它當成政府保護下的企業，依靠政府扶持進行發展。應當創造條件，使國有企業成為真正的市場競爭主體，這既是社會主義市場經濟發展的必要，也是國有企業的亟需。做為國有企業，完全有信心、有能力在市場競爭中與強者抗衡，加快發展，從而為增強國家綜合經濟實力做出重要貢獻。

（二）完善國有資產管理體制是深化國有企業改革的制度前提

黨的十八屆三中全會強調，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，這既是對國有資產管理體制改革已經取得成效的充分肯定，也是對加強國有資產監管作出的新的部署。完善國有資產管理體制與深化國有企業改革具有內在的緊密聯系，國有企業要適應市場化、國際化新形勢，在作為獨立法人和市場競爭主體方面必須更進一步，這就要求做到政企分開、政資分開，相應地完善國有資產管理體制。而且，完善國有資產管理體制對突破國有企業體制障礙具有較強的牽引作用，遇到的障礙和阻力相對較小，成為深化國有企業改革的推進器和加速器。從這些意義上講，完善國有資產管理體制是深化國有企業改革的一個重要條件，成為深化國有企業市場化改革的重要基礎。有效的國有資產管理體制是增強國有經濟活力和競爭力、實現國有企業持續健康發展、防止國有資產流失的制度保障。

隨著混合所有制經濟的發展，國有企業的產權制度和產權結構必然發生重大調整和變化，對現有的國有資產管理體制會帶來新的挑戰和問題，要求各級國有資產出資人機構與國有企業的關系進行調整；要求國有資產監管機構承擔的職責任務、組織設置等進行變動；要求現行的管理國有企業的方式和方法進行改變，原來以管資產為主的監管方式已無法適應發展混合所有制經濟的需要，迫切要求轉到以管資本為主加強國有資產監管上來。

改革國有資本授權經營體制，無論是組建國有資本運營公司還是將部分國有企業改組為國有資本投資公司，都會涉及國有資產管理架構的變動，涉及各級國資委的職責定位和權限調整，涉及與國有企業的關系等。處理好這些問題，勢必涉及權益的變動，障礙和阻力自然也會有，但總體上，這些問題的解決主要涉及國有資產管理體制內部權限的調整，不涉及更大范圍的權益調整，也不會給社會穩定帶來大的沖擊。相對于發展混合所有制企業涉及到的產權制度變動、建立職業經理人制度涉及到的改革現行干部管理體制、深化企業內部員工能進能出制度改革涉及到的企業和社會穩定、深化企業內部分配制度改革涉及到的調整社會分配格局等，完善國有資產管理體制的操作難度要小得多，可行性要大得多。

（三）理順政府與國有企業的關系

改革開放以來，國有企業改革始終貫穿正確處理政府與市場關系的要求。新一輪深化國有企業改革也必須在正確處理政府與市場關系上下功夫。

首先，在思想認識上必須正確定位國有企業的社會角色。全社會特別是黨政機關必須認識到國有企業是獨立的市場主體，基本社會責任就是在守法經營的前提下努力創造財富、創造就業、創造稅收。企業依法獨立經營，黨政機構不能視其為分支機構，隨意干預其正常生產經營。

其次，借助國有企業實現政府意圖時盡量使用政府購買方式。由于行業布局、國資管理、人事任免等因素，政府借助國有企業實現自身改革發展意圖較為方便。關鍵是政府要學會尊重市場規律，尊重國有企業獨立市場主體地位。需要國有企業承擔的事項，無論常規的還是臨時突發的，都盡量使用直接、間接的政府購買形式，搞好核算?？梢灾苯友a償國企資金或等價資源，也可通過國有企業經營業績考核抵扣等形式間接購買產品或服務。

第三，國有資產管理機構作為受委托的國有資產經營者，是國有企業股權的承載者。它應當根據《公司法》的要求，以股東的方式行使出資人權利，履行出資人職責，而不應越權直接干預企業的具體運營。其所擁有的管人、管事、管資產相結合的權限，也應是作為出資人所該管的內容，到位而不越位。例如，委派董事或建立獨立董事的聘用機制，確立企業戰略方向和定位，對重大資產變動進行決策和監控，建立考核和問責機制，通過董事會、經營層實現投資意圖和激勵、約束等等。

第四，正確對待國有企業的勝敗沉浮，建立國有企業正常退出機制。勝敗沉浮是市場競爭正?，F象，在大多數國有企業做強、做大、做優的同時，必然會有一些國有企業需要清盤退出。當前一些國有企業因為布局不合理、管理不善等原因，長期扭虧無望，或者本身就是政府不當干預或盲目投資的產物，并不具備經濟合理性，無法在市場競爭中生存發展。但或者因為企業積淀了大量職工或債務，或者因為政府還要繼續借助企業實現投融資意圖，或者因為后任不理前任事，這些國有企業實際沒有退出通道。這些國有企業靠政府各種補貼、違背公平競爭原則照顧生意，或在政府幫助下獲取銀行貸款、發行票據或債券融資甚至短借長用等方式長期僵而不死，占用大量銀行貸款等經濟資源，是國民經濟資源低效配置的典型表現，造成地方政府性債務和銀行呆壞賬累積等金融風險，全社會投資效率下降等問題長期得不到有效解決。

各級黨委政府一定要正確對待國有企業退出問題，并采取有力應對措施。不能簡單以對GDP短時間的直接影響看待國有企業退出。比如有的布局不合理的普通鋼鐵企業，長期沒有市場競爭力，該關停的就要關停。不能總是寄希望于投入新資源救活國企，或者通過兼并重組或交給民企搞假退出，造成惡性循環。不能僵化看待本地區產業結構，認為只能增加新產業和企業，老產業一點都不能退，調結構只能淘汰別人的產業和企業。企業退出產生的就業、債務等問題不能怕，只能積極想辦法化解，實踐中解決就業和社會保障問題所花代價往往遠比無限期拖延企業退出所花代價要小。

所以，國有企業改革能否到位，能否成為真正的市場經濟主體，最重要的前提就是政府必須放權到位，讓市場來說話、讓資本來表達意見、讓企業自主決定企業的生產經營和投資決策等。如果做不到這一點，最終的結果，是政府說了算，政府繼續扮演裁判員與運動員的雙重角色，國有企業仍然無法成為真正的市場經濟主體。

(四)發展混合所有制要與深化國有企業改革結合

發展混合所有制經濟是深化國有企業改革的手段，更是深化國有企業改革的結果?；旌纤兄茖τ趪衅髽I改革將產生重大、直接的影響。一方面，建立現代產權制度、保護各種所有制經濟產權、保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭的政策取向，將使國有企業與非國有企業處于同樣的政策環境和同等的市場競爭地位，將“倒逼”國有企業加快轉機建制、加強規范管理，增強企業活力、提高競爭能力；另一方面，允許交叉持股、非國有資本參股和企業員工持股的政策規定，將為國有企業注入新要素，增添新活力，完善新機制，創造各種所有制資本取長補短的新機遇，形成強大的聚合效應。

發展混合所有制經濟可以解決國有企業委托代理關系中的所有者缺位問題。非公有制經濟的產權界定十分清晰，因而其所有者也會更為關注公司的運營并致力于公司的長遠發展，他們在混合所有制公司中通過合理參與決策，可以有效制約原國有企業管理者短期行為傾向對企業發展的不利影響，大幅提高企業運行效率，實現資源的最佳配置，使經濟運行更有活力。而且，國有企業通過實施混合所有制經濟的改革，使大多數競爭性領域的國有資本退出并轉化為對社保資金的投入，真正用之于增進全民的福祉。同時，以混合所有制經濟的方式打破國有企業在某些競爭性領域的主導地位，有利于順利突破美國等主導的TPP（跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定）對于我國國有企業的相關約束，增強我國企業在國際社會上的話語權。另外，我國的國有企業中，鋼鐵、汽車、建筑等一般競爭性行業占了較大比重，如果采用“休克療法”一次性退出，無疑將會給社會和國民經濟本身帶來巨大動蕩。而實施混合所有制經濟，既可以發展非公有制資本控股的混合所有制經濟，也可以發展國有資本控股的混合所有制經濟，除少數特殊領域外，將大部分國有企業發展成為混合所有制企業，可以有效避免激進式改革帶來的動蕩因素。

十八屆三中全會以來，各地積極探索引入民資和外資將國有企業改造為混合所有制企業，普遍遇到投資者要求國有企業首先轉換職工身份、重新簽訂勞動合同、規范政府與企業關系等問題。搞員工持股也是如此。各地普遍感覺本輪深化國有企業改革成本太高、難度太大。民營企業也有顧慮，怕國家先是依靠債轉股和政策性破產逃廢債等方式貶值、挪用老百姓銀行儲蓄為國有企業脫困，然后是通過國有企業改制上市圈股民的錢為國企輸血，現在又通過發展混合所有制套取民企資源幫助國有企業。

通過改制上市成為公眾公司能夠有效提高國有企業與市場經濟兼容性。最好是集團整體改制上市，整體改制上市有困難的，可以部分改制上市。成為上市公司，增加國有企業透明度，發動社會和市場力量監督國有企業，既能規范國企法人治理結構，讓現代企業制度有效運轉起來，同時又能改進國資監管效率，更好實現政企分開，達到增強國有企業活力、影響力、控制力的效果。社會和市場的力量比國資監管部門的力量要強大、有效得多。改制上市是發展混合所有制、實現國資監管以管資本為主的重要途徑。

二、深化國有企業改革的對策

（一）真正建立國有產權委托代理機制，落實資產運營責任

國有資產管理機構是受國家（全體人民）委托的國有資產經營者，其對每一份經營性國有資產都負有保值增值的責任，如果國有企業搞不好，國有資產流失，要承擔相應的責任。所以，人大應當作為國有資產運營的監督約束機構，與國有資產經營機構建立清晰的委托代理關系，賦予其相應的責任和權限，并且定期評估其工作績效，建立問責機制，通過立法和法律監督確保國有資產經營者的責權到位。

（二）進一步明確國有企業董事會的責權，實現重大經營決策權、監督權與經營管理、執行、操作權的分離

董事會作為國有資產管理機構的代理人，擁有企業法人財產權，對所管理的企業資產負責。要明確董事會的責權，企業出現重大經營失誤，董事會應負主要責任，而選派董事和負責監督的產權管理機構也應承擔相應責任。在條件成熟時，國家派駐的大型企業監事會應與企業監事會合并，肩負起對企業日常重大經營決策的監督工作。

董事會不能虛置，其成員由國有資產管理機構選派或聘用，要增加獨立董事的比例和獨立決策權限。獨立董事不得與管理層有任何會影響他們作為董事會成員獨立判斷的關系。同時，要減少企業經營管理層進入董事會的人員比例。

要按照責權利統一的原則明晰決策層和執行層的責權，并建立規范、透明且具有剛性的履約、監督和執行機制，做到各司其職，各負其責，到位不越位、確位不錯位、實位不缺位，保障公司順暢、高效運轉。

（三）盡快建立國企職業經理人市場，真正落實受托經營問責機制

應該借鑒發達國家職業經理人市場治理經驗，培育統一開放競爭有序職業經理人市場，為國有企業高管市場化選聘提供前提和基礎。一要減少政府對市場的行政干預。政府主要借助法定規則(法律、法規、規章等)和強制性的行政手段給予市場強制性的外部法律約束。二要通過行業協會彌補政府在市場監管上的信息不對稱。逐步引導行業協會（職業經理人協會、獵頭行業協會等）實行行業自治對市場進行非強制性的內部道德約束。通過行業協會發起業內公約（行業自律公約、行業規章等）實現行業自律。在行業協會主導下建立職業經理人業績檔案和企業履約記錄，對敏感信息進行定期披露，減少經理人市場交易雙方的信息不對稱，提高市場交易效率。三要發揮社會公眾和媒體的監督作用。媒體對職業經理人市場的監督有助于形成聲譽機制，促使職業經理人為了良好聲譽而采取長期導向的行為，有助于降低職業經理人市場交易風險。

強化對經營管理者的問責機制，實行嚴格的激勵和懲罰制度，承認、保護經營管理者對企業的貢獻，并且與他們的個人職業生涯緊密掛鉤。實行經理人在國有企業之間的流動和淘汰機制，建立市場化的聲譽激勵、利益激勵。經營才能和聲譽是經理人生存的資本，市場評價所具有的獎懲作用將對經理人形成有效的壓力和動力，在一個企業干得好的，可以到另一個企業任職；而干得不好的，就不能再在國有企業任職，在這個市場中就沒有位置。

（四）建立科學完善的流程管理和內控機制

國有企業的決策需要有效的執行。除了公司治理結構的權責明確之外，公司運轉的各部分、各環節都應當責權明確、高效和諧運作，這樣才能真正保證有效的執行力。應當說，國有企業在幾十年的發展中形成了一整套內部管理和業務流程，有了相對明確的分工。但這一套流程體系是在計劃經濟時期、壟斷市場情況下形成的，是面向自己而不是面向客戶，是面向計劃而不是面向市場，是面向產品而不是面向服務，是面向壟斷而不是面向競爭的。在激烈的市場競爭中，這一套流程不能保證企業有快速的市場響應能力，有高效靈活的運作機制，有適應需求的良好服務。因此，國有企業應當根據市場競爭的變化和需要，適時適度地調整、再造企業內部的管理和業務流程。要保證企業內各部分、各環節的責權到位，建立完備的內控機制，監督、確保各項授權有效、正確地使用，降低分權、授權后不正確、不規范運用權限的風險。流程管理和內控機制的建立，將使企業減少扯皮、降低成本、規避風險、高效運轉。

（五）進一步形成合理有序的收入分配格局

深化國企內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革，建立反映勞動力市場供求關系和企業經濟效益的工資決定和正常增長機制。一方面要大力健全國企資本、知識、技術、管理等由要素市場決定的報酬機制，建立健全以實際貢獻為評價標準的科技創新人才薪酬制度，鼓勵國企對緊缺急需的高層次、高技能人才實行協議工資、項目工資等；加強知識產權保護，完善有利于科技成果轉移轉化的分配政策，探索建立科技成果入股、崗位分紅權激勵等多種分配辦法，保障技術成果在分配中的應得份額；完善高層次、高技能人才特殊津貼制度；允許和鼓勵品牌、創意等參與收入分配。另一方面要著力健全國企工資決定和正常增長機制，著重保護勞動所得，努力實現勞動報酬增長和國企勞動生產率提高同步。努力縮小國企內部收入分配差距；對非國有金融企業和上市公司高管薪酬，可考慮通過完善公司治理結構，增強董事會、薪酬委員會和股東大會在抑制畸高薪酬方面的作用。

（課題組長、執筆人：鄭波，經濟日報社黨組成員、總編室主任；課題組成員：陳訓秋、李繼平、劉紹勇、吳燕生）

責任編輯：張 翔

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