存款保險制度破題

文｜季 章

存款保險制度破題

文｜季 章

長期以來，中國事實上對銀行存款進行全額隱形擔保，銀行信用更多體現著國家信用。中國老百姓通常認為，把錢放銀行里是最安全的，但放眼全球并非如此。

2014年11月30日，國務院法制辦公布了《存款保險條例(征求意見稿)》，向社會各界征求意見，這標志著醞釀20多年的存款保險制度即將建立。

條例規定，存款最高償付限額為人民幣50萬元，保費由銀行交納。根據中國人民銀行對2013年底存款情況的測算，50萬元可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。

據了解，這一限額并不是固定不變的，中國人民銀行會同國務院有關部門可以根據經濟發展、存款結構變化、金融風險狀況等因素調整最高償付限額，報國務院批準后公布執行。業內人士估計，存款保險條例或將于2015年初正式實行。

為利率市場化做準備

長期以來，中國事實上對銀行存款進行全額隱形擔保，銀行信用更多體現著國家信用。中國老百姓通常認為，把錢放銀行里是最安全的，但放眼全球并非如此。

存款保險制度作為一種金融保障制度，以立法形式為儲戶存款安全作了制度上的保證，具有限額賠償、強制投保、差別費率、降覆蓋面廣的特點。據了解，目前國際上已經有110多個國家和地區建立了這種制度。50萬元約為2013年中國人均GDP的12倍，遠高于國際水平。

1993年，中國政府首次于《國務院關于金融體制改革的決定》提出建立存款保險制度。2014年，國務院總理李克強在第十二屆全國人民代表大會第二次會議開幕會上，明確將“建立存款保險制度，健全金融機構風險處置機制”納入2014 年的重點工作。

為什么選擇在這個時間點出臺條例？“從世界各國的情況來看，存款保險制度的建立一般是在利率市場化改革之前或之中。”中國銀行國際金融研究所副所長宗良在接受媒體采訪時表示。

他舉例說，美國是1934年建立起來的，德國大概是1966年，韓國大概是20世紀90年代建起來的，香港特別行政區是2006年建起來的，時間跨度非常之大。

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，在利率市場化的前提下，國家允許銀行破產。這牽涉到千家萬戶的存款安全，銀行一旦出現破產風險，就需要有存款保險制度來保障存款人利益。

“近些年未提及存款保險制度，主要是因為經濟背景發生了很多變化。”中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇表示，“現在再次提出存款保險，并不是為了解脫中央銀行，而是為下一步的利率市場化、降低民營銀行準入門檻這兩項重要金融改革做準備。”

“不僅對中國銀行業，對整個中國金融業而言，存款保險制度都是一項非常重要的改革。存款保險制度改革已經醞釀很久了，現在推出是比較成熟的。就存款保險制度對金融改革的重要性而言，我認為存款保險制度是我們進一步金融改革的基礎。”中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛表示。

他強調，“存款保險制度是金融安全網的重要組成部分。2008年次貸危機以來，在美國及歐洲的金融發達國家，存款保險制度在維護銀行體系穩定方面都發揮了相當重要的作用。”

曾剛分析，存款保險制度有助于降低銀行業的市場準入門檻，這對民資進一步進入銀行業有很強的助推作用。通過有效限制風險外溢，存款保險制度為問題銀行的破產倒閉提供了必要的前提，有進有退這才是一個完整有效的市場。

核心是保護存款人利益

存款保險制度專家、復旦大學管理學院產業經濟學系副教授姚志勇認為，該制度的核心，是保護存款人利益。

他列舉了存款保險制度的四大優點，首先，該制度有利于中小銀行發展以及銀行間公平競爭。在沒有存款保險制度時，因大銀行“大而不能倒”，規避風險的儲戶傾向于將存款放在大銀行。建立存款保險制之后，中小銀行成為參保機構，儲戶存款的風險性降低，有利于其吸收更多存款。而且，“船小好調頭”，中小銀行、民營銀行、互聯網銀行可以通過金融創新、服務創新、提高效率來和大銀行競爭。

其次，有利于緩解中小企業貸款難、融資難。長期以來中國銀行業被幾大國有銀行壟斷，非正規的民間金融、地下錢莊盛行。有了存款保險制以后，利率市場化加上政府允許鼓勵民營中小銀行發展，以前那些非正規、高風險的民間金融、地下錢莊完全可以變成合法正規的中小銀行、小微金融企業。而這些中小銀行貸款主要服務對象是中小企業，發展起來后會進一步減輕甚至消除中小微企業貸款難、融資難的老問題。

一旦存款保險制度正式確立，對各家銀行將會產生怎樣的影響？宗良表示，短期來看，存款保險制度的推出會增加銀行的經營成本，但是成本不高。從長遠來看，有利于推進、督促銀行業的改革。

第三，存款保險制度也減輕了政府和納稅人的負擔。一直以來，中國事實上施行由政府擔保的隱性存款保險，一旦金融機構發生資不抵債，都由政府作為最后還款人給予賠付，金融機構“負盈不負虧”，這既不公平也無效率。

他強調說，特別是近年，由于自身債務上升，很多地方政府為銀行提供隱性存款擔保已經變得不可能。與此同時，這些年中國商業銀行普遍贏利豐厚，為建立顯性存款保險制度提供了必要的物質條件。讓金融機構自己出資建立保險基金，責、權、利清晰，而不增加政府和納稅人負擔，換一個角度來看也有助于消除各級政府干預銀行日常經營業務，使銀行真正市場化、商業化。

一旦存款保險制度正式確立，對各家銀行將會產生怎樣的影響？宗良表示，短期來看，存款保險制度的推出會增加銀行的經營成本，但是成本不高。從長遠來看，有利于推進、督促銀行業的改革。

中華工商時報副總編、南開大學國經所客座教授劉杉撰文分析認為，利率市場化初期會導致利率升高，并會推動存款搬家，這將帶來幾個影響：一是銀行競爭激烈，提高存款利率；二是儲戶為了存款安全，可能將存款向“系統重要性銀行”轉移，例如進入全球29家系統重要銀行名單的中國工商銀行、中國銀行和中國農業銀行；中國銀監會要求信息披露的五大國有商業銀行及中信銀行、光大銀行、華夏銀行、平安銀行、招商銀行、浦發銀行、興業銀行、民生銀行等8家股份制商業銀行。這些銀行的資本充足率要求更為嚴格，風險管理水平更高，因而具有更強吸收存款能力。這可能導致小銀行存款困難，并進一步提高利率。第三，由于有存款保險制度保障，小銀行實際上可以通過高利率獲得更多小額存款，這實際也有益于促進平等競爭。

宗良表示，“50萬”兼顧了國外的標準和國內的實際情況，是一個合理的標準，讓絕大多數存款人的全部存款受到明確的法律保障。如果一個家庭的存款放在其不同成員名下，單個家庭事實上可獲得更高的存款保障。

“中國經濟是處于上行的階段，金融機構倒閉的概率很小。假如出現問題，往往采取的不是倒閉，一般是承接、轉讓。我國還是比較重視保護一般儲戶的利益，金融機構破產的概率較小，采取破產清算的概率也較小”，宗良說，“存款保險做的是‘加法’，是在現有政策基礎上再給老百姓存款加一道安全防線。”