TPP啟示錄：中國應主動參與貿易規則革新

文| 余盛興

TPP啟示錄：中國應主動參與貿易規則革新

TPP pressures China to join in the reform of global trading rules

文| 余盛興

10月5日，美國等12個國家在亞特蘭大簽署“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定”（TPP）的消息傳來,國內外輿論一片嘩然。一時間，陰謀論、悲觀論、等待論、攪局論、抗衡論、排他論、主導論四起，莫衷一是。筆者認為，在協定版本還未正式公布、TPP生效和執行的日期還很遙遠的情況下，又何以斷然做出簡單的推斷呢？然而，回避TPP似乎是不可能的。筆者下面從國際貿易規則與機制創新的角度談談TPP以及對我國的啟示。

TPP對貿易規則的創新

根據目前已經公開的信息和討論，TPP至少從以下幾個方面實現了規則創新：

第一，突破了現有的世界貿易組織（WTO）規則體系，在締約國有一定代表性的同時，協議覆蓋面實現了較大的突破。首先，12個締約國跨越整個太平洋區域，既有發達國家也有發展中國家，既有市場經濟國家也包含所謂的非市場經濟體（如越南）。其次，盡管TPP是以從關稅與貿易總協定（GATT）1947到WTO數十年的積累與發展為基礎，但其涵蓋的內容非常廣泛。除了WTO協定管轄的貨物貿易之關稅與非關稅壁壘的削減和消除，政府采購、知識產權、服務和投資等諸多領域和協議之外，還增加了不少新的條款。其中，有對國有企業和壟斷行為的限制，也有對中小企業的支持；既推動商務便利化和促進競爭，又提倡合作和能力的建設和發展。盡管其中有的條款可能略顯空洞，但至少在形式上平衡了共同促進和個性化要求。

第二，TPP將競爭政策、環境和勞工標準等非傳統因素納入多邊貿易體系，是難得的成績。眾所周知，數十年來以美國為首的國家和地區一直力推將競爭政策、環境和勞工標準納入WTO等國際貿易體系，但成效甚微。多哈議程再次遭到挫敗之后，美國寄希望于TPP，希望借此打開缺口。根據目前公布的資料，TPP締約方應當建立相應的法律制度，禁止損害消費者利益的限制競爭行為和商業欺詐行為。在勞工標準方面，TPP要求締約方執行國際勞工組織的“五條基本原則”（自由結社權、集體談判權、消除強制勞動、取消童工、消除就業歧視），不得為了吸引投資或促進出口等目的削弱對勞工法律的執法。此外，在環境保護方面，TPP也提出了具體要求。

第三，TPP強化了締約國之間貿易政策協同與監管的義務。具體而言，TPP要求締約方：（1）建立有效的跨部門磋商和協作機制以促進監管一致性，從而確保TPP市場上的商業主體享有開放、公平、可預期的監管環境（第25條）；（2）推動實現所有締約方共同的目標，即加強良好治理，應對賄賂和腐敗對經濟體造成的腐蝕性影響（第26條）；（3）設立由締約國部長或高級別官員組成跨太平洋伙伴關系委員會，監督協定的實施和運用，定期審議各締約方之間的經濟關系和伙伴關系，以確保協定與締約方所面臨的貿易和投資挑戰相匹配（第27條）。

第四，采取“負面清單”模式管理服務和投資市場準入。與WTO《服務貿易總協定》不同，TPP采用“負面清單”模式。這意味著，除非締約國明確限制或禁止某個類別的服務，TPP其他成員的服務提供商有權進入其市場，并享受國民待遇。同樣，在投資領域，TPP也采取“負面清單”管理模式。這不僅擴大了服務業開放和保護的范圍（至少，東道國不得隨意對隨著技術或經濟發展新出現的新的服務業設置禁入限制或者趨勢性措施），也消除了外資準入的“灰色地

帶”。此外，TPP還原則上禁止對服務提供商提出“當地存在”的要求，這顯然也是一個不小的突破。

第五，具有特色的爭端解決機制。TPP不排斥廣受贊譽的WTO爭端解決機制。不過，它至少為快速和有效解決締約國之間的經貿爭端提供了附加選擇項。與WTO爭端解決機制不同，在締約國之間的爭端不能通過磋商解決時，可以提交由3名專家組成的專家組，由其根據“一裁終局”的原則做出裁決。這意味著，專家組程序可能更為快捷，這至少便于解決某些爭端，減少爭端方利用程序打消耗戰的可能性。此外，目前多數雙邊或多邊的自由貿易協定版本都傾向于將涉及投資者與東道國之間的投資爭端訴諸“投資者與東道國爭端解決機制”（簡稱“華盛頓中心”）解決， TPP是如此大范圍多邊貿易協定中首次采用此機制處理投資者與東道國之間的投資糾紛1不過，TPP對投資者與東道國之間就煙草控制措施爭端做出了保留，規定如果締約的東道國明確表示不同意接受 “華盛頓中心”解決，則不受其管轄。。

TPP是美國規則營銷的策略

在講究“軟實力”和“巧實力”的時代，僅僅參與制定或修改某種規則是遠遠不夠的。往往，規則談判者需要在事先進行充分的研究和“暖場”，規則確立之后還要積極營銷，以便國內權力機關和公眾接受——對于美國這樣政治體制的國家來說，后者尤為重要。

中國更需要在堅定地走自己的道路，發展國家貿易和繁榮國內市場的同時，高度重視參與制定和修改國際規則，同時大力推動規則營銷。

TPP再現了美國在國內和國際層面進行規則營銷的策略。以羅斯福總統為首的美國政治精英們早在第二次世界大戰結束之前就已經開始思考和構建國際政治和經濟體系，其中很重要的方面在于主導制定和修改國際貿易規則。布雷頓森林體系便是明證。隨著布雷頓森林體系瓦解，美國在世界經濟所占比重和影響力相對減弱，但它主導國際貿易規則體系的決心和欲望從來沒有消退。在烏拉圭回合談判期間，美國極力在其中塞入自己的“私貨”，最后成功將服務貿易和知識產權保護等內容加入一攬子文件之中。

2009年奧巴馬上臺后，多哈議程舉步維艱，美國國內經濟更是滿面瘡痍。在這種情況下，奧巴馬提出3年出口翻番計劃，高調宣布加入TPP。在初始階段，沒有多少人對奧巴馬的這個口號在意，因為當時的談判中多數國家與美國已經簽訂過自由貿易協定。2筆者當時與不少美國學界乃至政界的人士溝通，其中不少對之不屑一顧。但是，隨著日本的加入，TPP等于事實上達成了日美自由貿易協定。在這種情況下，奧巴馬政府一方面加大談判力度，另一方面敦促國會通過“快速通道”《貿易促進授權法》3《貿易促進授權法》是為了制約美國國會對行政機構締結或者參加的國際條約進行逐條審查和要求修改的權利，授權美國政府“自由”（很多時候或明或暗附加各種條件）談判。在相應的授權期限內，美國政府簽署一項協定之后，國會對協定的審查和決定僅限于同意或不同意，不得提出修改要求。，賦予行政當局談判的自由裁量權。

對于美國來說，TPP談判成功可以達到“一石多鳥”的效果。從國內政治考察，奧巴馬政府做了一筆不錯的買賣。首先，它表明，奧巴馬及其所屬的民主黨反復強調就業、環境保護問題不只是停留在口頭上，而且已經開始切實采取措施，并取得初步成就；其次，TPP再次凸顯了美國在國際規則與機制方面的領導力，展現了奧巴馬政府在貿易和經濟政策方面的成就；4有人認為，TPP和伊朗核談判達成協議是奧巴馬的兩項政治遺產。第三，TPP塞進了不少美國“私貨”，總體上有利于美國國內產業的發展，因此被認為是美國的一大勝利。5當然，也有不少美國利益集團反對TPP。奧巴馬政府前國務卿、民主黨總統競選熱門人選希拉里·克林頓就表示反對TPP。

從國際政治上考察，美國也做足了政治營銷。首先，不管“圍堵中國”的說法是否成立，但毫無疑問TPP是美國“說事”的話題，它使包括中國、印度、韓國等主要經濟體陷入要么加入TPP，要么另辟蹊徑的困境。其次，TPP是在美國的主導下達成的，它事實上形成了多邊自由貿易協定新版本。借此，美國牢牢掌握和主導國際貿易規則修改和國際機制創新的大方向，這一

定程度上可以為美國與歐盟正在談判的“跨大西洋貿易和投資伙伴關系協定”(TTIP)提供指引。正因為如此，在TPP簽署之后，美國上下（從總統到美國貿易代表）都興奮地歡呼，這凸顯了美國強有力的領導地位。

筆者不相信“陰謀論”，在經濟全球化高速流轉和相互依存的今天，筆者認為美國很難真正持久地“圍堵”中國。在TPP協定簽署之后，奧巴馬公開宣稱“美國不允許中國等國家來書寫全球經濟的規則”，在筆者看來，此言也更多在于向美國選民喊話，不足為患。

中國應參與多邊貿易規則創造

如果說美國通過TPP對抗中國主導的“一帶一路”、亞投行等機構，甚至在政治和經濟上圍攻中國的噱頭有點夸張的話，不容否認的是，TPP展示了美國建立以自己為核心的“朋友圈”的決心，同時借此確立“朋友圈”游戲規則的意圖。一方面，我們無需過分擔憂，更用不著恐懼TPP。TPP不過是以美國為首的部分國家折騰的一個貿易方面的協定（后續還有待各國批準）。何況，中國不僅與近20個國家簽訂了自由貿易協定，而且還有雄心勃勃的“一帶一路”倡議和路線圖。但另一方面，我們仍需高度重視TPP可能對國際貿易和投資的影響，尤其是對于國際貿易規則與機制的影響。

改革開放30年來，中國的國際貿易總量高速增長，國際貿易地位飛速提升。但不得不承認，中國還不是國際貿易強國。中國在國際貿易中的影響力還沒有被提高到相應的位置，其中一個重要原因便在于，中國對國際貿易規則與機制的參與和影響力不夠。未來我們也不能排除美國、歐盟等國家或地區還會通過TTIP等形式弄出其他的模板或者概念。在這種情況下，中國更需要在堅定地走自己的道路、發展國家貿易和繁榮國內市場的同時，高度重視參與制定和修改國際貿易規則，同時大力推動貿易規則營銷。

中美經貿關系始終是與中美兩國的根本利益聯系在一起的，中美兩國的經貿往來也深受國家戰略的影響。作為最大的發展中國家和發達國家，中美兩國都需要進行規則制定和機制創新。國際貿易體系是由發達國家和發展中國家構成的二元結構體系，是調整各國之間經濟貿易關系的組織和制度。二戰后，為重建國際貿易秩序，國際社會希望建立一個調整各國貿易關系的組織，以便各國能夠在比較寬松的環境下開展國際貿易。在這方面，美國長期當仁不讓，堅持做包括WTO在內的國際貿易規則和體系的締造者和維護者。中國在考慮加入WTO時，也曾期待適應和學習國際貿易規則，進而發展到參與國際經貿規則的制定與創新。在WTO新一輪談判舉步維艱，各國紛紛尋求雙邊和區域自由貿易之時，中國在大張旗鼓尋求雙邊自由貿易協定、區域自由貿易區等機制的同時，也應當積極考慮參與包括WTO在內的多邊國際貿易規則的創造。這不僅有利于促進和推動兩國經貿關系乃至政治、文化和軍事關系，而且還可以起到示范帶頭作用，并形成溢出效應，促進全球貿易發展，以及國際經貿秩序與規則的穩定和革新。

（作者單位：海華永泰律師事務所）

編輯｜王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net