新常態下新型城鎮化建設的管理機制
——規劃評價

杜 棟，王 蕾

（河海大學企業管理學院，江蘇·常州 213022）

新常態下新型城鎮化建設的管理機制
——規劃評價

杜 棟，王 蕾

（河海大學企業管理學院，江蘇·常州 213022）

實施新型城鎮化戰略是引領經濟新常態的重要抓手。指出新常態下新型城鎮化建設必須加強規劃工作；重點探討了新型城鎮化建設規劃的評價問題，建構了新型城鎮化建設規劃評價的理論體系，指出了新型城鎮化建設規劃評價的內容體系。目的是建議和引導通過“規劃評價”手段推進新型城鎮化建設。

規劃評價；新型城鎮化；建設規劃；管理機制

認識新常態、適應新常態、引領新常態是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯[1]。我國經濟經歷了30多年的高速增長之后，目前正處于“深化改革、轉型發展”的歷史時期，如何適應經濟新常態，既是機遇也是挑戰。對于新型城鎮化，同樣也是這樣。因為快速的城鎮化一直支撐著中國經濟的高速增長。中國經濟進入新常態，城鎮化也進入一個新常態。只有認識新常態、適應新常態，扎扎實實地推進新型城鎮化，才能發揮新型城鎮化引領經濟新常態的作用。而科學的規劃及其有效的管理機制是新常態下新型城鎮化戰略實施的重點策略[2]。這就要求我們不僅要認識到新型城鎮化建設規劃的重要性，而且必須切實提高規劃制定的科學性、規劃調整的嚴肅性、規劃實施的穩定性、規劃監督的規范性，不斷完善新型城鎮化規劃制訂實施的體制、機制，提高新型城鎮化規劃管理水平。

1 新常態下新型城鎮化建設需要加強規劃工作

新型城鎮化是深度的城鎮化，是對傳統城鎮化模式和路徑的“轉型”和“升級”。以經濟增長為導向的傳統城鎮化之所以不可持續，主要是因為其忽視了可持續發展的經濟、社會、（生態）環境、民生之間的協調關系。新型城鎮化的關鍵在于提高城鎮化質量。新型城鎮化建設是中國未來5～10年發展的主旋律。

新常態下，城鎮化大體上表現出三個方面的新特點：一是城鎮化的核心從“以城為本”轉變為“以人為本”；二是城鎮化率由高速轉向中高速；三是發展方式由粗放轉變為集約。這樣，新型城鎮化建設規劃就顯得十分必要和迫切。新型城鎮化建設規劃將是每一個地方必須面對的核心課題，也是擺在其面前的棘手問題。

新型城鎮化建設規劃是什么規劃？它和城市建設規劃是一回事情嗎？首先，新型城鎮化建設規劃是在《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》宏觀戰略指引下的地方性實施規劃。換句話說，新型城鎮化建設規劃是各地落實國家新型城鎮化規劃，因地制宜制定的符合本地實際的城鎮化規劃，前者是上位規劃，后者是下位規劃；其次，新型城鎮化建設規劃是基于區域整體發展的區域綜合發展戰略規劃[3]，這個規劃是區域經濟發展規劃，也是區域社會發展規劃，同時也是區域生態（環境）發展規劃。它不僅包含了城市建設規劃，也應包括鄉鎮建設規劃。或者說，它是城鄉統籌考慮的規劃和城鄉一體化發展的規劃。

在這里，要特別注意各類規劃之間的關系，或者說要理順它們之間的關系。一是從縱向上看，按照國家的新型城鎮化規劃，專門編制本地區的新型城鎮化建設規劃。然而，很多地方并未認識到這一點或對此尚未引起足夠的重視，以為國家有戰略規劃文件，地方執行照辦就行，以至于還處于等待、觀望的狀態。但也有一些地區開始行動起來制訂本地區的新型城鎮化建設規劃：有的是以政府文件的方式發布，但只是口號式的提出政策建議；有的是由發展規劃部門制訂，但沒有詳細的規劃方案、規劃文本；有的只有規劃藍圖，而缺少實現路徑，更缺少對規劃的監控。二是從橫向上看，要把本地區的未來發展規劃與新型城鎮化建設規劃融合在一起。據了解，發展規劃與主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等分別由發展改革、國土、城建、環保等部門編制，如何銜接協調至今未能很好解決，迫切需要從更高層面理順規劃之間的關系。近年來，協同規劃的理念逐漸引起人們的關注。在這種情況下，要統籌協調新型城鎮化規劃與土地發展規劃、環境規劃、交通規劃等不同層次的規劃，也要統籌協調不同規劃參與者的利益關系，防止利益出沖突。

進一步分析，我們發現，目前不少地方規劃表現出一些突出的問題：

一是規劃制定缺乏科學性。科學的新型城鎮化建設規劃應該按照新型城鎮化的內涵展開，應將大中小城市和新農村建設有機地集合起來綜合考慮，統籌安排，應強調城鎮化與工業化、信息化、農業現代化之間的協同。

二是規劃修改缺乏嚴肅性。由于規劃的修編缺少法律約束和監督，常常是基于政績驅動由領導直接拍板或者是基于利益驅使由官商勾結成案，而專家僅僅是配合角度，導致各類規劃朝令夕改。

三是規劃實施缺乏穩定性。規劃重在實施。但是，很多規劃只是為了應付上面的檢查，給上面看看，導致花了很大工夫做得比較好的規劃卻沒有得到很好實施，或者在實施過程中沒有堅持下來。

四是規劃監督缺乏規范性。目前最大的問題在于規劃的制度和機制不健全，管理不得力。規劃無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究等問題依然嚴重。因此，我們建議各地要就規劃編制和執行情況開展專項執法檢查。

總之，新常態下要牢牢把握住規劃這個“龍頭”，進一步做好新型城鎮化建設的規劃工作。

2 基于“規劃評價”機制推進新型城鎮化建設

雖然規劃在新型城鎮化建設過程中有其重要性，但并不是任何規劃都能產生應有的作用。判斷規劃對新型城鎮化建設能否產生作用是一個復雜又困難的問題。即使如此，我們仍可探討如何評價新型城鎮化建設規劃的問題。為了有效地促進新型城鎮化建設工作，需要深入理解新型城鎮化建設規劃評價的概念和意義，并引入規范化的新型城鎮化建設規劃評價機制。

2.1 新型城鎮化建設規劃評價的必要性

“規劃評價”研究在國外開展較早，研究成果也較為成熟。具體地說，規劃評價的開展，始于規劃編制中方案的比較評價，此后著力于對規劃實施結果的評價，隨著規劃理論與實踐的發展，進而又轉向對規劃實施過程的重視。與此同時，各環節相應的評價方法也隨之不斷演變。時至今日，規劃評價已經從一種單純的技術手段演化為規劃實施的重要保障機制[4]。

就拿國外城市規劃評價理論的發展進程和各國城市規劃評價實踐情況來說，城市規劃評價作為一種實現城市規劃目標和規范規劃行為的重要手段，已經成為一個不可或缺的環節貫徹到規劃實施的整個過程中，而且其地位和作用正在通過制度化或法制化的程序不斷地得到強化和鞏固。借鑒國外城市規劃評價的經驗，可以不斷完善和創新中國特色的新型城鎮化建設之路和管理模式。

相比而言，國內“規劃評價”研究起步較晚，雖然有所探索但開展得并不充分。國內目前的相關文獻主要是在介紹國外的規劃評價體系[5]。值得一提的是，國內相關規劃評價研究正處于蓬勃發展的良好勢頭，如土地利用總體規劃實施評價、規劃環境影響評價以及城市規劃可持續性評價等。少有的應用研究成果主要也是借鑒國外的規劃評價理論與方法在城市規劃領域展開，而區域層面的規劃評價極度缺失。

新型城鎮化是基于區域整體發展（城鄉一體化）的區域綜合發展戰略規劃。雖然城市規劃領域的評價理論和方法對區域規劃評價有著許多有益的經驗，但區域層面的規劃評價與單純的城市規劃評價相比，從規劃的目標到規劃實施的運行機制等方面側重點不一，且更為復雜。目前關于新型城鎮化建設規劃評價的研究尚未看到，可見的相關文獻只是強調了規劃在新型城鎮化中的重要性，或者是籠統地指出編制新型城鎮化規劃應該注意的一些問題。所以，需要在現有研究基礎上，創新性地去開展新型城鎮化建設規劃評價的研究與實踐工作。

2.2 新型城鎮化建設規劃評價的理論體系

新型城鎮化建設規劃評價研究目前還處于空白狀態。由于新型城鎮化建設規劃的綜合性、宏觀性、戰略性等特點，對它的評價不能采用一般公共政策的評價方法，甚至也不能采用管制性較強的城市規劃、土地利用規劃等評價方法。從目前的研究文獻看，很少對新型城鎮化建設中各種評價要素之間的結構關系進行系統的整合研究。這樣帶來的結果是，一方面不能準確反映新型城鎮化建設規劃評估的準確內涵，導致理解和溝通上的障礙；另一方面缺少系統完善的新型城鎮化建設規劃評估理論框架，使得新型城鎮化建設規劃評估的實踐缺乏有效的指導工具，從而不能解決新型城鎮化建設規劃運行中出現的問題，也就不能給出解決問題的對策方法。

新型城鎮化建設規劃評價不僅應該包括對新型城鎮化建設規劃編制階段的規劃方案、規劃文本等編制成果進行評價，而且也應該包括對新型城鎮化建設規劃實施過程進行評價，還應該包括對新型城鎮化建設規劃實施后的效果進行評價。具體地說，包括以下三點：

（1）新型城鎮化建設規劃編制成果評價。規劃編制成果是對未來狀態的描述和新型城鎮化建設工作的指引，規劃編制成果不僅包括新型城鎮化建設的目標，還應包括達到新型城鎮化建設目標的方法和手段或者路徑。

（2）新型城鎮化建設規劃實施過程評價。規劃重在實施，而這正是新型城鎮化建設規劃的關鍵環節。

（3）新型城鎮化建設規劃實施效果評價。對新型城鎮化建設規劃是否達到目標進行跟蹤評價，而這一般要與新型城鎮化建設的效果評價一起進行。

總的來說，在新型城鎮化建設規劃實施前首先要有合理的新型城鎮化建設目標，然后在新型城鎮化建設規劃實施中要對建設過程進行有效的監控，最終要檢驗新型城鎮化建設規劃實施后是否達到理想的建設結果，從而形成與新型城鎮化建設機理吻合的、面向全過程的新型城鎮化建設規劃評價理論體系（如圖1所示）。

圖1 新型城鎮化建設規劃評價體系Fig. 1 Evaluation system of new type urbanization construction planning

2.3 新型城鎮化建設規劃評價的內容體系

新型城鎮化建設規劃評價具體的工作內容包括以下三方面：

（1）對新型城鎮化建設規劃編制成果的評價，包括對規劃目標的合理性和可實施性作出評價。

規劃方案、規劃文本編制質量評價是新型城鎮化建設規劃評價工作中的基本環節，它對下一步新型城鎮化建設規劃實施工作的開展，以及保障新型城鎮化建設規劃實施的效果有著重要的意義。國外已經形成比較成熟的評價規劃方案、規劃文本編制質量的方法。一般來說，在一個績效導向的社會里，人們總是希望能夠評價了解規劃方案、規劃文本在多大程度上促進了規劃目標的實現，或者規劃方案、規劃文本對規劃過程的指導性如何。但目前國內建設規劃編制成果還存在種種問題，如建設目標不明確、落實政策缺失、權責不到位等問題。而且，目前大多數的建設規劃更多呈現的是目標和藍圖，對如何落實、采取什么措施、如何保障目標實現等問題未予充分考慮和解決。這些問題在新型城鎮化建設規劃工作中也明顯存在，這也正是今后在進行新型城鎮化建設規劃編制應加強的部分。

（2）對新型城鎮化建設規劃實施過程的評價，包括對規劃實施的執行性和實施進程進行考量。

新型城鎮化建設規劃實施過程評價的作用主要是對整個新型城鎮化建設規劃實施進行定期評估，防止規劃偏離既定的方向。新型城鎮化建設關鍵在于對建設過程的監控。建設過程的有效監控是保障新型城鎮化建設目標實現的重要環節，也是新型城鎮化建設成敗的關鍵環節。

新型城鎮化建設規劃實施評價主要有兩方面的含義：一是規劃實施的執行性，二是對實施進程的考量。新型城鎮化建設規劃實施的執行性說的是，只要規劃里制訂的實施內容，實施過程中就應該一一落實，所以，對它的評價就顯得更加重要。在新型城鎮化建設方面，目前對其進程進行監控的研究報道尚未看到，這也正是新型城鎮化建設的薄弱環節和難點所在。

（3）對新型城鎮化建設規劃實施效果的評價，對整個建設效果進行評價和對規劃是否達到目標進行跟蹤評價。

新型城鎮化建設規劃實施效果評價主要是針對已經付諸實施的規劃，在其實施了一段時間之后，所形成的結果與原先規劃編制成果中的內容是否得到真正的實施進行評價。另外，新型城鎮化建設實施效果評價還要考察的就是既定的目標是否實現或者在多大程度上得到實現。

從新型城鎮化建設規劃的角度看，需要對新型城鎮化建設的實施效果進行了解，對比規劃目標衡量偏差。也就是說，規劃編制并付諸實施后，新型城鎮化建設情況如何？或多大程度上按照規劃設想的目標前進？對規劃實施后的效果進行評價，可以幫助掌握新型城鎮化建設與規劃的偏差，檢驗規劃在新型城鎮化建設中所起的效用程度。而且，通過找出規劃與實際建設存在的偏差的癥結所在，可以對下一步新型城鎮化建設給出控制對策，同時也有利于尋找提高新型城鎮化建設規劃有效性的對策方法（見圖2）。

圖2 規劃過程循環示意圖Fig.2 The planning process cycle schematic

新型城鎮化建設規劃效果評價是新型城鎮化建設規劃工作的難題，其困難之處主要由于研究對象的復雜性所致。目前國內還未建立起一套科學的規劃實施效果反饋系統，無法及時對規劃進行檢驗和反思，因此需要提高新型城鎮化建設規劃實施效果評價的技術方法水平，檢驗規劃在新型城鎮化建設過程中所起的效用程度，同時展現評價結果，從而提高公眾信任度。

最后指出，要重視充分發揮評價成果的作用，建立健全反饋機制。評價成果反映了新型城鎮化建設規劃實施的效果，其反饋則最終決定了新型城鎮化建設規劃評價的意義所在。評價結果要呈現出來給相關政府部門、企業和市民，這樣才能達到促進規劃的作用。而且，恰當地展示評價結果，可幫助政府部門清楚地認識和確認現有新型城鎮化建設規劃的問題，促進各利益相關者的討論和交流。明了地展示評價結果，不僅可以顯示新型城鎮化建設規劃的成效，而且可以用于調整和確定下一步的新型城鎮化建設規劃工作目標。

3 結束語

新常態下新型城鎮化要求我們做好規劃工作，而評價無疑是規劃編制和實施不可缺少的重要工作環節與方法。通過對新型城鎮化建設規劃評價的系統分析，可以提升對這一重要管理機制的認知。研究有助于完善規劃運作體系，促進制度建設和機制完善，有助于“新常態”下新型城鎮化建設工作順利有序推進。

References)

[1] 楊蔭凱. 經濟發展新常態下新型城鎮化戰略的基本特征與推進策略[J]. 中國經貿導刊,2015,(10):23-25.

Yang Y K. The basic characteristics and promoting strategy of new urbanization strategy under the new normal of economic development[J]. China Economic & Trade Herald, 2015,(10):23-25.

[2] 黨國英. 中國土地規劃管理及其改革[J]. 上海國土資源,2014, 35(3):1-5.

Dang G Y. The land planning management system in China and its pathway of reform[J]. Shanghai Land & Resources, 2014,35(3):1-5.

[3] 林峰,黃堅. 新型城鎮化規劃的技術路徑與創新探索[J]. 中國名城,2013,(5):23-28.

Lin F, Huang J. Technological path and innovation exploration of new urbanization plan[J]. China Ancient City, 2013,(5):23-28.

[4] 宋彥,陳燕萍. 城市規劃評估指引[M]. 北京:中國建筑工業出版社,2012.

Song Y, Chen Y P. Guidelines of urban planning assessment[M]. Beijing: China Architecture & Building Press, 2012.

[5] 沈山,林立偉,江國遜. 城鄉規劃評估理論與實證研究[M]. 南京:東南大學出版社,2012.

Shen S, Lin L W, Jiang G X. Urban and rural planning evaluation theory and empirical research[M]. Nanjing: Southeast University Press, 2012.

Planning evaluation: management of new urban development under the new normal

DU Dong, WANG Lei
(School of Business Administration, Hohai University, Jiangsu Changzhou 213022, China)

The implementation of a new urbanization strategy is an important starting point for discussions of a “new normal” for the modern economy. In this paper, we propose that new urban construction and development must strengthen the currently existing urban framework, and we evaluate the planning of new urban development in this light. We construct a new theoretical system of urban planning and development, as well as a system of evaluation of our new construct. Our aim is to promote the development of a new urbanization framework by means of a “planning evaluation” approach.

planning evaluation; new urbanization; construction plan; management mechanism

F301.23

A

2095-1329(2015)03-0009-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.002

2015-07-11

2015-07-28

杜棟(1964-),男,教授,主要從事系統工程與信息管理研究.

電子郵箱: dudong64@126.com

聯系電話: 0519-85191803

江蘇省高校哲學社會科學研究重點項目:新常態下基于“規劃評價”機制的新型城鎮化建設研究(2015ZDIXM009)