分類進行開發區土地集約利用評價探索研究

劉海梅

（上海城市房地產估價有限公司，上海 200003）

分類進行開發區土地集約利用評價探索研究

劉海梅

（上海城市房地產估價有限公司，上海 200003）

基于現有開發區土地集約利用評價體系，通過對不同發展階段開發區土地利用特點及管理重點的分析，建議在現有分類基礎上，對工業主導型開發區按照發展階段分類進行土地集約利用評價，并給出了相應的分類評價指標體系和權重區間調整建議，以期更好地實現開發區土地集約利用目的。

開發區；土地集約利用；評價體系；權重區間

1 現有開發區土地集約利用評價體系

2008年，我國開展了首輪開發區土地集約利用評價工作，此后每兩年對評價成果進行一次更新，2014年開展了第四輪開發區土地集約利用評價工作，目前已形成比較完善的開發區工作方法和評價體系，詳見《開發區土地集約利用評價規程（2014年度試行）》（以下簡稱“規程”）。

“規程”根據開發區工礦倉儲用地和住宅用地占已建成城鎮建設用地的比例狀況，將開發區劃分為“產城融合型”和“工業主導型”兩種評價類型，不同類型的開發區采用的評價指標體系和權重區間進行區別設置，同時對上一輪評價指標體系進行了調整和簡化[1]。

調整后的“產城融合型”及“工業主導型”開發區土地集約利用評價的指標體系和權重區間如表1。

表1 產城融合型與工業主導型開發區土地集約利用評價指標及權重區間Table 1 Evaluation indicators and weight ranges for industry-city integrated development zones and industry-oriented development zones

2 現有開發區土地集約利用評價體系的不足

從兩種不同類型開發區的評價指標體系和權重區間設置可以看出，根據用地結構對開發區進行分類，能夠體現不同類型開發區的特點，更有針對性地進行土地集約利用評價，也增強了同類開發區評價結果的可比性和借鑒性，是開發區土地集約利用評價體系的一次重要改進和完善。但結合開發區發展的實際情況，作者認為目前的評價體系仍然存在以下兩方面的不足。

2.1 指標設計未能體現用地結構與開發區規劃和定位的一致性要求

要實現一個區域或城市土地利用價值最大化，必須從該區域或城市的社會經濟發展、產業發展和生態環境等各方面統籌規劃[2]，開發區作為該區域的重要部分，符合區域整體規劃和土地利用規劃是土地集約利用的重要方面[3]。因此，開發區土地集約利用評價指標體系應該對開發區土地開利用是否符合規劃進行衡量[4,5]，而目前評價指標體系設計未能體現用地結構與開發區規劃和定位的一致性要求。

2.2 指標和權重設計未能與不同發展階段開發區管理重點相結合

一般來說，開發區的生命周期大體可分為四個階段，初始階段、擴張階段、成熟階段和調整階段[6,7]。處于不同發展階段的開發區，其土地集約利用的內涵和土地利用管理重點也有所不同[8]。例如，對處于初始階段和處于成熟階段的開發區而言，其土地利用狀況和用地產出效益區別是很明顯的，管理單位關注的側重點也有所不同，因此采用相同的指標體系和權重設計顯然是不合理的，但現行評價指標體系并未對其加以區別。

3 不同發展階段開發區的特征及土地管理重點

鑒于以上兩方面的原因，作者建議在現有分類基礎上，結合各發展階段開發區的發展特征和土地管理重點，對工業主導型開發區按照發展階段分類進行土地集約利用評價。

3.1 不同發展階段開發區的特征

（1）初始階段

初始階段也即開發區的設立階段，是政府根據區域或城市社會經濟發展的需要，劃定一定的區域，制定相關政策，進行基礎設施建設，再進行招商引資。其土地利用特點是區內基礎設施建設先行。

（2）擴張階段

開發區利用初始階段積累的資源及政策優勢，進一步吸引外部資源，產業用地的開發和建設逐步加快，開發區的功能也由單一的工業功能，逐步得到完善，開發區逐步成型，為向成熟期發展奠定基礎。

（3）成熟階段

經過擴張階段的快速發展，開發區逐步發展成熟，區內土地已基本建設完成，區內企業效益也處于一個相對穩定的發展水平。成熟階段，開發區更加注重土地的產出效益和擴區需求。從各地情況來看，開發區從設立到發展成熟大致需要15～20年時間。

（4）調整階段

由于區域和城市的發展一直處在一個不斷發展變化的社會經濟環境下，因此開發區的發展規劃定位也會隨著環境的變化不斷進行調整，此時，開發區將會通過從重規模擴張向重挖潛、重效率轉變，并開始注意開發區的生態環境及可持續發展，實現內涵式增長。調整階段，不符合區域整體規劃定位、產出效益不好的開發區將進行整體轉型重建；與區域整體規劃定位相契合，土地產出效益比較穩定的開發區，此時更加注重對區內存量土地的挖潛。

3.2 不同發展階段開發區土地管理重點

對于處于初始和擴張階段的開發區（包括成熟開發區的新擴區部分以及啟動整體轉型重建的開發區）（以下簡稱“第一類開發區”），管理單位監管的重點在于開發區是否嚴格按照土地利用總體規劃和控制性詳細規劃進行土地開發和供應，區內批而未征、征而未供、供而未用的土地的動態變化情況，建設單位是否嚴格按照土地出讓合同中批準的容積率、建筑密度、單位土地固定資產投資額等指標進行開發建設等方面。對于與區域整體規劃定位相契合，發展比較成熟，土地產出效益比較穩定的開發區（以下簡稱“第二類開發區”），管理單位監管的重點在于已建成各類土地的產出效益以及區內閑置和低效存量土地的挖潛情況。

4 對不同發展階段開發區評價指標體系及權重區間設置建議

4.1 指標體系及權重區間設置建議

基于上文對不同發展階段開發區的土地利用特征及管理重點的分析，第一類開發區評價的重點應放在土地利用程度、土地利用結構、已建成產業用地的土地利用強度和固定資產投入強度方面，而用于衡量開發區整體土地利用強度指標如綜合容積率和建筑密度則意義不大[9]。另外，相對于固定資產投入強度而言，用地產出效益也可相對弱化。同時，該類型開發區的土地利用監管重點在于已出讓的土地是否按照合同批準的各項用地指標落實到位[10,11]。

第二類開發區評價的重點應放在用地強度和產出效益，但同時也需要強調土地利用程度和用地結構的影響。對于比較成熟的開發區，其土地利用程度的理想狀態應是已批租的土地100%已開發，已開發的土地100%已供應，已供應土地100%建成，區內不存在閑置土地；用地結構符合開發區規劃和產業定位，如果區內土地用途不符合規劃及產業發展定位，則應該逐步進行調整，如進行整體轉型重建，則可以劃歸第一類開發區進行評價。與第一類開發區評價側重點有所不同，相對于固定資產投入強度而言，第二類開發區應該強化用地產出效益；另外，對區內閑置和低效土地的處置情況應作為土地管理重點予以關注。

第一、二類開發區指標體系和權重區間設置建議如表2。

表2 第一二類開發區土地集約利用評價指標及權重區間表建議Table 2 Evaluation indicators and weight ranges for type I and II development zones

4.2 相關指標及權重區間調整說明

（1）指標及權重區間調整說明

第一類開發區，土地利用程度子目標增加土地開發率指標，與土地供應率和建成率一起衡量開發區的開發建設程度；用地結構狀況子目標用規劃符合率替代工業用地率指標，用以強調規劃對土地利用的導向作用，同時也可以避免產業定位變化對該子目標得分的影響；土地利用強度子目標刪除綜合容積率和建筑密度，調整工業用地容積率和用地建筑系數為產業用地綜合容積率和建筑系數；產業用地投入產出效益子目標，把工業用地地均稅收調整為產業用地地均稅收；土地利用監管績效子目標，把土地閑置率指標調整為合同執行到位率。

第二類開發區，土地利用程度、用地結構、土地利用強度和產業用地投入產出效益子目標，參照第一類開發區進行設置；不同之處在于，土地利用程度子目標部分，刪除土地開發率指標，可以避免部分開發區已建成農村工礦倉儲用地較多產生的影響；土地利用強度子目標，保留原評價體系中綜合容積率和建筑密度指標，用于衡量開發區整體土地利用強度水平；土地利用監管績效子目標，選用土地閑置率和閑置及低效土地處置率兩個指標用以衡量開發區土地閑置情況以及存量土地挖潛情況。

對指標進行調整和區別設置的同時，指標權重也應更具有針對性地進行設置和調整，根據管理側重點不同而有所側重。對于三項目標的權重區間，保持土地管理績效的權重不變，調增第一類開發區土地利用狀況目標的權重，相應地調減用地效益目標權重；對第二類開發區進行反方向調整。對子各項目標，保持用地結構狀況權重區間不變，第一類開發區調增土地利用狀況子目標權重，相應調減土地利用強度子目標權重；同樣對第二類開發區進行反方向調整。

（2）新設指標內涵說明

與“規程”相比，本文新設了規劃符合率、產業用地綜合容積率、產業用地建筑系數、產業用地地均稅收、合同執行到位率和閑置及低效土地處置率指標。對這些指標的內涵進行如下定義和說明：

規劃符合率：嚴格按照開發區控制性詳細規劃開發建設的土地面積與已建成土地面積的比值，數值以%表示；

產業用地綜合容積率：已建成工礦倉儲、商服以及其他產業用地上的建筑面積與已建成工礦倉儲、商服以及其他產業用地土地面積比值，無量綱；

產業用地建筑系數：已建成工礦倉儲、商服以及其他產業用地內的基底面積與已建成工礦倉儲、商服以及其他產業用地土地面積比值，數值以%表示；

產業用地地均稅收：已建成工礦倉儲、商服以及其他產業用地范圍內的二、三產業稅收總額與已建成工礦倉儲、商服以及其他產業用地土地面積的比值，單位為萬元/公頃；

合同執行到位率：嚴格按照土地出讓合同批準土地用途、容積率、建筑系數以及固定資產投入強度等指標要求開發建設的土地面積與已建成土地面積的比值，數值以%表示；

閑置及低效土地處置率：已處置閑置及低效土地面積與區內全部閑置和低效土地面積的比值。其中，閑置及低效土地即包括規程定義中認定的閑置土地，也包括爛尾樓以及容積率和建筑密度低于一定標準并且產出效益連續多年達不到標準的土地。土地利用強度和產出效益標準應結合區域內所有開發區的實際情況進行統一設定，限于篇幅，本文不做展開論述。

本文是作者結合自身實際工作，對完善開發區土地集約利用評價體系提出的一點個人淺見，供相關人士共同研究探討。

References)

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An exploratory study on the classified evaluation of intensive land utilization in development zones

LIU Hai-Mei
(Shanghai Urban Real Estate Appraisal Co., Ltd., Shanghai 20003, China)

This study analyzes the characteristics and management focus in different development stages of the existing evaluation system of intensive land utilization in development zones. Using this analysis and classification, the author proposes a classified evaluation of intensive land utilization by development stage for industry-oriented development zones. In addition, an indicator system corresponding to this classified evaluation and some advice on weight ranges are provided for further study and discussion, in a bid to achieve better intensive utilization of land in development zones.

development zone; intensive utilization of land; evaluation system; weight ranges

F293.22

A

2095-1329(2015)03-0035-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.008

2015-04-30

2015-05-20

劉海梅(1979-),女,碩士,高級經濟師,注冊房地產估價師,注冊咨詢工程師(投資).主要從事房地產評估及土地評價研究.

電子郵箱: haimei319@163.com

聯系電話:021-63589988×6203

上海市規劃和國土資源管理局科研項目