地下水管理：日本東京和美國加州奧蘭治地區的比較

巖雪松

過度開采地下水逐漸成為一個全球關注的問題。一般來說，人們對自然資源的管理（例如對地下水的管理），其方法可以分為三類：即直接管理、用市場手段管理（例如稅收和交易許可），以及以社區為基礎的管理。當然，每種方法單獨使用并不能解決所有地下水問題。這些方法通常和其他方法結合在一起使用，例如人工補充地下水、建設供水工程等。

本文對日本東京和美國加州的奧蘭治行政區的地下水管理情況進行了比較，前者是從政府層面解決很多社會問題，包括其供水問題，后者是一個臨時性的政府措施，其任務僅限于當地的地下水管理。比較的時間是20世紀50年代到現在。

日本東京和美國奧蘭治地區都面臨著地下水過度開采的困局，但是兩者所采取的應對措施卻各不相同。東京的主要策略是建設基礎設施改善地表水供應，并完善技術監管，而在美國的奧蘭治行政區，應對措施是收取泵稅和使用人工回灌技術補充地下水。兩種政策所得的結果形成了鮮明的對比：在東京，供水水源幾乎全部由地下水轉變為地表水，而在奧蘭治地區，地下水仍然是供水的重要的水源。

日本東京和美國奧蘭治地區地下水管理的差異，主要受3個因素的影響：地下水開采補貼政策、抽取地下水的相關法律和當地有關政府的執政能力。在日本東京，1956年就通過了《行業水法》，該法律嚴格規定了開采地下水水井的大小和數量，使得挖井的行為非常昂貴。同時，該法律允許政府為工業水廠提供建設資金，以降低地表水的價格。日本《行業水法》的實施，促進了東京用水從地下水向地表水的轉換。

另一方面，在美國的奧蘭治地區，并沒有來自地區、州和聯邦的水補貼。因此，奧蘭治地區別無選擇，只能靠自身財政能力管理好地下水，該地區在1954年制定了泵稅，因為如果依靠自身的財政能力修建取水工程，將是困難的，另外，如果沒有政府補貼也很難把水價降下來。奧蘭治地區的地下水補給主要依賴于當地的圣安娜河，這就避免了建設水的存儲和輸送基礎設施。

在日本引入泵稅是困難的，主要是由于地下水在該國的法律定義造成的。地下水在日本被認為是土地所有權的一部分，因此對地下水進行公共管理的政府職能非常薄弱。該定義最初是由日本最高法院于1896年確定，后來由日本民法細化。日本法律承認土地所有者對地下水的自由處置和使用的權利。其結果是，對地下水的調控往往被視為是對土地所有權的侵犯。

奧蘭治地區地下水利用的一個基本原則，就是所謂的合理使用原則。雖然禁止向其他地區轉讓地下水，但卻承認了土地擁有者廣泛的酌情權。在這個意義上，規則與日本類似。然而，奧蘭治地區卻出臺了泵稅制度。這一點與東京不同。

東京和奧蘭治地區管理地下水的策略各有優缺點。東京的措施有效地控制了地面沉降，但也有不利的方面，例如長期不使用地下水導致地下水水位上升得太高，同時修建工業化的取水工程，使國家處于長期的負債狀態。奧蘭治地區的地下水管理，促進了當地用水來源的多樣化，并在一定程度上實施了污染者付費的原則。奧蘭治地區也最大限度地利用了當地的生態服務系統。然而，奧蘭治的泵稅不會減少地下水的需求，因為泵稅的稅率設置太低了。

分析日本東京和美國奧蘭治的地下水管理，我們可以得出以下經驗教訓。首先，無論是技術法規，還是征收泵稅，都不能單獨提供地下水的完美解決方案。其次，雖然地下水管理可能有許多政策選擇，但卻受制于法律和社會因素。最后，完全將地下水轉變為地表水，可能會導致地下水水位上升過高的問題。