縣級黨政關系的耦合模式
——基于D縣“四套班子”運行過程的實證研究

□ 黃紅華

縣級黨政關系的耦合模式
——基于D縣“四套班子”運行過程的實證研究

□ 黃紅華

地方黨政關系不能走“以黨代政”的老路，也不可能做到完全的“黨政分開”，而“黨政關系規范化”的提法也太過籠統，準確界定地方黨政關系需要回歸到對“四套班子”運行過程的實證研究中去。對浙江省 D縣的實證研究表明，黨政“四套班子”在施政過程中，并不存在嚴格的職能界分，而是在工作時間、工作內容和工作流程方面具有顯著的耦合特征：“四套班子”間通過戰略部署時間的特定安排實現黨委的統領作用，在工作內容方面表現為黨委、政府間的高度重合以及人大、政協對黨政事務的重點關注相結合，在工作流程方面表現為“四套班子”在決策和監督環節的協作和在執行環節的分工。這種耦合模式具有一定的優勢和劣勢，需要根據其特征進行調整和改善。

黨政關系；耦合模式；“四套班子”；實證研究

在沿著中國特色社會主義道路前進的過程中，中國黨政關系的相關理論以及黨政機關運行的相關制度是最為核心的理論和制度之一，也是國家治理體系中的核心內容之一，需要認真研究。而要深入細致地了解我國黨政關系的真實樣態，提煉出中國特色黨政關系理論，不僅應該從法律法規和制度文本著手，更重要的是通過實證研究，從黨政機關實際運作過程的客觀描述入手，對其中各主體的角色、地位、作用以及他們之間的互動過程進行描述、分析和提煉。基于此，本文擬通過對某一具體層級黨政關系的實證研究，對原有理論模型進行檢驗和修正，并提出能夠更好地反映地方黨政關系真實樣態的理論模型，并在分析其優劣勢的基礎上探討改善我國地方黨政關系的可能路徑。

一、文獻回顧與問題的提出

黨政關系在西方學界是一個歷久彌新的話題。早在行政學形成之初，美國政治學家古德諾在《政治與行政》中，就已明確指出：國家的兩種主要功能是國家意志的表達和執行，而且這兩種功能必須協調一致；如果在政府體制中不能達成二

者的協調，那就必須在政府之外提供這種協調。政府之外的這個地方就是政黨①弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政：一個對政府的研究》，復旦大學出版社2012年版。。在古德諾那里，政黨充當了國家意志表達和執行的一種協調機制。在當代，魯迪·安德威格把政黨視為社會與國家之間的聯系機制，他根據政黨控制社會、政府控制國家的不同程度，將政治體劃分為“黨治國家”、“克里斯馬傳統的軍事的統治”、“極端協商民主主義”和“無政府和無政黨的黑洞”四類②魯迪·安德威格：《政黨政府、國家與社會：描述它們的界限及相互關系》，載讓·布隆代爾、毛里齊奧·科塔：《政黨政府的性質：一種比較性的歐洲視角》，北京大學出版社2006年版。。毛里齊奧·科塔則從職務任命、政策制定、政治恩賜三個維度為我們勾勒了更加復雜的黨政關系③毛里齊奧·科塔：《結論：從簡單的政黨政府概念到一種更為復雜的政黨——政府關系觀念》，載讓·布隆代爾、毛里齊奧·科塔：《政黨政府的性質：一種比較性的歐洲視角》，北京大學出版社2006年版。。

黨政關系也是國內研究關注的熱點。國內研究者在理論上把黨政關系劃分為“黨政不分、以黨代政、以黨治國”、“黨寓于政、黨融于政、黨在政中”、“黨作為社會和政府之間的橋梁，處于社會之外”、“黨政分開、黨在社會之中”四種模式④王貴秀：《理順黨政關系實現依法執政》，《人大研究》，2005年第4期。，認為我國黨政關系經歷了“寓黨于政、依政治國”、“以黨代政、依黨治國”、“黨政分開、依黨治國”、“以黨統政、依法治國”四個階段⑤陳紅太：《從黨政關系的歷史變遷看中國政治體制變革的階段特征》，《浙江學刊》，2003年第6期。。在新民主主義社會向社會主義社會過渡時期，我們在國家事務中實行了“黨的一元化領導”，形成為一種高度集權、黨政不分、效率不高、缺乏有效監督機制的領導體制，并最終發生了“文化大革命”那樣的浩劫。針對這種體制，提出了“黨政分開”的設想⑥龐松、韓鋼：《黨和國家領導體制的歷史考察與改革展望》，《中國社會科學》，1987年第6期。。這一觀點在特定的歷史階段獲得了黨政干部較高程度的認同，但人們同時也看到了黨政分開在實際操作過程中的困難⑦北京社會經濟科學研究所黨政分開調研課題組：《黨政關系改革與干部隊伍意向》，《管理世界》，1989年第1期。以及邏輯上的不嚴謹⑧朱光磊、周振超：《“黨政關系規范化”與黨的執政能力建設》，《中國黨政干部論壇》，2005年第1期。；而國民黨訓政時期黨政分開的地方黨治體制對黨治權威和黨治基礎的削弱⑨王奇生：《黨政關系：國民黨黨治在地方層級的運作（1927－1937）》，《中國社會科學》，2001年第3期。以及中共20世紀80年代中后期政治體制改革所遇到的困難則為“黨政分開”的弊端提供了歷史和現實的注腳。

進入20世紀90年代以后，實踐界和理論界開始對“黨政分開”的提法進行反思，并試圖從“依法治國”，“黨政關系規范化、民主化、科學化”等途徑尋求解答方案。有學者提出要以黨政職能的各自相對獨立為基礎，加強黨和國家的制度建設，推進依法治國，實現黨政關系的制度耦合、功能協調、過程統一⑩林尚立：《黨政關系建設的制度安排》，《理論參考》，2002年第8期。。也有學者提出了“嵌入型黨政關系”的概念，認為我國黨政關系應該且正在從合一型向嵌入型轉變。黨不再直接替代政府的行政職責，而是主要通過制度性嵌入，功能性嵌入、主體性嵌入、過程性嵌入等方式介入國家治理過程?劉杰：《黨政關系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》，《社會科學》，2011年第12期。。有學者進一步補充說，主體性嵌入不僅包括黨組織嵌入，而且包括人事嵌入?羅峰：《政黨在國家建構中的人事嵌入：從革命到執政的縱向考察》，《上海行政學院學報》，2009年第6期。。此外，依法治國被提到前所未有的高度，主張從依靠政策治理向依法治國過渡，因為雖然執政黨的政策與法律本質上具有一致性，但形式上具有差異：政策調整往往缺乏明確性和系統性、政策缺少法律規范所具有的普遍性、穩定性和國家強制性；同時，以政策代替法律，會為“以言代法”大開方便之門、不利于發揚民主、會使黨的領導陷于國家事務的具體管理業務之中?孫國華、王立峰：《依法治國與改革和完善黨的領導方式和執政方式——以政策與法律關系為中心的考察》，《政治學研究》，2002年第4期。。還有人指出黨政關系的規范化，還有必要區分黨的領導與黨的執政兩個基本概念：黨的領導體現的是人民群眾的擁護，而黨的執政還是一種法律地位；黨的領導主要通過說服、宣傳、引導、示范、領先實踐、組織行動等手段實現，而黨的執政則是通過法律和政令的途徑以強制手段推行的；黨的領導可以在法律不禁止的任何領域發

生，而黨的執政處理的則是法律范圍內的事務①張恒山：《中國共產黨的領導與執政辨析》，《中國社會科學》，2004年第1期。。

值得指出的是，已有對黨政關系的研究多數限于中央層面，或者至少較少自覺關注地方層面。目前從現實經驗的角度對地方層面黨政關系做形象的描述性研究的代表作是樊紅敏的“政治行政化理論”。這一基于河南省某縣的實證研究指出：在縣域治理當中，縣域核心行動者以成立各種領導小組為組織策略，以任務分解、目標管理為工具，以開展活動為實施辦法，以包村包案為滲透方式，將全部的政治精英和政治機構都動員到行政過程中，對縣域進行非制度化的行政整合，形成了“政治行政化”的黨政關系模式②樊紅敏：《政治行政化：縣域治理的結構化邏輯——一把手日常行為的視角》，《經濟社會體制比較》，2013年第1期。。

從以上黨政關系的演變可以看出，“黨在法律框架下活動，黨要依法治國”已成為共識，無論是“黨政合一”還是“黨政分開”都不再是黨政關系的可選模式，而“黨政關系規范化”則因為缺乏對黨政真實關系的細致分析而只能籠統地用“法治化”、“程序化”、“民主化”、“科學化”等模糊字眼來概括。“嵌入型黨政關系”理論雖然具體列舉了五種嵌入方式，但這種碎片化的嵌入形象與黨“統領全局”的現實地位是有差距的。“黨政關系的制度耦合”理論的已有研究對“制度耦合、功能協調、過程統一”等核心內容的闡述也并不細致。“政治行政化”理論雖然生動地描述了縣域非制度化行政整合的動態過程，卻對這一過程中“四套班子”的職責分工、角色扮演、互動關系缺乏充分的描述，因而對于“黨政關系”中的一些重要信息多有遺漏。

總之，對黨政關系的認識雖已走出在“黨政合一”與“黨政分開”之間進行非此即彼的選擇階段，也提出了幾種越來越接近其現實形態的理論模型，但已有理論仍然難以明確回答以下關于“黨政關系”的重要問題：政黨、人大、政府、政協在運行過程中的實際核心職責和角色各是什么？他們之間的行為邊界在哪里，交叉領域又在哪里？在黨政運行過程中，“四套班子”的哪種組合最能發揮各自的優勢？在黨政運行的不同階段，各行為主體究竟是扮演著同樣重要的角色，還是各有側重？黨政關系的癥結何在，如何改善黨政關系？

針對這些疑問，本文的目標就是試圖通過對某一地方黨政“四套班子”某一年度運行過程的考察，描述出“四套班子”在各階段的行為方式和過程，勾勒出各自扮演的角色功能和行為邊界，分析各自的優劣勢以及可能出現的黨政領導行為方式的各種組合特征，并由此推導出改善黨政關系的關鍵路徑。

二、案例分析：D縣“四套班子”的實際運行過程

浙江省D縣總面積900多平方公里，轄9鎮2鄉，總人口40多萬，經濟競爭力位列全國百強縣中段，2013年財政總收入55.7億元，其中地方財政收入31億元。雖然浙江實行的是省管縣體制、而且 D縣轄區面積偏小、經濟相對發達、財政實力相對較強，縣情不一定在全國具有代表性，但在黨政關系方面卻與其它縣市沒有多少體制性差異。因此可以推論：本文的研究結論具有一定的普遍性，對于其它縣市也具有重要的參照價值。

本項研究使用的數據和資料包括：（1）D縣及其所在市和省黨委、人大、政府全體會議的公開報道，主要用于梳理出各種重要決策和戰略部署會議的召開時間；（2）D縣黨委常委會議、人大常委會議、政府常務會議和政協常委會議的會議紀要，主要用于梳理出“四套班子”常委（常務）會議的主要內容；（3）作者在D縣掛職鍛煉一年期間的觀察筆記以及在此過程中收集的“四套班子”領導每周日程安排，主要用于描述D縣“四套班子”的運行過程和特征。

（一）工作時間的銜接：黨委全體會議的統領作用

從黨組織角度看，D縣每屆黨代會只在選舉后第一年召開一次會議，即五年一次，因而對該縣每年工作部署只有間接影響。而黨委全體會議每年通常召開2－3次，因而能夠對黨政機關每年的戰略部署和總體工作產生直接和實際影響。相比之下，D縣人大代表和政協委員會議（兩會）每年召開一次，且時間均安排在每年的黨委全體會議之后。D縣政府全體會議則一般一年召開一次，

會期均安排在“兩會”以后。可見，從時間安排上看，黨委全體會議率先召開，接下來是人大和政協的“兩會”，再接下來是政府的全體會議，“四套班子”在時間上具有嚴格的銜接關系。由此可以推論，縣級“四套班子”之間在年度施政綱領和重大事項等方面具有嚴密的承接關系。

更為重要的是，D縣黨委全體會議與中央、省、市全委會在時間上也具有較好的銜接關系，而且縣委全體會議通常要學習和貫徹執行上述各級全委會的精神。可以推論，不同層級四套領導班子之間的年度施政綱領和總體部署是通過黨委全體會議這條線承接下來的。

相比較而言，D縣“兩會”與省市級“兩會”在開會時間上沒有明顯的銜接關系：D縣不少年份的“兩會”時間與所在省“兩會”非常相近、甚至重疊，而且大多數年份里早于所在市“兩會”的時間。政府全體大會一般都在同級人大會議結束后進行，所以D縣政府全體大會的時間也與省市兩級政府全體大會缺乏時間上的銜接關系。這樣的時間安排佐證了上述“不同層級黨政班子之間的年度施政綱領和總體部署是通過黨委全體會議這條線承接”的推論。也就是說，只要上級“四套班子”在施政綱領和重要事項上保持一致，下級政府和“兩會”在制定、討論和實施施政綱領和重要事項的時候，就不必直接參考與遵循上級政府的要求和“兩會”的精神，而只要貫徹執行上級黨委全體會議的精神即可。

總而言之，跨層級的黨委全體會議之間有嚴格的時間銜接性；而同級“四套班子”以縣黨委全體會議為首，其全體會議也具有較嚴格的時間銜接性（見圖1）。相比之下，作為國家權力機關的不同層級人民代表大會之間，以及作為國家執行機關和行政機關的各級人民政府全體會議之間，并不存在時間上的嚴密銜接性。因而，僅從時間銜接角度看，我們可以暫時認為無論是上下級之間還是同級“四套班子”之間，黨委全體會議都在統領全局和協調各方上面發揮著顯著的作用。這一統領和協調作用保證了不同層級“四套班子”中堅持黨委的一元領導，保證了“人大”、“政府”、“政協”在議政、施政、參政總體安排上的一致性。

圖1 中共跨層級黨委全體會議以及同層級“四套班子”全體會議的時間銜接示意圖

（二）工作內容的關聯：黨委政府高度重合、人大政協重點關注

如前文所述，同級“四套班子”全體會議在時間上有嚴密的承接性，而在工作內容上他們也具有高度相似性，這一點可以從2011年 D縣黨委全會報告與政府在“兩會”上所作政府工作報告的相似度上可以看出：兩個工作報告都用了同樣的經濟社會發展指標，都指出需要平穩發展經濟、改善民生、保持社會穩定；所不同的是黨委全會報告強調通過黨建來實現上述目標和任務，而政府工作報告則強調通過政府自身建設實現。

D縣黨委常委會議和政府常務會議在內容方面的重合度：一般對于政府常務會議初步決定的規范性文件，縣委常委會議要進一步討論，并根據會議精神發文；五年經濟社會發展總體規劃和各專項規劃、經濟社會發展年度計劃、年度預算決算以及政府工作報告，都要提交縣委常委會議進行討論；對于政府常務會議決定的一些重要實施意見和方案，縣委常委會議通常以聽取匯報為主，目的在于了解政府工作情況并提出要求，對于政府常規性和事務性的事項則通常不予干預；關于黨建黨務和黨直機關工作、干部任免與考核、換屆工作、三農工作以及人大、政協、法院、檢察院的相關工作則屬于常委會議獨有的議題。當然，書記在決定縣委常委會議議題的時候具有一定的主動性，他（她）認為較為重大的政府相關工作（比如重大項目的進展），即使政府這邊沒有提上常務會議議程，書記也會要求在常委會聽取政府及相關部門的進展匯報。黨委常委會議和政府常務會議議題高度重合，保障了黨委對政府的領導、支持和監督。

再來考察D縣人大和政協的議題：D縣人大常委會同期召開了4次會議，聽取審議的事項中與政府相關的包括：工業平臺建設情況、城鄉居民養老保險工作、城鄉污水處理一體化工作、《殘疾人保障法》執法情況、副縣長和局長任免案，并在下半年聽取和審議了公安工作、為民辦實事項目、新農村建設等方面工作。人大常委會針對政府相關工作報告提出的審議意見和建議都需要政府及其相關部門去落實，并匯報落實情況。2010年，D縣政協常委會選擇了工業區建設、就業工作、校園安全、保障房建設、新農村建設等作為民主監督的內容，并在行政村布局優化和城鎮化建設等領域進行調研，召開新農村建設專題議政會，圍繞金融、經濟社會建設、環境保護等主題進行專題建言。這些議題和活動表明：人大常委會聽取和審議以及政協常委會調研、建言獻策和民主監督的與政府相關的工作只占政府工作內容列表的小部分；人大常委會審議內容與黨委常委會關注的內容更加接近，政協的選題自由度相對更大。

綜上所述，D縣黨政“四套班子”在工作內容方面，黨委和政府具有高度重合的特征，而人大則通常會在黨委領導下有重點地選擇一些政府事項進行審議和監督，政協也是有重點地選取一些事項進行監督和建言。

（三）工作流程的協同：兩頭協作、中間分工

如前所述，D縣黨委、人大（政協）和政府全體會議存在時間上的嚴密銜接，工作內容方面表現為黨委、政府議題的高度重合以及人大、政協的重點關注相結合。這樣的工作安排是為了使黨委的施政綱領能夠被政府所吸收，通過人大的法定權威轉換為地方權力機關的意志，并通過政府全體會議部署給政府相關職能部門，然后接受人大的監督和政協的建言獻策。這種安排保障了上下級以及同級“四套班子”之間施政綱領和重要事項總體安排上的一致性。

那么，接下來需要考察的問題是：黨委全體會議的報告如何擬定以確保黨政報告的內容高度吻合？報告的施政綱領和重要事項的安排是如何得到貫徹實施的？各主體在相關流程中扮演著什么角色？我們將從“四套班子”工作流程角度進行分析：

D縣“四套班子”的常規工作流程通常包括“任務提出—任務分解—任務執行—工作督查—工作考核”等階段。任務的提出一般是年初縣委全體（擴大）會議根據從中央到省、市黨委政府的相關工作精神，結合本地發展的戰略部署，確定當年的主要工作任務。縣委全體會議的工作報告由縣委辦和縣委政策研究室聯合起草，經過廣泛征求意見后由縣委常委會議進行討論。由于縣委常委中常有2－3名縣政府領導班子成員，而且人大常委會主任和政協主席均列席常委會議，因而政府、人大、政協的意見都能夠體現。任務的分解一般是縣委全體（擴大）會議之后，由縣委、縣政府根據會議精神制作《年度工作要點》，對工作任務進行分解。任務分解一般都要明確工作內容、（縣級“四套班子”）責任領導、牽頭部門、責任人和責任單位等五個要素。各牽頭部門要求對該項目的貫徹實施負總責，各責任單位則被要求積極主動配合，共同做好實施工作。任務的執行主要由黨委部門和政府部門為主，后者任務更多。在多數任務執行的過程中都需要不同部門的協調與合作。工作督查一般由縣委辦督查室和縣府辦督查科具體操作（D縣于2011年組建縣委縣府督察局，合署行使督查職責）。督查內容包括對重要會議精神的傳達貫徹、指標落實和措施落實情況，重要工作目標完成和工作進展情況。督查結果一般通過“督查工作通報”的形式，一面上報和抄送“四套班子”有關縣級領導，一面分發各鄉鎮黨委、政府和縣級機關各部門。除了這種專門的綜合性督查之外，政府的重點工程和項目通常會由“四套班子”中的某位領導進行日常監督。縣級領導所監督的工程和項目往往與其分管和聯系的領域沒有直接關系。也就是說，這種監督不是基于職能分工而設置，而是基于其科層權威而設置，即縣處級領導監督鄉科級領導負責的工程和項目。工作考核包括對某一專項工作的考核和年度工作的綜合考評。考核結果與物質精神獎勵及晉升都有一定的關系。通常鄉鎮領導班子考核、單位評議、社會綜治、新農村建設等工作由縣委辦發文考核，政府經濟發展、社會管理和公共服務工作由縣府辦發文，考核結果由“四套班子”領導商議決定。

對“四套班子”上述工作流程的考察可以發現：第一，在D縣所有重要決策的過程中，“四套班子”領導成員都知曉，而且能夠廣泛交換意見，這

種機制有利于保障重要決策過程中的相互協調與一致。第二，政治、經濟、社會領域的管理職能，主要由黨委和政府相關部門來履行，以保證職能履行的專業性。第三，黨委和政府的部門（尤其是后者）在履行職務過程中通常由“四套班子”的領導成員通過科層權威來進行監督，“四套班子”領導的這種“跨界”分工監督，通常能夠緩解黨委政府領導精力有限、負擔過重帶來的壓力。第四，對工作的考核通常由黨委和政府辦公室及相關部門具體履行，黨政領導班子決定，人大主要負責工作審議和任期評議，政協主要負責建言獻策和民主監督。

總結而言，D縣“四套班子”在決策、執行、監督、考核等流程中，出現“兩頭協作為主、中間分工為主”的規律：決策和監督過程中“四套班子”密切協作，貫徹執行主要由黨委和政府的相關部門分工實現，考核環節由黨政“兩辦”具體分工實施，由黨委主導、“四套班子”的領導協商決定。

三、討論：縣級黨政關系的模式與特征

（一）黨政關系耦合模式及其內涵

從上文的案例分析，我們可以初步總結出D縣“四套班子”運行機制：第一，在地方戰略部署時間安排方面，上級黨委全會、本級黨委全會、人大政協會議、政府全體會議的依次召開，保障了“四套班子”在上級和本級黨委全會的統領下實現施政綱領的協調與銜接；第二，在工作內容方面，通過黨委和政府研討主題的高度重合以及人大和政協有重點、有選擇的關注，既實現了“四套班子”間的工作關聯，又明確了施政過程中的“一線”和“二線”之間的邊界；第三，在工作流程方面，通過決策、監督、考核環節的協作以及執行環節的分工，實現了“四套班子”間的有效協同。換言之，“四套班子”的分工主要不是在工作內容和領域方面，因為他們都關涉政治、經濟、社會、文化等領域的事務，但各自扮演的角色、發揮的作用是有差異的。黨政關系不是“分”或“合”的關系，也不是“嵌入”或者“規范化”的關系，而是在工作時間、工作內容和工作流程方面的“耦合”模式。

這種機制與物理學中的“耦合機制”具有一定的相似性。耦合在物理學中通常指二個系統之間有交互作用。借用到地方黨政關系中，我們可以將其定義為：在施政過程中，地方黨政“四套班子”通過工作時間的銜接、工作內容的關聯和工作流程的協同，在決策、執行、監督、建議等環節中既有協作又有分工，共同影響黨政機關的運行結果。

（二）黨政關系耦合模式的優劣勢

在縣級黨政關系中，“四套班子”各有自己的優劣勢。黨委的優勢在于其作為執政黨的權威性、具有干部任免權以及對政府具體事務的超脫性；政府的優勢在于其職能部門多、專業性強、掌管財政、執行效率高；人大和政協的優勢在于對具體公共管理事務的超脫性以及基于科層權威或專業管理經驗（因為人大和政協的領導通常分別為退居二線的縣級領導或資深的局辦領導）的監督力。另一方面，“四套班子”也有各自的弱勢：黨委的弱勢是公共管理方面的專業性沒有政府強；政府的弱勢在于缺乏獨立的干部任免權、公共管理任務繁重、無暇開展深入系統的調研；人大和政協的弱勢則主要是專職人員少、執行力較弱。為了揚長避短，“四套班子”需要由黨委統率，充分發揮各主體在人、財、事（項目）、專業、信息等方面的優勢，在決策、執行和監督的不同階段各有側重地發揮作用，最終形成合力。

縣級黨政“四套班子”各自具備的優勢，使得縣級黨委在施政過程中主要充當了方向盤（確定發展方向、決定重大決策）、發動機（進行人事激勵）和聯絡器（統率其它三套班子）的角色，縣級政府則主要充當了專業工作者、要素協調者和政策執行者的角色，人大和政協則扮演了政策轉換者（將政黨政策轉換為國家意志）、施政監督者和政策建議者的角色。

縣級黨政關系的這種“耦合”模式具有以下積極特征：第一，上下級黨委之間的政策銜接以及同級黨委對其它三套班子的統率確保了戰略決策和總體部署在縱向和橫向兩個方面的一致性。第二，由于黨委和政府議題的高度重合，造就了具有彈性的領導體制：在書記強勢、縣長弱勢的情形下，黨委對政府事務的介入會更加具體；而書記放權、縣長強勢的情況下，則政府的自主空間更大一些。第三，黨委和政府議題的高度重合，能夠較好地融效率（政府常務會議的首長負責制）和民主（黨委常委會議的民主集中制）于一體，時效性強的事務可以由政府常務會議高效決策，重大事項

則通過政府的初步決策和黨委的復審把關相結合以確保政策的穩健。第四，“四套班子”間的“兩頭協作、中間分工”有效地實現了決策的民主化和科學化、執行的順暢與高效以及監督的有力，最大限度地調動了“四套班子”的人力資源。

當然，這種耦合式黨政關系也具有某些消極特征：第一，上下級政府全體會議之間缺乏時間上的承接性，上級政府多數情況下是通過隨時召集會議和下發文件等形式要求下級貫徹其精神、落實其政策，增加了下級政府工作部署的不可預測性。這種工作部署的強制性和不可預測性有時會導致下級政府財政預算不可預期的調整，客觀上削弱了同級人大常委會對預算調整的審議監督權。同時，來自政府系統的上下級領導關系也會削弱地方人大的重大事項決策權和對同級地方政府的監督權。如果再把上級黨委的政治、思想和組織領導考慮進來，不難發現：黨委和政府系統自上而下的權威容易削弱同級人大對政府的任免、決策和監督權。第二，黨政關系的彈性安排有可能發生黨委在強勢書記下對政府具體事務過度干預的情況，增加班子之間的內耗；也有可能在官僚書記下發生黨委過度脫離公共管理問題，導致黨建活動流于形式、脫離實際工作。第三，“四套班子”如果不團結，不能通力協作，容易產生苦樂不均、忙閑不勻的現象。

四、黨政關系的制度改善

基于以上分析，改善縣級黨政關系，就是要充分發揮耦合模式的優勢，規避其弱勢；既要堅持和改善黨的領導，又要落實縣級人大的地位和作用；既要統一領導，又要防止個別領導的專斷。具體而言，改善路徑至少包括以下幾個方面：

第一，整合縣級黨政機關的決策咨詢力量。縣級黨委政策研究部門應該創設多元、靈活的整合機制，充分整合縣級“四套班子”領導下的戰略研究和決策咨詢力量，在政策草案制定的階段就吸收來自“四套班子”不同方面的意見。同時，規定凡是重要的決策，在起草階段必須召開由縣級黨委政策研究部門召集的、有黨委、政府、人大、政協和相關各界人士參加的決策咨詢或聽證會議，為領導決策提供建議和意見。

第二，對重要決策實行“創制權”與“復決權”相結合的制度，通過程序過濾確保決策的科學性。比如，由政府創制的重要施政決策，需要經過黨委和人大的復決；由黨委創制的重要施政決策，需要由人大復決成為法定決策；由人大創制的重要決策，需要提交黨委備案，確保符合黨的大政方針。

第三，落實縣級人大作為當地權力機關的地位。具體制度設計包括：與縣級政府首長兼任副書記相似，縣級人大常委會主任也可兼任黨委副書記并進入縣委常委，使縣級人大在縣級黨委常委會有更多的發言權和表決權。增強縣級人大財政預算的審議機構建設與財政審計的職能。適當縮小縣級人大的規模、優化縣級人大代表的結構、減少兼職代表的比例、積極探索和擴大專職代表制。堅持政府主要領導由黨委推薦的同時，落實人大對主要領導的監督和罷免權。推進央地政府間分權，確立各級政府的權力清單，增強地方財政預算的主動性和可預測性。

第四，設置“四套班子”合署的監督考評機構，整合紀委、監察、信訪、審計、績效評估等機構的職能，設立“大監督機制”①黃紅華：《大部制改革的一個新范例：杭州市綜合考評體制的“大監督”模式研究》，《甘肅行政學院學報》，2010年第1期。。對政府業務進行績效考核或者對政府干部進行綜合考評，應當與“四套班子”的分工協作機制相匹配，充分考慮“四套班子”相關領導的意見，尊重其監督和評價權。

必須強調的是，上述黨政關系的耦合模型中，在四套班子之間似乎已經形成了“領導、決策、建議、執行、監督、考核”的完整的管理環節，而不需要外部的參與。然而事實上，這種精英體制雖然在實現自上而下的領導和平行機關之間的團結協作方面已經有相對完善的體制設計，但這種體制在制定和實施與群眾利益密切相關的政策時，仍然面臨挑戰。因此，在完善精英體制的同時，需要進一步建立和完善自下而上以及上下互動的“決策、執行、監督、反饋、回應”機制。從這個角度而言，基層自治和聽證制度是對精英體制的重要補充，它們共同構成了相對完整的地方治理機制。□

（責任編輯：熊 覺）

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1007－9092（2015）01－0074－07

2014－05－26

黃紅華，浙江工商大學公共管理學院副教授，碩士生導師，主要研究方向為地方治理、社會政策。

國家社科重大招標項目“地方政府社會管理創新的制度化研究”（編號：13＆ZD040）、浙江省“之江青年社科學者”團隊項目“社會建設視野中的地方政府管理創新”（編號：T8）、浙江工商大學公共管理學院行政管理重點學科建設支持項目。