上海轉型發展中的土地優化利用

戴星翼

（1. 復旦大學環境科學與工程系，上海 200433；2. 復旦大學國土資源經濟研究中心，上海 200433）

上海轉型發展中的土地優化利用

戴星翼1,2

（1. 復旦大學環境科學與工程系，上海 200433；2. 復旦大學國土資源經濟研究中心，上海 200433）

從三個方面探討了上海在確定了城市建設用地的“天花板”后的土地資源優化配置問題。一是在城市建設中堅持緊湊原則，尤其新城建設應迅速形成核心并由此緊湊地向外拓展。二是鄉村工業除少數優秀和特色企業外，應基本上退出村一級，以消除產業用地的低效利用問題。三是農村集體經營性建設用地的未來使用方向必須與上海發展方式轉型和全球城市目標相適應，并討論了一些可能的利用方式。

緊湊型發展；集體經營性建設用地；轉型

在上海未來發展面臨的挑戰中，被頻繁提及的一個重要問題就是建設用地的“天花板”。如果墨守成規，按照過去三十多年的套路推動未來的經濟發展，則土地確實會成為上海發展的嚴厲約束。但“創新驅動，轉型發展”作為未來發展的靈魂，其核心就是打破陳規。在土地問題上也同樣如此。

1 堅持城市建設的緊湊原則

首先需要重新思考所謂的“攤大餅”問題。城市建設中所謂的攤大餅，意味著以市中心為圓心，以同心圓的方式向外拓展。這樣的城市可以稱之為“核心型”城市。這是世界上最古老，也是最普通的城市發展模式。尤其是大城市，雖然會因地勢而存在一些變化，但總是存在一個核心，然后輻射狀向外圍擴展。大城市中的唯一例外是東一攤西一攤的洛杉磯，被稱之為“離散型”城市。

不知從何時起，“攤大餅”有了原罪[1]。規劃學中的論文，甚至是政府的文件和城市建設規劃，都會將防止城市“攤大餅”式的蔓延視為理所當然。總之，“攤大餅”就是不對。然而在科學上，我們并沒有發現此類觀念獲得了什么貨真價實的證據支持，沒有數據，沒有對比研究的結果，甚至沒有理論模型的推演。也就是說，這只是三人成虎而已。其觀點淵源，與空想社會主義的歐文和社會學家霍華德的田園城市理論相關。當時的這些學者為原始資本主義條件下的城市的貧困、骯臟、污染、擁擠而痛心疾首，因而提出了相關理想國似的城市設想[2]。應該承認，其想法閃耀著理想主義和人本主義的光輝，但畢竟未能實現過，內中根本的原因，還是因其缺乏科學的支持。

更為合理的做法，是觀察比較“攤大餅”和“不攤大餅”的城市建設實踐。前面已經指出，“攤大餅”意味著以城市中心為圓心，以接近同心圓的方式向外拓展。那么，“不攤大餅”的方式，就應該是建造新城，甚至讓城市蛙跳式地擴展。對此，可以比較一下各自的優劣。

核心型城市或“攤大餅”方式的擴張意味著每一片新建的城市地塊都位于城市的邊緣。這一方式的優點，是新建區域與中心城區保持著密切的聯系，由此帶來許多好處。一是能夠依托主城區解決新建區域的就業問題。新建區域與主城區的聯系密切，不僅能夠獲得后者提供的就業機會，還因這種密切聯系，可以產生新的經濟機會。二是同心圓的擴展方式與其他方式相比，能夠低成本和便捷地享受城市CBD的服務。尤其是對于那些進入大城市的企業來說，獲得這種服務通常是其最重要的進入動因。三是這種擴展方式能夠有效地保證城市的緊湊性。以上海為例，其主城區的人口密度為每平方公里1.7萬人，而全部城市建設用地上的人口密度只有每平方公里八千人。這也就意味著，無論老百姓還是企業，人們更傾向于輻射狀向外擴展的主城區。

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相對而言，那些為了不攤大餅，而脫離了主城區的新城新區，通常有著大比例的綠化、合理的公建配套、整齊的街道和良好的基礎設施，視覺上給人以美奐美侖的感覺。但縱觀我國的諸多新城新區，存在兩個相當普遍的問題。其一是漫長的成熟期。新城規模越大，距主城區越遠，所需成熟期越長。由此造成的問題很多。例如所謂的空城鬼城現象，新城人氣散淡，導致商業服務業難以進入，由此又阻礙居民的進入，形成惡性循環。又如，空城現象不僅意味著土地資源的浪費，還意味著消耗大量能源和材料建設起來的城市，在相當長時期內只是日曬雨淋，其使用壽命中的很大部分是閑置或浪費的。其二是產城融

合問題。現實中絕大多數新城缺乏產業支撐。實踐證明，用諸如在新城邊上布局一個工業園區之類的辦法無助于增加其就業機會。道理很簡單，購房者一般不會是工廠流水線上打工的群體，而是就業于主城區的龐大白領群體。

當然，“攤大餅”也有其問題。最大的挑戰是隨著城市的擴大，對中心區功能的需求也不斷增加。因此，“攤大餅”的過程必須也是中心區功能不斷提升的過程。“攤大餅”式的城市擴張會導致一輪又一輪的城市更新改造，并且改造的成本會越來越高。但是，其他對“攤大餅”的質疑就未必正確，如認為會增加交通擁堵，增加公共服務設施的壓力等。這些觀點似是而非。以交通壓力為例，主城區人口的增長使人們能夠就近就業，縮短通勤距離。同樣規模的人口如果被甩到遠離主城區的新城，則會造成龐大的“鐘擺人口”，而且未必會減緩市區的交通擁堵。

總之，營造新城未必能解決主城區面對的挑戰，也會造成新的問題。其最大的缺陷，就是過于渙散，密度過低。城市的緊湊性是必須要堅持的。密度過低的建成區會降低市政基礎設施的效率，浪費土地，更重要的是，由此會導致城市缺乏人氣，進而損失商業和服務業的發展機會和就業機會。在新城建設的過程中，可以通過幾種途徑增強其緊湊性。一是注意依托老城向外拓展；二是在無老城可依托的條件下，以規劃中的商業中心為核心，逐步向外發展。需要盡可能避免那種天外飛仙式的項目開發，因為那種孤零零的項目很容易導致商業和服務配套因人氣不足而不愿進入，居民則因商業和配套不足而不愿進入，兩者相互拖累的尷尬局面。

還需要注意的是，當前綠化或生態建設中存在某種教條主義傾向，似乎綠化比重越高越好。但實事求是地看上海，主城區的綠化偏少，而在那些人氣散淡的新城，綠化卻過多。濱海的臨港新城，其中心城區規劃了30%～50%綠化面積。其實，這座新城既然瀕臨東海，可以享受來自海洋的無窮無盡的生態服務，綠化面積完全沒有必要高于上海主城區。又如崇明的陳家鎮，東臨大海南面長江，又身處生態島的懷抱之中，更無必要建設大比重的綠地。相反，這些新城需要的，是更為便捷的交通，完善的公共服務和繁榮的商業，只有足夠緊湊的城市，才能以可接受的成本實現這一切[3]。

2 村級工業用地的退出

作為一個國際大都市，上海的工業用地過多且比重過高，對此政府與學術界已有共識。低效率的工業用地應該退出，而筆者認為，其中又以村級工業用地乃至經營性用地的退出最為迫切。經營性建設用地包括原鄉鎮企業用地，以及原先集體經濟時期的養殖場、打谷場之類生產性用地。在上海這樣的經濟較為發達地區，農村的此類用地比重較大。尤其是鄉鎮工業用地，其何去何從已經成為足以影響土地保護和環境整治的重大因素。

鄉鎮企業也就是人民公社時期的社隊企業，起源于上世紀70年代，曾對發展農村經濟，消納農業剩余勞動力起到重大作用，也為蘇南等相關地區后來的經濟起飛奠定了堅實的基礎。正因為如此，鄉鎮企業用地在上世紀80年代及其之前相當寬松。基本上村集體只要有項目需求，用地都能夠得到滿足。

上海的鄉鎮企業曾有著輝煌的歷史。但到了上世紀80年代后期至90年代，鄉鎮企業的缺陷已充分顯露放大。主要問題包括“二國營”病，即人浮于事、官僚主義和缺乏激勵；把持企業的基層組織的利益主體化傾向；以及人才和技術短板等。民營經濟的興起和外來資本的涌入，使鄉鎮企業迅速失去競爭優勢。于是，蘇南為代表的鄉鎮企業發達地區開始改制轉型，其中主流模式為轉制成私有企業，少量的則轉型為股份制乃至上市企業。

從效果看，這種轉制主要是讓基層組織卸下了虧損企業的包袱，但事實證明多數企業并沒有因此煥發活力。從而進一步的后果是多數接手企業的私人老板都未能將原來的企業維持下去，而是很快停業并將其獲得的廠房和土地轉租。其用途五花八門：作為貨物堆場和倉庫、生產其他產品、改造為辦公場地和宿舍等，甚至成為地下加工點之類。

這在多方面產生了重大負面效應。一是低效率的土地產出。鄉鎮工業用地也是工業用地，但其單位面積土地的產出與其他類型的工業用地相比是最低的。非但如此，這些企業對地方財政和本地農民就業的貢獻也越來越小。早期興辦社隊企業的初衷，是消化積壓于農業內部的剩余勞動力。然而隨著就業市場的發育，上海郊區農民已很少在村級企業就業。二是環境污染。大多數利用村級工業用地從事產品生產的，都是規模小、技術水平低、環保配套不善的小企業，甚至是一些小作坊。污水、粉塵、噪聲造成的污染不可忽視。且這些污染源往往與民宅犬牙交錯，擾民問題頻發，甚至產生尖銳的社會矛盾。此外，上海近年來發現的地下黑加工點，尤其是偽劣食品的生產點，基本上都位于村級工業用地。三是導致村落的臟亂差。除小作坊式企業往往敗壞村容村貌外，不適當的集體經營性建設用地使用方式會導致大量外來人口集聚，形成自我強化的灰色產業鏈，進而形成密度極高的聚落。由于缺乏必要的管理和基礎設施，違章搭建、河道黑臭、垃圾散落、污水橫流的地方，而又以城鄉結合部為典型。

還存在一些由村級工業用地的低端利用而衍生的問題。最為典型的是農村的違章搭建。村級工業用地的低端利用吸引大量的外來低端勞動力，由此膨脹了租房需求。低端勞動力的租房需求同樣低端，其首要條件就是廉價。由此導致城鄉結合部和園區周邊的農村違章搭建成風。在滬郊農村，甚至可以出現一戶有數百人居住，一村有上萬

人涌入的現象。對于違章搭建，上海正在大力整治。但需要注意的是，低端產業才是拉動低端人口進入的主要原因。如果盤踞在村級工業用地的大量低端企業不退出，違章搭建卷土重來的可能性很大。

所以，從上海發展方式轉型、提高工業用地產出效率、環境保護和社會治理等各方面看，工業用地的退出都已不可避免。筆者認為，可以從兩方面著手。其一，重點整治并關閉污染企業和非法加工點。對此類企業長期存在而無所作為的基層組織和上級政府部門，應該給予一定的處罰或公開批評。相應回收的土地不再用于村級工業。另一方面，對于合規但低端的工業企業，在土地合同期滿之后不再續約。這里的“低端”，具體而言意味著單位面積土地產出較低、對本地就業貢獻較小、對地方財政貢獻較小的企業。同時，對于那些將土地轉租的承包者，合同期滿后也不再續約。在此過程中會遭遇一些困難，如承包者會就地表建筑的補償提出過度的要求，或存在基層組織成員與土地承包者的合謀等。對此，有必要通過嚴格的法治來解決。

從長遠看，村級工業用地應該基本退出。除保留少數特別優秀的企業外，未來村一級的工業應該以特色產品為導向，包括本地特色農副產品的生產加工，地方特色手工藝產品的生產，以及那些能夠給本地農村居民帶來顯著收入的產品或手工業品的生產等。

村級工業用地的退出需要有經濟發展方式轉型的制度和政策配套。其中最主要的是兩個方面。一是對村基層組織的考核中應該拿掉與經濟增長相關的指標。即便是滬郊這樣的經濟發達地區，郊區的許多區縣每年還是要求村基層組織在經濟總量、招商引資和稅收等方面完成一定的增長指標，甚至會以責任書的方式加以確認，并在不同時點上加以考核。如此做的副作用極大，如基層干部無心于社區管理和服務，而只是傾心于這些增長指標；農村工業經濟分布散、規模小、水平低的問題無法改觀。村級組織的招商引資顯然不可能引來高科技產業或先進制造業，只能是“撿到籃里都是菜”，成為落后生產力的承接者。二是村級財政的改革。簡單地說，未來的村級財政不應該與村轄區內經濟活動的規模掛鉤，至少不與工業經濟掛鉤。本村產生的稅收全數上交，上級財政按該村的實際需要全數下撥。

3 農村經濟轉型發展與土地資源優化配置

雖然工業主體上應該退出村級，但這并不意味著農村無需發展經濟，相反，這是上海農村經濟轉型升級的必然。其未來的轉型方向應該符合兩個要求。其一，上海致力于成為全球城市，農村也應該與之相匹配。滬郊農村應該服務于上海的這一進程，并從中獲得未來幾十年發展的根本動力。其二，農村經濟應該擯棄GDP主義，注重讓廣大農戶在發展中受益。集體的經營性用地也是全體農戶所有，產業用地的利用方式不能讓普通農村群眾邊緣化。

對于第一個問題，我們首先應該考慮，上海還需要農村嗎？或需要怎樣的農村？在過去，農村是糧棉油的供給者，后來是菜籃子。現在，級差地租和比較優勢的作用使上海這樣的地區作為農產品供給者的角色大大弱化了。于是在有的人心目中，堂堂的國際大都市還要重視農村，似乎是掉了身價。在很多人的心目中，滬郊農村有價值的就是土地。而土地之所以有價值，也許就是工廠、商品房和道路等基礎設施建設的備用地。于是在他們看來，所謂新農村，就是城市化的居民區和工業區；所謂農田，就是未來推土機轟然作響的地方；所謂農民，就是一群需要想辦法予以妥善安置的人。城市代表了先進，農村意味著落后，工業區邊界的推進和農田的退縮是天然正當的。

作為全球城市的上海，不僅需要有功能強大的CBD，有很高的人均GDP，有輝煌的標志性建筑，有龐大的人才群體，還要有鮮明的傳統文化個性。這種個性的形成靠的是什么？海納百川和八方移民造成的是個性的漂移，城市名人只是冰山浮在水面的部分，使傳統文化個性根深蒂固的，則是一座城市的農村地區。所以，歐洲國家會那樣固執地保護城市邊緣的農村，使之在強大的工業文明下得以繼續生存。人們也許會容許開發商和政府在城市里折騰，但通常會反對去開發農村。繁華、喧鬧、快節奏、商業化味道濃郁的城市越發達，樸素、安寧、舒緩、更貼近自然的農村因為與城市的巨大反差而越具有價值。農村，維系著傳統的生活方式，是一座城市的傳統文化基因庫[4]。

作為江南水鄉的一部分，上海的水鄉文化是所有國際大都市所沒有的。從幾千年前的沼澤，逐步演變為中國最為富庶的水鄉農村，又在此基礎上形成了世界上最大的城市之一。柔和的地方文化，高度和諧而可持續的人類生態系統，其本身就是人類的瑰寶[5]。即使從春秋吳越時期算起，江南的水利史也足以令人肅然起敬。這種數千年的大區域網狀水利建設不可能不對社區結構和組織產生深刻的影響，要求社會更依賴協調、合作、互助和寬容。一定程度上，這是江南水鄉文化柔和的來源，是上海“海納百川”城市文化之根。

另一方面，對于上海這座龐大的城市而言，生態服務是真正稀缺的資源。農村的所有村落、水系和農田應該納入上海的生態服務體系，讓農村不僅生產產品，還生產美麗景觀、提供凈化服務、提供各種娛樂和體驗機會。讓螢火蟲、癩蛤蟆和小蝌蚪回到它們的故園，與城市的孩子們做伴。這，才是上海需要的農村。

簡單地說，滬郊農村應該實現兩個轉型。一是從產量經濟向質量經濟的轉型，擯棄GDP主義，擯棄低端經濟，緊隨著全球城市的道路而不斷升華。二是從產品經濟向服務經濟的轉型。落實于土地上，這里所指的“服務”包

含四方面內容。一是農業向服務業的延伸，主要指鄉村旅游和體驗農業。二是提供景觀、環境凈化、生態系統保護和維護生物多樣性，由于此類服務的非市場特性，其回報應主要來自政府的購買。三是特色產品的生產，主要生產那些植根于地方文化和生活方式特產，其性質是傳統文化保護。最后是有需求的地區，可以吸納城市因缺乏土地而無法充分供給的需求，典型的有養老設施、低成本創業園區、廉租房和面向外來打工人員的員工公寓等。

需要指出，傳統的農村工業用地其實已經失去集體經濟的屬性，而只是基層組織的收入來源，普通農戶難以從中獲得實質性利益。所以在上述轉型過程中，應該注意塑造一種新型的集體經濟，將集體經營性建設用地折算為股份，并將其中合理的部分確權給村民。中央強調的“保護農民群眾的財產權”也應該包括集體產業用地。在此基礎上，可以進一步嘗試吸引農民以閑置宅基地甚至住宅入股，以盤活更多的農村閑置土地。由于農村的空心化，宅基地已經出現大量閑置的現象。其中又可區分為多種類型。部分人已經長期生活居住在城市，子女在城市接受教育，但農村尚有閑置的住房。部分人雖然在城市長期工作生活，但有葉落歸根的打算。還有部分家庭則是老人留守空曠住宅。在城鄉結合部或園區周邊，閑置住宅則大量用于出租，并產生了嚴重的負面效應。

其中的政策含義相當豐富。其一，城鎮化是不可逆的過程。但是，由于某些制度原因，農民獲得城鎮戶籍所能得到的好處并不大，從而使城鎮化過程較為緩慢、復雜、拖泥帶水。其次，進城農民與土地，尤其與宅基地的關系甚為復雜。對故鄉的留戀，因打工者身份而對所在城市的漠然，土地的保障作用，對土地權益未來價值的預期等，是導致進城農民不愿意放棄土地的原因。同時從法理上，所謂以土地換戶籍或保障的規定沒有什么道理，反而阻礙了城鎮化進程。

促進閑置土地資源優化配置的關鍵還是產權。就宅基地而言，當前農戶獲得的是使用權。但何種程度上使之成為一種財產權，內中頗多含糊之處。國家禁止城市資本購買農戶的宅基地使用權的決定很有必要，因為在現金泛濫的當前，洪水般的資金涌入農村購買宅基地，其后果相當嚴重。但是，如果宅基地使用權不能成為一種財產權，其必然的結局就是這種權益不會流動，嚴重閑置的土地資源難以盤活。不得不說，這是我國城鎮化過程不斷消耗土地，致使耕地數量不斷下降的最主要原因。

宅基地使用權的物權化意味著可以通過市場流轉。在國家耕地增減掛鉤的規定引導下，各地出現了一些通過整理農村宅基地、復墾，然后換取城市建設用地指標的模式。較為普遍的實踐模式，是政府直接出面建設農民新村或新市鎮，讓一個地區的農戶集中居住，節約的土地復墾以平衡城市建設用地的需求。但是在上海，這一模式的成本很高。更適當的出路是，在確權并使用權物權化的條件下，農村閑置宅基地會產生更多、更有效的配置方式。使用權成為農民的一種財產，意味著可以出租、轉讓、入股。而如果折算為股份參與合作經濟或有外來投資者參與的股份制經濟，意味著農民手中的使用權是可以虛擬化的，最終會轉變為收益權。這一過程與農村空心化后的鎮村體系重構結合，能夠最大化地減少土地的浪費和閑置。

References)

[1] Jenks M, Burgess R (Eds.). Compact cities: sustainable urban forms for developing countries[M]. Taylor & Francis. 2000: 9-24.

[2] Howard E. Garden cities of tomorrow[M]. MIT Press. 1965.

[3] Williams K, Burton E, Jenks M. Achieving the compact city through intensification: an acceptable option[C]// The compact city: A sustainable urban form. 1996: 83-96.

[4] Champetier Y. Culture and rural development[J]. Leader Magazine, 1994 (winter).

[5] Xiaotong Fei. Peasant life in China: a field study of country life in the Yangtze valley[M]. Routledge & Kegan Paul. 1962.

Land resource optimization during the transition phase of Shanghai development

DAI Xing-Yi1,2
(1. Department of Environmental Science and Engineering, Fudan University, Shanghai 200433, China; 2. Center for Land Resources Economics, Fudan University, Shanghai 200433, China)

This paper addresses three aspects of land resource optimization following the adoption of an urban construction ceiling in Shanghai. Firstly, urban development should focus on the compact city principle, and new cites should develop a core area first and expand compactly. Secondly, rural village factories should be abandoned, except those with good economic and environmental performance, so as to eliminate industrial land use inefficiencies. Finally, rural development should be consistent with economic transition goals and the development of a global city.

compact development; rural construction land; transition

F293.22

A

2095-1329(2015)01-0001-04

2014-09-09

2014-10-20

戴星翼(1951-),男,博士,教授,博導,主要研究方向為資源環境經濟學.復旦大學國土資源經濟研究中心主任.

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.001