新型城鎮(zhèn)化進程中農村土地制度改革：何去何從
——基于不同地區(qū)創(chuàng)新模式的比較

劉 華

（1. 南京農業(yè)大學經濟管理學院，江蘇?南京 210095；2. 南京農業(yè)大學中國糧食安全研究中心，江蘇?南京 210095）

新型城鎮(zhèn)化進程中農村土地制度改革：何去何從
——基于不同地區(qū)創(chuàng)新模式的比較

劉 華1,2

（1. 南京農業(yè)大學經濟管理學院，江蘇?南京 210095；2. 南京農業(yè)大學中國糧食安全研究中心，江蘇?南京 210095）

新型城鎮(zhèn)化對農村土地制度改革提出新的要求，本文從環(huán)境條件、核心內容、適用范圍和推廣價值等方面比較分析了現階段中國農村土地制度改革的五種創(chuàng)新模式。研究認為，新型城鎮(zhèn)化進程中農村土地制度改革的主體是農民，成功的關鍵是農民的廣泛參與，要充分遵循農民的意愿；土地具有要素功能和保障功能，不同時期土地功能有所側重，現階段農民分化，表現為異質性農民對土地依賴程度和土地權利訴求存在差異，在政策制定過程中應充分考慮農戶對土地的需求差異，因地制宜，保持政策的延續(xù)性、穩(wěn)定性和一致性；充分發(fā)揮中央政府和地方政府作用，同時更要規(guī)范政府的行為。

新型城鎮(zhèn)化；農村土地制度改革；創(chuàng)新模式；農民分化；土地功能

十八大報告明確指出：未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化，城鎮(zhèn)化是中國經濟增長的巨大引擎。根據美國經濟學家錢納里的世界發(fā)展模型，當一國工業(yè)化率達到40%時，城鎮(zhèn)化率一般在75%以上。中國目前工業(yè)化水平已接近40%，2011年按常住人口計算城鎮(zhèn)化率為51.27%，按戶籍人口計算只有34.7%，遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有很大空間。從政策軌跡來看，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念、體制機制和資源基礎等均不同于早期城鎮(zhèn)化，早期城鎮(zhèn)化發(fā)展主要通過掠奪農村和農業(yè)的相關利益來實現。2002年十六大報告首次提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”，之后出臺了一系列政策文件，包括2003年國務院《政府工作報告》、2010年中央1號文件和2013年的十八大報告，明確指出中國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經不可能再沿襲過去的發(fā)展模式，而要積極探索“以城帶鄉(xiāng)”的新模式。當前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展強調的是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、反哺農業(yè)和農村，并不是簡單的城鎮(zhèn)人口比例增加和城鎮(zhèn)面積擴張，更為重要的是做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現產業(yè)結構、就業(yè)結構、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉變。新型城鎮(zhèn)化的順利推進離不開農村土地制度的改革[1]，很多學者認為，中國農村集體土地制度是城鎮(zhèn)化的最大障礙，進一步推進城鎮(zhèn)化的關鍵是農村土地制度的改革。在新型城鎮(zhèn)化背景下開展關于中國農村土地制度改革的研究具有重要的政策價值和突顯的現實意義。

農村土地制度通過重組土地與勞動力的配置影響土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化，進而影響中國整個城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程[2]。伴隨著大量農村勞動力的轉移，中國農村勞動力的配置方式發(fā)生了根本性的結構變革，主要體現在農民收入和就業(yè)結構上，有研究顯示農戶純收入中來自農業(yè)的比重由1985年的75.02%下降到2007年的42.1%，各類外出務工與兼業(yè)的農村勞動力高達48.62%[3,4]。然而相對于農業(yè)勞動力的轉移速度，農地流轉處于滯后狀態(tài)，出現了農民離農不離地，進城不棄地，農村土地大量棄耕，農地流轉受到抑制的現象。有數據顯示：1990年全國參與農地流轉的農戶數量僅占農戶總數0.9%，土地流轉率只有0.44%，1999年的農地流轉率約為2.53%，2008年為8.9%，2010年依然只有14.7%，截至2011年上半年，全國土地承包經營權流轉總面積為0.18億hm2（2.07億畝），占承包耕地總面積的16.2%[5]。已有大量研究認為造成這一現象的主要原因在于現行農村土地制度的制約，其最終阻礙了城鎮(zhèn)化的進程。世界銀行的研究報告指出：當人均GDP小于500美元時，農民以分散經營土地為主，農村土地流轉率極低，當人均GDP大于1000美元時，農村土地市場價值上升，愿意有償轉讓的土地擁有者比例大幅增加，土地流轉速度加快。2011年中國農村居民家庭平均人均純收入6977.29元，其中21個省市自治區(qū)的人均純收入超過6000元，由此判斷中國農村土地流轉進入活躍期，表明現階段是中國農村土地制度改革的關鍵時期。

近些年農村土地制度改革成為政界和學界共同關注

的熱點問題，在討論農村土地制度問題時，往往與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設、農業(yè)現代化、農業(yè)規(guī)模經營、失地農民問題等重大現實問題相聯(lián)系，足以凸顯農村土地制度改革的特殊地位和重要作用。作為農村的一項基本制度，土地制度不僅關系到農村的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，還直接或間接影響到農村對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐和促進[6]。反之，農業(yè)現代化發(fā)展中土地規(guī)模化經營的客觀需要、城鎮(zhèn)化建設用地和空間拓展的現實需求也不斷要求農村土地制度改革，所以農村土地制度的改革既有來自農業(yè)、農村發(fā)展的推力作用，也有來自工業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展的拉力作用。

在農業(yè)現代化、城鎮(zhèn)化進程中土地承擔著怎樣的角色？農民與土地的關系發(fā)生了怎樣的變化？已有農村土地制度的改革路徑和背后的邏輯何在？在新型城鎮(zhèn)化的理念和發(fā)展要求下，需要怎樣的農村土地制度與之相對應？現行農村土地制度存在怎樣的問題？在路徑依賴和客觀需求的背景下，農村土地制度改革的現實選擇有哪些？各地開展農村土地制度創(chuàng)新試點工作的進展怎樣？有哪些經驗教訓？各種模式的核心內容、推廣價值和適用范圍是什么？這一系列問題的回答將有助于更好地理解農村土地制度改革的發(fā)展路徑，為下一步改革的方向提供可供參考的科學依據。本文緊緊圍繞上述問題開展討論，首先闡述土地的功能，明確提出土地具有要素功能和保障功能，不同時期土地功能有所側重，加之現階段農民分化，表現為異質性農民對土地依賴程度和土地權利訴求存在差異，進而導致農村土地制度改革的需求差異；其次梳理已有農村土地制度改革的基本脈絡，厘清農村土地制度改革背后的政策邏輯；再次客觀地指出新型城鎮(zhèn)化對農村土地制度的基本要求，并結合中國實際情況，指出農村土地制度改革面臨的現實困境；最后針對中國現階段農村土地制度改革的實踐，重點討論成都模式、蘇州模式、重慶模式、浙江嘉興“兩分兩換”制度、浙江農村土地股份制改革五種創(chuàng)新模式，在此基礎上提出相關建議。

1 土地功能與農村土地制度改革的演變路徑

土地作為基本的生產生活資料，能夠滿足農業(yè)生產、城市建設、工業(yè)場所、居民居住、公共服務及基礎設施建設等多項需要，具有不可移動性的屬性，在中國現有的制度安排下，土地并不是私有物品，要素流動性和用途改變需要在一定的條件下才能實現。土地資源具有資源有限性與多用型的矛盾，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程中，表現為工業(yè)與農業(yè)、城鎮(zhèn)與農村、政府與農民之間關于土地的爭奪。鑒于農村社會保障體系不健全，土地對于農民而言，兼具生存保障、就業(yè)保障、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等多重功能。土地兼具要素功能與保障功能，在不同的經濟發(fā)展階段，土地功能存在差異，也正是這種差異誘發(fā)了農村土地制度改革的不同發(fā)展路徑和改革內容。

在不同經濟發(fā)展階段，農民與土地的關系、農民對土地的態(tài)度和依賴程度均有所不同。現階段農民群體呈現出明顯的分化趨勢，而不同類型農民對土地權利的訴求截然不同，加之中國地域遼闊，各地經濟發(fā)展水平差異較大，城鎮(zhèn)化發(fā)展和農業(yè)發(fā)展對土地需求導向亦存在差異。在不同的現實背景下，農村土地制度改革的發(fā)展路徑和現實選擇也存在較大的不同。按照收入構成和土地地域位置來劃分，當前農民大體可以分為四類：一類是已經進城的農民工，其收入主要來源于非農收入，其工作和生活都在城鎮(zhèn)，但在農村還擁有一份承包地，這類農民的問題是如何讓他們完全融入城市生活，自愿、有償地放棄農村土地。另一類是城鎮(zhèn)近郊的農民，隨著城鎮(zhèn)化的推進，城郊土地收益增值較大，關于土地的爭奪較為激烈，矛盾也較為突出，容易引發(fā)社會沖突，重點是如何公平地分享土地增值收益，妥善解決農村人口城鎮(zhèn)化、土地征用等問題。再一類是傳統(tǒng)農區(qū)的、遠離城鎮(zhèn)化輻射影響的農民，收入以農業(yè)收入為主，他們靠土地為生，其中又包括兩種類型，一種是因為缺乏人力資本等無法獲得外出務工的機會，在農村被動地以農業(yè)生產為生，其收入水平較低，這類農民沒有獲得工業(yè)化發(fā)展的實惠，其對土地的依賴程度加大，土地流轉的意愿極低，同時由于各種原因其接受流入土地的能力也較低；另一種是種植專業(yè)大戶，通過規(guī)模化經營、現代化技術開展農業(yè)生產，收入水平較高。還有一類是兼業(yè)戶，收入由農業(yè)收入和非農業(yè)收入共同構成，居住模式也屬于遷徙狀態(tài)，土地對這類農民而言，不僅僅是生產要素，而且承載著更多的情感和社會功能。

美國著名經濟學諾斯認為，制度變遷是一個制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發(fā)交替行為。通常國家在追求租金最大化目標下通過政策法令實施的屬于強制性制度變遷，人們在制度不均衡時追求潛在獲利機會屬于誘致型制度變遷。在農村土地制度改革的過程中，主要相關利益者中央政府、地方政府和農戶基于自身的利益訴求，當現有制度阻礙其獲得潛在獲利機會的情況下，各方均有推動制度改革的動機，當相關利益者之間的目標具有一致性時，其制度改革將更容易促成并進入良性循環(huán)發(fā)展；反之制度改革的過程將涉及多方博弈，形成各種可能的均衡結果。縱觀中國農村土地制度變遷的歷史，大體可以分為幾個階段[2,7,8]：

第一階段是1949年到1953年，變封建地主所有制為農民土地所有制。新中國成立之后，中國農村土地制度經歷了劇烈的變化，1952年完成以“耕者有其田”為目標的土地改革，農村土地制度走上了土地私有、分散經營的道路，與土改前的“土地地主私有、農戶租佃經營”形成了鮮明的對比，農民擁有土地所有權和經營決策權。該階段屬于強制性制度變遷。

第二階段是1953年到1978年，變農民土地私有制為集

體所有制。1953年開始的農業(yè)社會主義改造及后來的人民公社化運動，農村土地制度又發(fā)生了變革，變?yōu)椤巴恋丶w所有、集體統(tǒng)一經營”，農民不再是土地的所有者和經營決策者。1963年實施的“三級所有、隊為基礎”政策，將土地所有者和經營主體由公社縮小為生產小隊，但農民依舊缺乏土地的所有權和經營決策權。該階段也屬于強制性制度變遷。

第三階段是1978年到2002年，實行家庭聯(lián)產承包責任制，即土地的集體所有權與農民的承包經營權相分離，即“兩權分離”制度。1978年開始的家庭聯(lián)產承包責任制改革，農村“集體所有、農戶使用”的土地制度，使得農民重新獲得了土地的經營決策權，但不具備完整的土地所有權。截止到1984年底，全國569萬個生產隊中有99.96%的生產隊全部實行了包產、包干到戶。實踐證明：中國人多地少的客觀現實決定了特殊的農地制度安排，家庭承包、土地均分制度安排具有一定的合理性，調動了農民生產的積極性，解決了農民溫飽問題和糧食生產問題。期間中央不斷出臺相關政策延長土地承包期，如1984年的一號文件提出“土地承包期一般應為十五年以上”，1993年又指出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。這一階段屬于誘致型制度變遷，是以農民內生的制度需求為導向、自下而上的、漸進式地的制度改革。

第四階段是2002年至今，農村集體擁有土地所有權，農戶擁有土地承包權，土地經營權可以自由流轉，即“三權分離”制度。中共十六大指出在長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營機制，有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發(fā)展規(guī)模經營；2003年頒布的《中國農村土地承包法》明確指出農戶承包地予以物權保護并賦予農地轉讓的權利；中共十七屆三中全會提出的“現有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，且鼓勵土地承包經營權流轉”政策。這一階段也屬于誘致型制度變遷，但不同于第三階段，制度變遷的需求推動者包括中央政府、地方政府、企業(yè)和農戶，加之農戶分化的影響，多方對土地制度變遷的利益訴求各不相同，大大增加了制度變遷的難度、延緩了改革的進展速度。

2 新型城鎮(zhèn)化對農村土地制度的要求與面臨的現實困境

2.1 新型城鎮(zhèn)化對農村土地制度的基本要求

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵是保障要素在城鄉(xiāng)之間按照市場機制進行配置，這就要求土地制度能夠保證土地資源以價格信號或者效益為導向進行配置，即保障土地產權人或利益相關者（當事人）的相關權利和權益，激勵土地利益相關者的經濟行為，約束和抑制利益相關者的機會主義行為，最終促進資源的優(yōu)化配置[9]。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發(fā)展，實現共同富裕。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大不同在于：新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護農民利益，與農業(yè)現代化相輔相成。這就要求農村土地制度改革必須以農民的利益為基礎，切實地保護農民的土地權益；確保農地的有效流轉，有利于農地規(guī)模化經營，實現農業(yè)的現代化；協(xié)調好農用地與城鎮(zhèn)建設用地之間的關系，在保障糧食安全、質量和數量上保證耕地規(guī)模的基礎上發(fā)展城鎮(zhèn)化建設用地，并集約節(jié)約利用建設用地，避免對優(yōu)質良田的占用和濫用；保護好生態(tài)用地、資源保護用地，保持良好的生態(tài)環(huán)境。

2.2 現階段農村土地制度改革面臨的現實困境

任何一種制度都有一定的生命周期，在制度變遷的初始階段顯示出明顯的帕累托改進，隨著時間的推移原有制度變遷的收益逐步轉為邊際收益遞減[10]，加之外部環(huán)境的改變原來的制度均衡狀態(tài)被打破，現有制度陷入非均衡狀況，表現出與現有經濟發(fā)展的不協(xié)調。當今農村土地制度面臨的主要問題包括以下幾個方面：

（1）農村土地產權不明確

由于農村土地產權主體不明確和產權不完整，土地有效流轉受阻，農地的交易性、變現性和抵押能力缺失，導致土地資源利用和農地流轉的低效率，阻礙農業(yè)的規(guī)模經營；無法支撐農村富余人口的有序轉移，城鎮(zhèn)化發(fā)展動力不足，阻礙人口城鎮(zhèn)化的實現。農村土地所有權主體不明確，盡管從理論上農村土地所有權歸農村集體所有，但具體實施過程中，存在權利主體虛設或缺位的問題，往往用村民小組（或者自然村）來代表農村集體，但村民小組的權利不斷弱化，且其權利容易被上級政府部門侵蝕，容易滋生尋租和腐敗行為，造成土地征用權的濫用和征地補償不合理現象，也存在村委會及村干部濫用職權私自以集體名義賣地、擅自更改土地用途等等現象，無法有效保障農民的利益，引發(fā)社會矛盾及農民群體性事件。

（2）耕地資源總量下降與農用地流轉不暢并存

在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時期，大量耕地被征用，尤其現實中存在“占優(yōu)補劣”現象，導致耕地質量呈現總體下降趨勢。一方面外出打工農民并未實現真正意義的市民化，其土地流轉的后顧之憂較多，另一方面土地流轉市場不健全，缺乏交易平臺和制度保障，進而阻礙了農用地的有序流轉。大量相關實證研究表明，產權的不穩(wěn)定嚴重影響了農戶農地流轉的意愿[11]。

（3）城鎮(zhèn)化建設用地不足與低效粗放利用并存

工業(yè)化和城市化進程的加速，客觀地需要不斷增加相關的建設用地，土地作為一種稀缺資源，表現為供不應求

的現象；與此同時，在現有的征地模式下，農村集體土地權益無法在一級交易市場上實現，只能通過征收轉為國有才能完成，其實施過程中行政干預的成分較大[12]，可能形成低效的粗放式土地利用模式，導致土地的濫用濫占現象。

（4）農村宅基地制度的問題與矛盾

在現行政策和制度安排下，農民只能占有和利用土地，不能進行相關的處分和流轉，由于農村宅基地不能買賣，伴隨著大量農村勞動力的外流，農村宅基地浪費和大量閑置等問題嚴重。有數據顯示：1996～2008年間我國農村人口減少了1.29億，農村居民點用地總面積反而增加了7.46萬hm2(112萬畝)，農村人均居住用地面積從193m2增加至229m2，與耕地緊張、城鎮(zhèn)建設用地空間不足形成了鮮明的反差。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下的農村土地制度創(chuàng)新模式

伴隨著農村人口就業(yè)結構的變遷、農民收入結構的變化，部分農民對土地承包經營權的依附程度有所改變，為農村土地制度改革創(chuàng)造了可能性和條件；中央政府也具有開展制度創(chuàng)新促進經濟增長、兼顧城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的需要，地方政府結合自身情況，在中央政府大政策的框架下，紛紛開展試點工作，農村土地制度改革路線選擇及其制度創(chuàng)新存在較為顯著的差異，逐步形成多種制度創(chuàng)新模式。

3.1 成都模式

成都的土地制度改革可以概括為：增加現存征地制度的彈性，探索在非征地模式下配置土地，以確權為基礎，為逐步縮小征地范圍、全面改革征地制度準備條件。其主要特點體現在征地模式、集體建設用地流轉、打破城鄉(xiāng)壁壘的土地合法流轉與統(tǒng)一的土地市場交易。其中征地模式的亮點在于：在現行征地制度框架下，尋求改革突破，增加農村和農民分享城市化土地收益的實際途徑，尤其對于那些遠離中心城區(qū)的偏遠的低地價地區(qū)的農民也同樣享受。具體的做法為：其一通過“占補平衡”從政府征地所得中拿出較大一塊資金用于農村土地整治和更廣泛意義上的村莊整治，將新增用地指標進行“空間置換”，即將新增建設用地用于城市化建設和工業(yè)發(fā)展；其二在集體土地上直接建工業(yè)園區(qū)與經營性房屋，其中建工業(yè)園區(qū)的典型是蛟龍工業(yè)港，采用的辦法是保留園區(qū)土地的集體所有性質，繞開一次性對農民土地的國家征用與補償，改由向所在地農民集體租賃；其三是農村集體建設用地直接入市的新思路，以錦江區(qū)兩宗農村集體建設用地的公開招、拍、掛實現使用權轉讓為例[13]。

成都模式最大的貢獻在于保持城市經濟快速增長的同時，成功地遏制城鄉(xiāng)收入差距逐年拉大的趨勢，真正做到了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。成都模式背后的經濟邏輯是從確權走向全面的“還權賦能”、通過農村資產的合理流轉來實現農村和農民的更高收入；保證實現土地資源的流動性是實現專業(yè)化分工、提升收入的關鍵性制度安排；在普遍的資源所有權、使用權的基礎上發(fā)展合法轉讓權，是資源或資產經由流轉實現最高收入流的關鍵，是資源或資產轉化為資本的秘密所在。關于成都模式爭議較大，周其仁認為成都改革的成功在于完成農村集體土地所有權、使用權和全部房屋所有權的確權、登記和頒證，在全面確權的基礎上，推動農地承包經營權、山林承包權、集體建設用地使用權以及房屋產權的規(guī)范流轉，最終“建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度”，即確權是前提和基礎、流轉（賦能）是核心、配套是保障。夏柱智認為成都改革最主要的經驗是以土地財政為基礎的“城鎮(zhèn)支持農村、工業(yè)反哺農業(yè)”的再分配機制，而非還權賦能、突破現有征地模式[14]。

成都模式中主要涉及到的是土地級差收益，然而土地級差收益的來源與土地的區(qū)位優(yōu)勢息息相關，所以該模式適用的范圍是那些城郊或者土地價值高的地區(qū)。成都的農民非農就業(yè)比例較低，對土地的依賴程度較大，在此情形下，首先開展確權是可取的。同時在更大的行政范圍內釋放更高的土地級差收益，為政府籌集更豐厚的土地財政，也是該模式的核心，整個改革過程中政府在其中發(fā)揮著不可替代的主導作用。

3.2 蘇州模式

蘇州模式的主要經驗可以概括為：“三集中”、“三置換”、“三合作”。“三集中”指的是引導工業(yè)、農業(yè)、人口向工業(yè)園區(qū)、農業(yè)規(guī)模集中區(qū)、農戶的新型社區(qū)集中，實現生產生活的規(guī)模化和集中化。“三置換”的具體做法是將集體資產所有權、分配權置換為社區(qū)股份合作社的股權，將土地承包權、經營權置換為土地股份合作社股權或以預征地方式置換為基本社會保障，將宅基地使用權及住房所有權參照拆遷或預拆遷辦法置換為城鎮(zhèn)住房、或進行貨幣化置換、或置換第二三產業(yè)用房、或置換置業(yè)股份合作社股權，其目的是在確保農民權益的基礎上，通過換股進城、換房進城、換社進城推動農民的城鎮(zhèn)化。“三合作”指的是土地股份合作社、社區(qū)股份合作社、專業(yè)合作社，是蘇州推進城鄉(xiāng)一體化、明晰產權、實現資產資源共享的重要創(chuàng)新機制。

蘇州的經濟發(fā)展水平較好，城鎮(zhèn)化速度較快，土地要素價格較高，農民的非農就業(yè)率較高，農民對土地的依賴程度較低，農民收入的主要來源不是依靠土地，用承包地進行置換并不影響農民的正常收入來源，反而推進了農民就地市民化。這些條件是否具備是蘇州模式推廣成敗的關鍵，同時恰恰因為蘇州的土地要素價格較高，蘇州模式中采用了以戶籍為界定標準來決定土地收益的分享比例，這一點不同于成都模式。

3.3 重慶模式

2008年年底在重慶成立了全國第一家農村土地交易

所，并首次提出“地票”交易的思想。重慶農村土地制度創(chuàng)新的三大亮點是農村土地交易所、地票試驗、戶籍制度改革下的農村土地使用權退出。農村土地交易所指的是農民土地“實物”資產權利和土地指標資產權利集中流轉的交易平臺，交易所涉及的土地流轉模式包括“四個實盤”和“一個虛盤”。“四個實盤”即四種類型的實物使用權流轉，其一是耕地等農業(yè)生產用地承包經營權流轉，其二是林業(yè)用地使用權或承包經營權流轉，其三是農民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設施和基礎設施用地等農村集體建設用地的使用權流轉，其四是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村未利用地使用權或承包經營權流轉。“一個虛盤”是用地指標或者地票，這些指標包括三個來源：宅基地，公用設施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等其他農村集體建設用地，四荒地。戶籍制度改革下的農村土地使用權退出即“農轉城”工程，具體而言，包括三年過渡、三項保留和五項納入，即允許轉戶農民最長三年保留宅基地、承包地的使用權及收益權，農村居民轉戶后保留林地使用權、保留計劃生育政策、保留農村各項補貼，納入城鎮(zhèn)就業(yè)、社保、住房、教育和醫(yī)療政策體系[15]。

3.4 浙江嘉興“兩分兩換”制度

浙江嘉興作為三大省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點之一，于2008年5月開始實施“兩分兩換”的農村土地制度改革，其動機是推進城鎮(zhèn)化、加快農民市民化進程。“兩分”指的是農民的宅基地和承包地分開、搬遷和土地流轉分開，“兩換”指的是以宅基地置換城鎮(zhèn)房產、以土地承包經營權置換社會保障。具體措施包括，其一以宅基地換錢、換房、換地方的試點，具體做法是在農戶自愿的基礎上，鼓勵農戶放棄宅基地，通過三種方式進行置換，第一種是政府給農戶提供貨幣補貼，第二種是農戶到新社區(qū)置換搬遷安置房，第三種是農戶到工業(yè)園區(qū)置換產業(yè)用房；其二是以承包地換社保的試點[16]。

從不同利益主體的需求來看，農戶具有獲取土地“潛在利潤”的需求，企業(yè)具有開展規(guī)模經濟的需求，政府具有獲取土地財政和協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，在三方共同推動下形成“兩分兩換”農村土地制度改革的路徑[17]。從環(huán)境條件來看，“兩分兩換”制度改革需要具體以下條件，其一是基本具備農地制度創(chuàng)新的政治和法律基礎條件，其二是經濟、社會、自然環(huán)境條件基本具備，具體包括經濟基礎好（例如嘉興市的平湖、海寧、桐鄉(xiāng)、嘉善、海鹽5縣均為全國百強縣）、農業(yè)發(fā)展和農民生產方式發(fā)生了根本性轉變（例如嘉興市農業(yè)占國民經濟的比重已降至5%，80%以上的農村勞動力實現了從第一產業(yè)向第二、三產業(yè)的轉移，大約5.8%的農民完全從事農業(yè)生產）、農民的生活方式的改變（例如嘉興相當一部分農民已經在城鎮(zhèn)就業(yè)并購房定居）、自然條件優(yōu)越，城鄉(xiāng)之間的交通便利。

3.5 浙江溫州“三分三改”模式

為了解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題，溫州市于2011年實施了“三分三改”政策，即政經分開、資地分開、戶產分開和股改、地改、戶改。實行“三分三改”，目的是促進要素的市場化配置和流轉，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革的核心，是農村生產關系和社會關系的重大變革，對徹底破除城鄉(xiāng)二元結構、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快推進新型城市化，具有重大而深遠的意義。

此外，早在20世紀90年代浙江省就開始了農村土地股份合作制改革，試點地區(qū)為杭州、寧波、臺州。主要的形式是土地作價入股，按照人頭、土地量化入股的方式分紅。地方政府采用現金獎勵方式，鼓勵推動農村土地股份合作社的成立和發(fā)展，屬于政府主導推動類型。該模式是在現行的農地政策框架下，保障農地的集體所有權，增加農村土地流轉的可能性，以土地承包經營權入股成立農民專業(yè)合作社的一種創(chuàng)新模式。

4 相關啟示

上述模式代表了農村土地制度改革在少數地方取得了一定成果，還沒有得到進一步推廣和完善，改革仍有待深入開展。新型城鎮(zhèn)化進程中農村土地制度改革的主體是農民[18]，成功的關鍵是農民的廣泛參與，要遵循農民的意愿，切不可強制。新型城鎮(zhèn)化的推進及相配套的農村土地制度改革不能以完成指標或者任務來推動，應避免重速度重規(guī)模的“趕”的方式，應采取重環(huán)境、重宣傳的“引”的方式，加強關于政策的宣傳力度，給相關利益者已充分的信息，充分調動農民參與的積極性，實踐證明只有得到農民認可和滿意的制度改革才有可行性。

在農民分化的背景下，應通過調查研究，充分認識土地對異質性農民的意義，切實考慮政策對差異化凸顯且不斷分化農戶產生的影響，有針對性地制定相關政策。在政策設計上要因地制宜，不可跟風，不可強行模仿，應注重政策的長期效果。政策的制定要具有延續(xù)性、穩(wěn)定性和一致性，給相關利益者有穩(wěn)定的心理預期，避免各個利益群體對政策不確定性的擔憂，從而影響政策的實施效果。在農村土地制度的改革過程中既要充分發(fā)揮中央政府和地方政府的作用，同時更要規(guī)范政府的行為。政府參與的范圍大小和程度深淺應明確，尤其要規(guī)范好地方政府在農地改革中的行為，明確其角色定位，規(guī)范土地收益分配機制，加強相關的監(jiān)督和管理，避免侵犯農民的權益事件發(fā)生。

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Comparing rural land system reform and innovation patterns during new urbanization: Where to go?

LIU Hua1,2
(1. College of Economics and Management, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China; 2. China Center for Food Security Studies, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China)

New urbanization is a new requirement of rural land system reform in China. This study analyses and compares five rural land system innovation patterns from the perspective of environmental conditions, core content, the scope of application, and the value of promotion. Results show that farmers are the main drivers of rural land system reform, and the key to new urbanization success is the wide participation of farmers. It is important to take farmers’ views into consideration in the decisionmaking process. Lands function as sources of production and security, and these functions have varying importance over different periods. Further, farmers have different dependences and ownership claims over land, and the functions of central and local government should thus be optimized and regulated to ensure the continuity, stability, and consistency of policy.

new urbanization; rural land system reform; innovation pattern; farmer differentiation; land function

F301.1

A

2095-1329(2015)01-0010-06

2014-09-15

2014-11-10

劉華(1979-),女,博士,副教授,碩士研究生導師.主要研究方向為農業(yè)經濟與農村發(fā)展,農村土地制度改革.

電子郵箱: hliu@njau.edu.cn

聯(lián)系電話: 13512501672

江蘇省社科基地重點項目(13JDA007);南京農業(yè)大學人文社會科學研究基金(SK2012003)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.003