改革開放以來我國農村宅基地管理政策體系的梳理與思考

呂 曉，周曉迪，牛善棟

（曲阜師范大學地理與旅游學院，山東·日照 276826）

改革開放以來我國農村宅基地管理政策體系的梳理與思考

呂 曉，周曉迪，牛善棟

（曲阜師范大學地理與旅游學院，山東·日照 276826）

新型城鎮化背景下加強農村宅基地管理、促進城鄉資源要素流動具有重要意義。本文從法律框架、黨中央政策精神以及政府規范性文件三個方面梳理了農村宅基地管理政策，分析認為現有管理政策體系難以協調宅基地福利性與財產性之間的本質矛盾，難以有效地應對宅基地利用過程中的復雜性；創新宅基地管理政策體系，促進與保障農村深化改革發展成為現階段的重要任務。

宅基地管理；政策體系；問題分析；對策建議

農村宅基地是指僅限本集體經濟組織內部符合規定的成員，依法按規定標準享受使用，用于建造自己居住房屋的農村土地。目前，我國農村宅基地數量巨大、利用相對粗放[1]。隨著中國社會轉型和經濟轉軌的深入，農村宅基地利用管理現狀與統籌城鄉發展越來越不相適應，并進而給農民生活福利帶來不利影響，成為一個亟需解決的問題[2～4]。因此，細致梳理我國農村宅基地管理政策體系的演化進程及其存在的不足，并有針對性地提出對策建議，成為一項十分重要的基礎工作。

目前，我國民法典制定過程中，專家學者對農用地的關注非常多，但對作為農民立身之本的宅基地的研究和立法相對缺乏[5]。部分學者從不同的角度對宅基地管理政策進行了研究與回顧，如：對1949年以來我國宅基地使用管理制度演變情況作了較為完整的回顧分析，梳理出了現行的農村宅基地法律制度與政策存在的主要問題[6]；對我國現行農村宅基地制度特點、弊端等進行了系統分析，并提出改進的思路設想[7,8]；研究認為我國現行農村宅基地制度的“一宅兩制”模式，與城鄉一體化的現實和發展趨勢相背離，違背了城鄉統籌發展，并提出兩種改革的思路：一是恢復宅基地的私有性質，給農民一個包括房屋和宅基地的統一完整的產權；二是主張繼續實行宅基地集體所有，但把宅基地使用權作為物權給農民[9]。綜合來看，針對農村宅基地管理政策的回顧、梳理以及問題分析已經取得較多成果，但有關梳理工作較為凌亂，未能全面、系統而清晰地揭示出宅基地管理政策體系的構成、演化及其特征。因此，本文參考已有的相關研究，從法律框架、黨中央政策精神以及政府規范性文件等三個方面入手，對宅基地管理政策體系進行總結歸納，基于制度層面提出宅基地管理政策體系的不足，并嘗試提出對策建議，期望為推進農村改革發展提供參考借鑒。

1 宅基地管理的法律框架

1982年通過的《憲法》及其1988年的修正案對農村宅基地的權屬及流轉行為進行了原則性規定，奠定了宅基地管理的法律基礎。1986年《土地管理法》的頒布實施，對農村宅基地管理做出了進一步的詳細規定?？傮w來看，現行農村宅基地管理的法律規定基本形成了以《憲法》、《土地管理法》為主，輔以《物權法》、《擔保法》、《民法通則》及相關條例組成的較為完整的框架體系（表1）。

表1 宅基地管理的相關法律Table 1 Laws about rural homestead land management

村莊和集鎮規劃 國務院 規定了村莊和集鎮規劃實施過程中使用宅基地、村內建設管理條例1993年 空閑地等集體土地建房的審批要求。擔保法 全國人大 耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使1995年 用權不得抵押。土地管理法 全國人大 廢除了城鎮非農業戶口居民享有宅基地使用權的規（1998年修訂）1998年 定；規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。土地管理法 國務院 農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于實施條例1998年 其成員集體所有的土地歸國家所有。物權法 全國人大 就宅基地的登記、所有權和使用權做出規定；明確宅2007年 基地使用權為用益物權。鄉、村莊的建設和發展，應當因地制宜、節約用地，全國人大 發揮村民自治組織的作用，引導村民合理進行建設，城鄉規劃法2008年 改善農村生產、生活條件；在鄉村規劃區內，建設單位或者個人在取得鄉村建設規劃許可證后，方可辦理用地審批手續。

由表1可見，自1982年宅基地的集體所有制第一次被確認并持續至今，而宅基地使用權性質的確定則是以2007年《物權法》的頒布實施為標志?！段餀喾ā穼⒄厥褂脵嘁幎橐环N特殊的用益物權，在法律上首次對農村宅基地使用權進行了準確的定位，在一定程度上為加強宅基地的使用權管理奠定了法律基礎。宅基地的申請、取得、使用、征收、繼承、買賣等具體利用管理則由《土地管理法》及其實施條例、《城鄉規劃法》及相關村鎮建設條例、《繼承法》、《擔保法》等相關法律做出了原則性規定。

總體來看，改革開放以來我國通過立法的形式正式明確了宅基地的所有權和使用權歸屬，尤其是清晰界定了宅基地使用權的用益物權性質。但是，在目前的法律框架下宅基地使用權的取得、行使和轉讓受到諸多嚴格限制，仍然缺少真正意義上的收益權。

2 宅基地管理的黨中央精神要求

黨中央關于農村宅基地管理的精神要求一般集中體現在頒布的各項文件之中。本文主要從歷年涉農中央“一號文件”、歷次黨的代表大會及其中央委員會的會議決議等內容來梳理黨中央關于宅基地管理的有關精神要求。

中央“一號文件”一般指中共中央每年發的第一份文件，該文件在國家全年工作中具有綱領性和指導性的地位。我國農村改革初期，中共中央、國務院于1982至1986年連續發布了5個中央“一號文件”，極大地促進了農村改革發展，調動了廣大農民的積極性。其中，1982至1985年4個“一號文件”提到了宅基地管理，但僅簡要提及了宅基地的權屬、占地及住房規劃建設等內容。綜合來看，農村改革發展初期的宅基地利用及管理尚未暴露出較多問題，中央僅結合發展形勢提出了原則性規定。隨著“三農”問題逐步引起重視，2004至2014年，黨中央圍繞農業與農村發展問題連續出臺了11個“一號文件”。其中，除了2011年外，其他10個“一號文件”均就新農村建設、農業現代化及土地確權等發展形勢，對宅基地管理提出了詳細要求（表2）。

表2 涉農中央“一號文件”對宅基地管理的要求Table 2 Spirit of the No.1 document from the CPC Central Committee for rural homestead management

黨的十七屆三中全會、十八屆三中對深化農村改革發展指明了方向，其中農村宅基地利用與管理均作為重要內容進行了闡述。黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出：“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。”黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行?！痹趦蓚€《決定》的精神指導下，農村宅基地的物權性質得以進一步確認，農民被

賦予更多財產權利，但是宅基地的流轉、退出等仍然僅在部分地區開展試點，尚未形成較為具體的、國家層面的政策規定。

綜合來看，作為農民擁有的重要土地資產，黨中央對農村宅基地的管理逐漸重視，進一步明晰了宅基地的用益物權性質，促進其作為財產權的實現，但考慮到宅基地同時承擔著農村居民的部分福利性功能，對宅基地的自由買賣仍然禁止，但已經允許試點地區對宅基地的退出、流轉等進行改革探索。

3 中央政府規范性文件對宅基地管理的調整及規范

在宅基地管理的法律框架下，依據黨中央關于農村改革發展以及宅基地管理的精神要求，為解決農村宅基地利用與管理中的各類問題，國務院、國土資源部陸續出臺了幾十項各類辦法、通知、意見等規范性文件，對宅基地管理做出了更加詳細的調整及規范。其中，以宅基地管理為核心內容的有8項，有專門章節或段落涉及宅基地管理的達十幾項（表3）。

表3 國家出臺的有關宅基地管理的規范性文件Table 3 The country's normative documents on the rural homestead land management

關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知（國土資發[2011]60號）國土資源部財政部農業部2011年對包括宅基地在內的農村集體土地登記發證工作進行了統一部署。關于農村集體土地確權登記發證的若干意見（國土資發[2011] 178號）國土資源部中央農村工作領導小組辦公室財政部農業部2011年對包括宅基地在內的農村集體土地登記、確權發證過程中的相關情況做了規范。關于大力推進節約集約用地制度建設的意見（國土資[2012] 47號）國土資源部2012年實行農村建設用地規模控制，提高農村土地利用效率，確保農村現有建設用地總量不增加；……；要實行土地利用計劃差別化管理，統籌安排區域用地計劃，優先保障農民宅基地等民生用地指標；……；合理確定城鎮規劃區范圍以外的農村宅基地和宅基地建筑占地最高控制面積，……，逐步形成覆蓋城鄉、覆蓋各類產（行）業的建設用地使用標準體系；關于進一步加快農村地籍調查推進集體土地確權登記發證工作的通知（國土資發[2013] 97號）國土資源部2013年對農村范圍內包括農村宅基地、農村集體建設用地等在內的每一宗地的權屬、界址、位置、面積、用途等進行調查。主要內容包括土地權屬調查和地籍測量。節約集約利用土地規定（國土資源部令第61號）國土資源部2014年縣級以上地方國土資源主管部門可以依據國家有關規定，統籌開展農村建設用地整治、歷史遺留工礦廢棄地和自然災害毀損土地的整治，提高建設用地利用效率和效益，改善人民群眾生產生活條件和生態環境。

表3中所列的各類規范性文件反映了國家層面對農村宅基地管理在不同時期、從不同方面做出的相關調整與規范。其中，《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發[2004]234號）、《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發[2007]71號）、《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》（國土資發[2010]28號）等三個文件對宅基地管理先后做出了最全面的規定，明確了宅基地管理的方向，是地方政府進一步加強農村宅基地管理的重要政策依據。

近年來，隨著農村集體建設用地使用權流轉試點工作的展開，國家加強了對包括宅基地在內的農村集體土地的權屬管理，先后出臺了多個文件加強對宅基地確權發證等基礎性工作的落實。同時，最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約集約用地制度的實施也給農村宅基地管理帶來了挑戰，城鄉建設用地增減掛鉤的開展、《節約集約利用土地規定》的出臺都在一定程度上促使了宅基地利用與管理的嚴格規范。

4 啟示與思考

在宅基地管理的法律框架下，黨中央的精神要求及政府相關規范性文件對農村宅基地管理進行了有效調整與規范。總的來看，我國宅基地管理政策體系體現出“限制”的基本特征[10]，并分別體現為產權管理上“兩權分離、一宅兩制、登記管理”，分配管理上“依法申請、一戶一宅、限定面積”；使用管理上“主體特定、用途管制、無償無限期使用”，流轉管理上“限制流轉、房地合一、地隨房走”[1]。通過上述梳理，有如下啟示與思考：

4.1 現有管理政策體系難以協調宅基地福利性與財產性之間的本質矛盾

基于我國城鄉二元戶籍體制及社會保障體系，宅基地在歷史上較多地承擔了農村居民“居者有其屋”的基本保障功能，為維護農村社會穩定發揮了重要作用。隨著經濟社會的快速發展，尤其是資源瓶頸約束的加大，宅基地的財產性逐漸凸顯，促使了宅基地隱性流轉現象及相關財產糾紛的大量發生。然而，目前的宅基地管理政策體系對宅基地使用權的流轉、退出等缺乏明確規定，尚不能有效調節宅基地福利性與財產性之間的矛盾，難以適應新型城鎮化、工業化與城鄉一體化發展進程的迫切要求。

4.2 現有管理政策體系難以有效地應對宅基地利用過程中的復雜性

一是，我國宅基地管理缺乏專門的立法支撐，更多的是通知、意見等文件規范，其法律效力遠遠比不上專門的法律。二是，農村宅基地利用過程中面臨著風俗習慣、人地關系等多種差異，在國家層面管理政策體系規定不盡完善且法律效力較低的情況下，各省（自治區、直轄市）對制定及實施相應管理細則的重視程度相對不足。三是，宅基地利用管理與住房規劃建設的管理分割，帶來了現有管理政策體系與村鎮規劃管理的銜接不夠。近年來，雖然部分鄉鎮已經進行村鎮規劃，但由于對規劃認識的不到位，以及缺乏規劃編制的科學性、實施的嚴謹性等原因，使本來由于行政管理體制分割帶來的不銜接問題更加嚴重，在一定程度上帶來了土地浪費、布局散亂等不良現象。

4.3 創新宅基地管理政策體系，促進與保障農村深化改革發展成為現階段的重要任務

一是，要強化宅基地管理的立法研究，以法律形式固化有效政策、探索創新規定，尤其是通過立法重視并充實宅基地用益物權的內容[11]，強化宅基地管理政策體系的效力。二是，研究制定差異化的宅基地取得制度，既保障農村居民的基本居住需求，又要嚴格控制新增宅基地的規模。三是，結合農民意愿與區域發展實際，加緊制定宅基地流轉、退出及用途轉變的政策規范，促進存量宅基地的高效、合理利用[12～16]。四是，加強宅基地利用與管理的監管力度，提高宅基地管理的公眾參與及監督范圍、力度，既要有力地保障農民合法權益，又要嚴格地遏制違法違規現象的產生。

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Lü Xiao, ZHOU Xiao-Di, NIU Shan-Dong
(School of Geography and Tourism, Qufu Normal University, Shandong Rizhao 276826, China)

The rural homestead management system plays a significant role in new urbanization. This article addresses three aspects of the rural homestead management system: the legal framework, the Party Central Committee policy, and government legislation. The study analyzes the deficiencies and consequences of the rural homestead management system, particularly the conflict between the protection of the environment and property. The existing management policy system cannot effectively resolve complications associated with homestead utilization, and it is therefore necessary to innovate the system to promote reform and development of rural land.

peasants’ homesteads management; policy system; issues analysis; countermeasures and suggestions

F301.0

A

2095-1329(2015)01-0016-04

2014-08-28

2015-01-15

呂曉(1984-),男,博士,副教授,碩士生導師,研究方向為土地經濟與政策.

電子郵箱: xl1030@foxmail.com

聯系電話: 0633-3980705

國家自然科學基金項目(41301185);山東省自然科學基金項目(ZR2013DQ018);山東省社會科學規劃研究項目(14DGLJ04);曲阜師范大學本科生科研訓練項目(2013A059)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.004