耕地質量保護和建設區域的優選方法與實證研究
——以浙江省慈溪市為例

韓 璐，徐保根，朱錦尉

（1. 浙江財經大學不動產研究所，浙江?杭州 310018；2. 浙江省土地整理中心，浙江?杭州 310007）

耕地質量保護和建設區域的優選方法與實證研究
——以浙江省慈溪市為例

韓 璐1，徐保根1，朱錦尉2

（1. 浙江財經大學不動產研究所，浙江?杭州 310018；2. 浙江省土地整理中心，浙江?杭州 310007）

以浙江省慈溪市為例，利用農用地分等成果，在耕地質量保護和建設區域優選的原則和方法探討基礎上，對耕地質量保護和建設區域進行分析，并提出相應的優化方案，為慈溪乃至全省耕地質量保護和建設工作提供參考。研究結果表明，慈溪市耕地質量保護和建設的重點保護區域以3等為主，但總體等級偏低。該區域耕地無限制性障礙因素，屬于耕地質量保護和建設區域劃定首選對象；耕地質量保護和建設的重點提升區域以2等為主，主要分布在市灘涂地和觀海衛鎮灘涂地。該區域耕地受分布零散、田塊不規則、耕地綜合質量降低等影響，存在一定提升障礙；耕地質量保護和建設的重點優化區域以2等為主，主要分布在半山區、山區鄉鎮。該區域耕地受地形和區位的影響，耕地綜合質量較低，改造難度較大。建議耕地質量保護和建設的重點保護區域應發展以規模化經營為主的現代化農業示范區，耕地質量保護和建設的重點提升區域應發展以提升耕地質量為主的農業綜合整治開發示范區，耕地質量保護和建設的重點優化區域應發展以生態退耕為主的農業生態功能區。。

土地管理；耕地質量；區域優選；農用地分等；實證研究

我國耕地數量管護還處在初級階段，土地資源的管理正向質量提升和生態化的更高層次發展。我國堅持和落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，嚴守18億畝耕地紅線不動搖[1]。國家強行規定18億畝的耕地紅線不能突破，是因為作為擁有13億人口的大國，人均耕地僅為0.37公頃，糧食的安全問題非常迫切[2]。耕地具有其他資源無可替代的重要性，世界各國紛紛從糧食安全、生態環保的戰略高度來看待耕地保護問題，也提出了一系列行之有效的保護措施和方法。我國一直以來對耕地保護問題非常重視[3,4]，近日《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》發布，國土資源部副部長王世元在會上強調：在促進和推進城鎮化發展過程當中，保護耕地作為城鎮化發展的基礎和前提，始終堅持最嚴格的耕地保護制度，堅持耕地保護優先、數量和質量并重的原則；同時還指出今后工作的重點方向，即依據第二次全國土地調查成果，將經濟社會發展、城市規劃和土地利用總體規劃“多規合一”，《規劃》要將資源生態、基本農田、城市邊界這三個底盤畫出來，將紅線劃出來。國土資源部在《提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理》的通知中強調要加強對城鎮周邊集中連片優質耕地的保護，探索建立高標準基本農田日常管護制度，努力實現耕地增量、提質、增效。耕地保護一方面要保證一定的耕地數量，另一方面也要保證耕地的質量[5～7]。耕地質量的好壞直接影響到地上農作物的品質，影響到農業增效和農民增收，關系到農業及至全國的經濟發展大局。因此，如何在耕地現狀的基礎及充分挖掘耕地潛力，通過科學手段提升耕地質量成為研究重點。

本研究以浙江省慈溪市為例，結合耕地質量實際情況，利用農用地分等成果，在研究耕地質量保護和建設區域優選原則和方法的基礎上，對該市耕地質量保護和建設區域進行分析，并提出耕地質量保護和建設區域優選的方案，為慈溪乃至全省耕地質量建設和提升工作提供實際的參考。

1 研究區概況

慈溪為寧波市管轄的縣級市，地處浙東杭州灣南岸（圖1），介于北緯30?02'～30?24'和東經121?02'～121?42'之間，北距上海148km，西至杭州138km，東離寧波60km，是滬、杭、甬經濟金三角的中心地帶。慈溪地勢南高北低，呈丘陵、平原、灘涂三級臺階狀朝杭州灣展開。2013年全市實現生產總值1031.09億元，第一產業實現增加值49.30億元，增長1.9%；第二產業實現增加值593.56億元，增長9.5%；第三產業實現增加值388.23億元，增長9.0%。

三次產業之比為4.8:57.5:37.7，三次產業分別拉動經濟增長0.1、5.7和3.2個百分點。

圖1 研究區位置示意圖Fig.1 Diagram of the study area

根據2011年度變更后的1:1萬土地利用現狀數據，慈溪市總面積為132142公頃，其中農用地69474.50公頃，占土地總面積的52.575%；建設用地31578.82公頃，占土地總面積的23.90%；未利用土地（含河流湖泊）31089.11公頃，占土地總面積的23.53%。農用地中，包括分布于非耕地內的零星耕地，耕地面積為44907.54公頃，占農用地的64.64%。

2 耕地質量保護和建設區域優選的基本原則

2.1 質量優選原則

質量優選原則即質量綜合最優的耕地優先考慮，這里的質量除了包括耕地的自然質量外，還包括耕地的經濟、生態等因素。主要考慮以基本農田保護區和耕地分等定級成果為依據。

2.2 政策優選原則

在耕地入選基本農田過程中，除遵循以上基本原則外，還應按照《基本農田保護條例》中的規定，將經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地，有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田，蔬菜生產基地等作為優選考慮范圍。

2.3 區位優選原則

區位優選原則即區位條件綜合最優的耕地優先入選基本農田，如鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮建設用地區周邊的耕地，應優先劃為基本農田[8]。

3 耕地質量保護和建設區域優選的方法

根據浙江省慈溪市農用地分等成果中耕地自然等別的劃分，并結合耕地利用等別和經濟等別，將耕地質量保護和建設區域劃分耕地質量保護和建設的重點保護區域、耕地質量保護和建設的重點提升區域和耕地質量保護和建設的重點優化區域三種類型。這些類型具體的優選方法如下：

3.1 耕地質量保護和建設的重點保護區域劃分方法

耕地質量保護和建設的重點保護區域是指耕地集中度相對較高、優質耕地所占比例相對較大等需要重點保護的區域。下列耕地劃入耕地質量保護和建設的重點保護區域[9]：（1）高等別耕地：以2012年慈溪市基本農田保護區為基礎，根據浙江省慈溪市農用地分等成果中耕地自然等別的劃分，劃分耕地質量保護和建設的重點保護區域。（2）集中連片的耕地集中區：在《高標準基本農田建設規范》和《浙江省土地開發整理工程建設標準》的基礎上，按照《浙江高標準基本農田標準》的要求，考慮集中連片，采用的標準是：平原地區，每片面積原則上在100畝以上；丘陵山區，坡度25?以下，每片面積50畝以上。（3）已驗收合格的土地整理復墾開發新增的優質耕地：以基本農田為基礎，依據的是2006～2010年慈溪市竣工土地整理開發復墾項目情況，分析是否劃入耕地質量保護和建設的重點保護區域。（4）綠色隔離帶：依據《慈溪市土地利用總體規劃（2006-2020年）》，城鎮村建設用地規模邊界內的“綠心”、“綠帶”，以及城鄉建設用地—擴展邊界內的生態景觀和綠色開敞空間，相鄰城鎮間、城市組團間和交通干線間的綠色隔離帶，可以參照慈溪市中心城區規劃圖中（城區邊界）、市域城鎮建設用地規劃圖（公共綠地、防護綠地和生態綠地）、交通規劃布局圖等，將其與基本農田進行疊加分析，判斷是否劃入耕地質量保護和建設的重點保護區域。（5）高標準糧棉油生產基地、特色農產品基地：根據《慈溪市農業產業布局規劃（2006-2020年）》，種植業是慈溪較有特色的農業產業，在329國道以北的平原地帶，有著集中連片的農用耕地資源，適宜種植蔬菜瓜豆等旱地作物。329國道以南的山北，以水田為主，是慈溪的主要水稻種植區，并且也可發展多種輪作作物種植。根據慈溪農業耕地的自然條件，以329國道和七塘為界，分為南部、中部、北部三條種植帶。（6）交通沿線耕地、建設用地周邊耕地：將土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖、交通規劃圖等、市域城鎮建設用地規劃圖（各類建設用地）與基本農田進行疊加，分析交通沿線和建設用地周邊的耕地等級情況，判斷是否劃入耕地質量保護和建設的重點保護區域。（7）禁止劃入耕地質量保護和建設的重點保護區域的耕地：主要包括坡度大于25°（梯田除外）以上，嚴重沙化、不宜耕種，易受自然災害損毀、難以耕種，因采礦塌陷、損毀和污染嚴重難以進行生態修復，原則上位于城市建設用地規模擴展邊界內的，建設用地范圍內，零星破碎、區位偏僻、不易管理等。本研究中主要參照《浙江省主體功能區規劃》中浙江省重點生態功能區分布、國家和省級禁止開發區域分布、水土侵蝕評價、地質災害評價等。

3.2 耕地質量保護和建設的重點提升區域劃分方法

耕地質量保護和建設的重點提升區域是指耕地質量評價因素分值低于其他周邊區域，且有可提升空間的耕地。

耕地質量保護和建設的重點提升區域劃分方法是在均質區域內，以2012年慈溪市自然等別圖為基礎底圖，自然等別較低的單元作為耕地質量保護和建設的重點提升區域。

3.3 耕地質量保護和建設的重點優化區域劃分方法

耕地質量保護和建設的重點優化區域是指運用影響耕地質量評價因素之外的方法可以提升耕地利用水平和經濟生態效益的區域。如規模經營與機械化耕作、種植結構調整、耕作制度調整、新品種等科技應用等方法[10,11]。耕地質量保護和建設的重點優化區劃分方法是以2012年慈溪市耕地自然等別圖為基礎底圖，自然等別較高，而利用等別或經濟等別相對其他區塊變化較慢的單元，找出限制因素，按限制因素進行耕地質量保護和建設的重點優化區域。

4 耕地質量保護和建設區域的優選分析

4.1 耕地質量保護和建設區域劃分的總體評價

根據耕地質量保護和建設區域優選原則，采用上述的耕地質量保護和建設區域的優選方法，對不同限制條件的數據進行疊加分析，得到慈溪市耕地質量保護和建設的重點保護區域、重點提升區域和重點優化區域三種類型的區域優選結果（表1）。

表1 慈溪市耕地質量保護和建設區域的優選結果及類型劃分Table 1 Optimization result and type of the cultivated land quality protection and construction areas in Cixi city

從表1可以看出，慈溪市耕地質量保護和建設區域的優選中，重點保護區域面積最大，為40521.47hm2，占總耕地面積的79.79%，地塊數量為2600個，占總耕地地塊數量的6.98%；其次是重點提升區域，面積為39046.70hm2，占總耕地面積的76.88%，地塊數量為27730個，占總耕地地塊數量的74.49%；而重點優化區域面積最小，為1571.37hm2，占總耕地面積的3.09%，地塊數量為1103個，占總耕地地塊數量的2.96%。耕地面積與地塊比例的分異性反映出重點保護型耕地田塊普遍面積較大，集中連片度高。

4.2 耕地質量保護和建設的重點保護區域劃分的分析

根據耕地質量保護和建設的重點保護區域優選方法，得到2012年慈溪市耕地質量保護和建設的重點保護區域，如圖2所示。慈溪市耕地質量保護和建設的重點保護區域分為4個等級，即1等重點保護區域、2等重點保護區域、3等重點保護區域和4等重點保護區域。從耕地質量保護和建設的重點保護區域的面積分布來看，主要分布在3等重點保護區域，面積為22849.49hm2，占總重點保護區域面積的56.39%；其次主要分布在2等重點保護區域，面積為12455.62hm2，占總重點保護區域面積的30.74%；分布面積最少的1等重點保護區域，面積為392.60hm2，占總重點保護區域面積的0.97%。這說明慈溪市耕地質量保護和建設的重點保護區域雖然面積分布較廣，但是總體等級偏低，還有待進一步提升保護等級。從耕地質量保護和建設的重點保護區域的空間分布來看，面積分布最廣是3等重點保護區域；其次是2等重點保護區域，主要分布在威海衛鎮、龍山鎮、掌起鎮等地；面積分布最少的為1等重點保護區域，主要分布在橫河鎮和匡堰鎮。

圖2 慈溪市耕地質量保護和建設的重點保護區域Fig.2 The important protection region of cultivated land quality in Cixi city

上述分析表明，憑靠區域平坦地勢、肥沃土壤、完備農田灌排基礎設施等優越性，依托發達的高速公路交通條件，借助空間形態上田塊規整度高、集中連片性強等優勢，此類型耕地成為耕地質量保護和建設的重點保護區域最適宜對象，是慈溪市傳統農業向規模化、機械化、市場化現代農業生產轉型重要平臺與示范區域。

4.3 耕地質量保護和建設的重點提升區域劃分分析

根據耕地質量保護和建設的重點提升區域的優選方法，得到2012年慈溪市耕地質量保護和建設的重點提升區域，如圖3所示。慈溪市耕地質量保護和建設的重點提升區域分為2個等級，即1等重點提升區域和2等重點提升區域。從耕地質量保護和建設的重點提升區域的空間分布來看，面積分布最廣是2等重點提升區域，主要分布在市灘涂地和觀海衛鎮灘涂地，分別占總提升區域面積的7.81%和7.75%，其次在古窯浦村、下一灶村、三江口村、巴里村、西華頭村、毛三斗村、淹浦村、潭河沿村、破山村等地分布也較多，分別占1.67%、1.62%、1.61%、1.22%、1.19%、1.18%、1.18%、1.17%、1.00%。1等重點保護區域也主要分布在市灘涂地和觀海衛鎮灘涂地，占總提升區域面積的33.65%，其次是庵東農場、杭州灣開發區、馬中村、虹橋村、海星村等地，分別占5.60%、3.72%、3.35%、3.13%、3.05%。

與重點保護區域的耕地相比較，耕地質量保護和建設的重點提升區域耕地數量與地塊空間分布一致性匹配度

減弱，表明受建設楔入、占用切割等影響作用更深，空間上包括耕地質量保護和建設的重點保護區域核心內容，并作為重點保護區域耕地的重要緩沖帶性質存在[12～14]。綜上所述，重點提升型耕地在自然質量、利用條件、生態環境等各個方面與重點保護型耕地具有較高一致性，由于其地塊空間分布較后者相對零散、田塊不規則性增強進而導致耕地綜合質量降低，一定程度削弱了現代農業規模效應發揮[15,16]。因此，可考慮通過土地平整工程或權屬調整等途徑對該類型耕地連片性加以改造，由于這類耕地受限因素較少，空間形態破碎程度較低，可作為區域農地近期整治區，以實現此類耕地向重點保護型耕地轉變。

圖3 慈溪市耕地質量保護和建設的重點提升區域Fig.3 The key enhancing region of cultivated land quality in Cixi city

4.4 耕地質量保護和建設的重點優化區域劃分分析

根據耕地質量保護和建設的重點優化區域的優選方法，得到慈溪市耕地質量保護和建設的重點優化區域，如圖4所示。慈溪市耕地質量保護和建設的重點優化區域分為4個等級，即1等重點優化區域、2等重點優化區域、3等重點優化區域和4等重點優化區域。從耕地質量保護和建設的重點優化區域的面積分布來看，主要分布在2等重點優化區域，面積為932.89hm2，占總重點優化區域面積的59.37%；其次分布在4等重點優化區域，面積為404.32hm2，占總重點優化區域面積的25.73%；而1等重點優化區域分布最少，面積為5.69hm2，占總重點優化區域面積的5.69%。這說明慈溪市耕地質量保護和建設在經濟與利用方面還需進一步提升。

從耕地質量保護和建設的重點優化區域的空間分布來看，面積分布最廣是2等重點優化區域，主要分布在鶴鳳村、東埠頭村、洪魏村和東埠頭村，分別占總優化區域面積的22.56%、18.18%、15.03%和11.12%，其次在戎家村、柴家村、五姓點村、葉家村等地也有分布，分別占9.65%、7.77%、5.86%、3.55%。其次分布較多的為4等重點優化區域，主要分布在鳴興村、昭十三房村、五里村、杜家橋村等地，分別占總優化區域面積的23.82%、22.14%、15.94%和10.94%。面積分布最小是1等重點優化區域，主要分布在海甸戎村和東渡村，分別占總優化區域面積的47.62%和30.70%。這說明慈溪市耕地質量保護和建設的重點優化區域的耕地主要分布在半山區、山區鄉鎮。其中地形起伏變化大是耕地綜合質量降低主要障礙之一，山區坡度陡峭不利于耕地質量保護和建設，通過土地平整改造難度大。與此同時，空間分布上多以遠郊區為主，區位條件及耕作便利局限性影響了農戶生產經營效率，而這兩者都將由區域城鎮化發展程度決定，因此認為改造難度較大。另外，盡管遠郊山區該類型耕地數量與地塊比例增大，但空間形態的破碎化、條帶狀、零星態顯著特征，以及地形起伏極不利于農田機械運作與規模經營，都將難以滿足耕地質量保護和建設的要求。

圖4 慈溪市耕地質量保護和建設的重點優化區域Fig.4 The key optimization region of cultivated land quality in Cixi city

5 耕地質量保護和建設區域的優選設計方案

5.1 耕地質量保護和建設的重點保護區域：以規模化經營為主的現代化農業示范區

耕地質量保護和建設的重點保護區域表現為自然質量、利用條件、空間形態及生態安全各方面綜合最優，無任何限制性障礙因素，是區域耕地質量保護核心，屬于耕地質量保護和建設區域劃定的首選對象。因此，應作為由傳統農業向規模化、機械化、市場化現代農業生產轉型的重要平臺與示范區域。

5.2 耕地質量保護和建設的重點提升區域：以提升耕地質量為主的農業綜合整治開發示范區

耕地質量保護和建設的重點提升區域的耕地特征是在自然質量、利用條件、空間形態、生態等條件上對耕地綜合質量各表現出一定程度的障礙作用，需通過對各限制因素進行辨析后，采取差別化土地整治模式與農田經營管理調控手段實現耕地綜合質量提升和生產利用可持續性，進而適度納入耕地質量保護和建設的重點保護區域范疇內。采用的具體措施：（1）通過推進農村土地整治，提升耕地質量保護和建設的；（2）通過耕地耕作層土壤剝離利用，提升耕地質量的再生性；（3）通過耕地質量動態監測，提升耕地質量的管控力；（4）通過耕地的用養結合和培肥地

力，提升耕地質量的保育性。

5.3 耕地質量保護和建設的重點優化區域：以生態退耕為主的農業生態功能區

耕地質量保護和建設的重點優化區域因受自然質量、耕作條件、空間形態、生態等綜合性、顯著性障礙作用，耕地綜合質量較低，耕地質量提升難度較大。因此，應重點加快推進該類型耕地退林、退草等生態退耕工作，減卻生產功能負擔，向發揮生態保護、水土保持等功能轉化，并探討如何進行低丘緩坡開發與利用，以實現耕地質量建設與生態環境保護協調發展。

6 結論

本研究以浙江省慈溪市為例，利用浙江省農用地分等的成果為數據，在耕地質量保護和建設區域優選的原則和方法探討基礎上，對慈溪市耕地質量保護和建設區域進行分析，并提出相應的優化方案，為慈溪乃至全省耕地質量保護和建設工作提供實際的參考。得到的結論如下：

（1）從總體來看，慈溪市耕地質量重點保護區域面積最大，重點優化區域面積最小，而耕地面積與地塊比例存在分異性。這反映出重點保護型耕地田塊普遍面積較大，集中連片度高。

（2）在慈溪市耕地質量保護和建設的重點保護區域中，3等重點保護區域面積分布最廣，但總體等級偏低，還有待進一步提升保護等級。重點保護區域的耕地無限制性障礙因素，屬于耕地質量保護和建設區域劃定的首選對象，是慈溪市傳統農業向規模化、機械化、市場化現代農業生產轉型重要平臺與示范區域。

（3）在慈溪市耕地質量保護和建設的重點提升區域中，2等重點提升區域分布最廣，主要分布在市灘涂地和觀海衛鎮灘涂地。重點提升型耕地受分布零散、田塊不規則、耕地綜合質量降低等影響，存在一定提升障礙。因此，應在各限制因素進行辨析后，采取差別化土地整治模式與農田經營管理調控手段實現耕地綜合質量提升和生產利用可持續性。

（4）在慈溪市耕地質量保護和建設的重點優化區域中，2等重點優化區域面積分布最廣，主要分布在半山區、山區鄉鎮。該類型主要的限制因素是地形和區位因素，耕地綜合質量較低，改造難度較大。因此，應重點加快推進該類型耕地退林、退草等生態退耕工作，減卻生產功能負擔，向發揮生態保護、水土保持等功能轉化，并探討如何進行低丘緩坡開發與利用，實現耕地質量建設與生態環境保護協調發展。

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Optimization of farmland quality protection in construction areas: A case study of Cixi City, Zhejiang province

HAN Lu1, XU Bao-Gen1, ZHU Jin-Wei2
(1. Institute of Real Estate, Zhejiang University of Finance & Economics, Zhejiang Hangzhou 310018, China; 2. Zhejiang Land Consolidation and Rehabilitation Center, Zhejiang Hangzhou 310007, China )

Farmland quality protection in construction areas is analyzed using agricultural land classification data from Cixi City, Zhejiang province. Results are discussed in the context of optimization principles and farmland quality protection methods. It is proposed that optimization of farmland quality protection in construction areas provides a practical means of improving farmland quality protection and construction work in Zhejiang province. The results show that key regional farmland quality protection and construction was mainly in three, but the overall rating was low. And the regional was unrestricted obstacles and belonged to the preferred object. The key to enhancing regional farmland quality protection and construction was in mainly two and was centered on municipal areas and the town of Guanhaiwei. The region has some obstacles to farmland optimization, including scattered, irregular plots, which lead to decreased overall quality. The key to optimization of regional farmland quality protection and construction was in mainly two and is distributed in sub-alpine and mountain towns. Steep terrain and remote locations also affect overall farmland quality, and cause the transformation to be difficult. Conclusions indicate that a key regional protection zone should be developed to demonstrate modern agricultural operations, improve farmland quality, and restore ecological function.

land resources management; cultivated land quality; regional optimization; agricultural land classification; demonstration research

F301.21

A

2095-1329(2015)01-0020-06

2014-10-12

2014-12-06

韓璐(1982-),女,博士,助理研究員.主要研究方向為農村土地整治,土地利用決策與信息技術.

電子郵箱: hanlu@zufe.edu.cn

聯系電話: 0571-88922772

浙江省國土資源廳專項公益資金項目“浙江省耕地質量等級監測評價”

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.005