貴州省征地補償安置現狀、問題與對策建議

閃中標，羅海波*，李雪蓮，李文彥，潘伯娟

（1. 貴州大學資源與環境工程學院，貴州·貴陽 550025；2. 貴州省土地開發中心，貴州·貴陽 550003）

貴州省征地補償安置現狀、問題與對策建議

閃中標1，羅海波1*，李雪蓮2，李文彥1，潘伯娟1

（1. 貴州大學資源與環境工程學院，貴州·貴陽 550025；2. 貴州省土地開發中心，貴州·貴陽 550003）

貴州省作為我國西南一個經濟欠發達的省份，其征地補償安置與經濟發達地區相比具有一定的特殊性，存在著如農地價格偏低、非農業就業機會不多以及被征地農民受教育程度較低等問題。三穗縣作為貴州省的一個貧困縣，具有貴州省征地補償安置中普遍存在的問題。本文以三穗縣為研究區域對征地補償安置工作進行調研，對三穗縣征地補償安置現狀進行了具體論述。同時擬對貴州省征地存在的難點和問題進行分析，揭示出貴州省在征地補償安置過程中存在著征地補償標準偏低、補償安置途徑單一、征地區片綜合價中接邊地價相差較大以及征地過程中政策宣傳力度不夠等問題，可通過適當提高征地補償標準、拓寬被征地農民安置途徑、縮小相鄰地塊因征地區片劃分不同而造成的差距以及拓寬與被征地農民交流平臺來解決。

征地；補償安置；問題分析；對策建議

隨著我國經濟快速發展和城鎮化進程的加速推進，基礎設施建設和工業用地不斷增加，土地供需矛盾日益突出，這必然導致政府大量征收農民集體土地[1～4]。盡管我國《憲法》、《土地管理法》、《國土資源聽證辦法》、《征用土地公告辦法》、《完善農村土地征收補償安置》等法律法規中均要求切實保護農民經濟利益、保障農民生計，但是征地補償安置機制涉及到各方面利益，仍然存在著許多問題[5,6]。許多學者都對此進行了深入研究：陳爾彪基于問卷調查，探討了廣東省被征地農民補償安置中存在的問題[7]；解秀玲、李文廷探討了我國土地征用補償制度的缺陷，通過借鑒國內外土地征用補償模式，提出了優化我國征地補償機制的具體措施[8,9]；王達、李惠濃從我國征地補償安置模式角度出發，分別對我國現行征地補償安置模式進行改進探索和比較分析，提出了完善我國征地補償安置模式的具體建議[10,11]；張光等對我國地方政府征地補償信息公開現狀進行了評估[12]；龔刃韌通過對我國憲法具體條款的闡述，列出了我國土地征收的憲法困境，指出了我國法律制度不完善造成對征地補償安置中被征地農民財產權保護的無力[13]。

貴州省作為我國西南一個經濟欠發達的省份，其征地補償安置與經濟發達地區相比具有一定的特殊性，存在著如農地價格偏低、非農業就業機會不多以及被征地農民受教育程度較低等問題。三穗縣作為貴州省的一個貧困縣，具有貴州省征地補償安置中普遍存在的問題。本研究以貴州省三穗縣為典型研究區域，通過對征地區域實地調查，對貴州省三穗縣征地補償安置現狀進行了具體論述。本文同時結合貴州省三穗縣實際情況，對貴州省征地補償安置中存在的問題進行總結，并提出相應的對策建議，旨在為貴州省征地補償安置政策建設提供參考。

1 研究區域概況與數據來源

1.1 研究區域概況

三穗縣位于貴州省東部，黔東南苗族侗族自治州東北部，東北與湖南省新晃侗族自治縣毗鄰，東南、西南與天柱縣、劍河縣兩縣接壤，北與鎮遠縣相連。全縣轄5鎮4鄉，159個村，5個居民社區，總面積1035.8km2。

隨著經濟發展，三穗縣城鎮化速度加快，根據2009年全國第二次土地調查結果，該縣農用地和建設用地分別為100319.75hm2、2134.18hm2，分別占其土地總面積的97.42%與2.07%。而三穗縣2012年二調土地利用現狀變更數據顯示，2012年該縣農用地和建設用地面積分別為100063.99hm2和2341.78hm2，分別較2009年減少255.76hm2和增加了207.60hm2（表1）。

表1 貴州三穗縣2009～2012年土地利用情況變化Table 1 The situation of land use in Sansui county of Guizhou province

*通訊作者: 羅海波(博士/教授): hbluo@126.com

此外，根據三穗縣土地利用總體規劃數據庫空間數據分析結果，該縣在規劃期內（2010～2020）規劃的征地區域，包含耕地1203.38hm2、林地793.90hm2、園地43.95hm2、牧草地23.22hm2。城鎮建設用地量的增加導致三穗縣大范圍征地活動的開展，其涉及的征地項目中包括工業園建設、滬昆高鐵修建、三黎公路修建、塘沖水庫修建、生態移民安置房修建等，涉及國家級、省級、地方級等性質的建設項目，且征地項目具點狀、線狀、面狀等不同特點。

1.2 數據資料來源

為詳細了解三穗縣征地補償安置現狀，調研小組采用實地調研方式對該縣征地補償安置數據資料進行收集。調研中一方面以直接到現場參觀、聽取情況介紹、與相關領導和負責人員座談的方式向相關土地管理干部了解全縣、鄉（鎮）、村征地補償安置的總體情況；另一方面以結構式調查與半結構式調查相結合、集中式入戶調查與分散式調查相結合的方法對農戶進行問卷調查。調查采用問卷訪問的方式，共發放問卷256份，由訪問員在不事先通知、村干部不在場的情況下對農民進行面談。調研區域運用國際上通用的分層隨機抽樣方法來確定，在綜合考慮社會經濟發展水平、自然地理環境、區位等要素的基礎上選取代表不同經濟發展水平的鄉（鎮）作為實地調查區域，再根據鄉（鎮）中征地數量的多少確定行政村。調查樣本分布及有效問卷分別為：八弓鎮高寨村53份、木寨村44份、高田村40份，瓦寨鎮店頭村46份、沖前村25份，滾馬鄉塘沖村48份。

2 三穗縣征地補償安置現狀

三穗縣征地補償安置現狀主要從征地補償安置方式、被征地農民生活狀況、征地補償安置效果三方面予以反映。

2.1 征地補償安置方式

三穗縣征地補償安置方式主要有貨幣安置、社會保障安置以及留地安置。《三穗縣土地及房屋征收補償安置標準》規定，征地統一年產值補償標準為：八弓鎮耕地綜合補償價32340元/畝、其他鄉鎮27720元/畝。征地后被征地農民享有城鄉居民社會養老保險，具體做法為：60歲以下人員養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，且支付終身，其中基礎養老金為中央和省確定標準每人每月55元，個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139，個人賬戶全部儲存額為被征地農民年繳費補助乘以15年，其中繳費補助標準根據人均剩余耕地比確定；征地時已年滿60周歲且未享受繳費補助的，根據人均剩余耕地比增發基礎養老金，具體情況如表2。

表2 被征地農民養老保險補助標準Table 2 The allowance standard of endowment insurance for land requisition compensation

此外，為使被征地農民的生產、生活有長遠穩定的保障，三穗縣在八弓鎮高田村探索性地采用留地安置方式，即在規劃確定的建設用地范圍內預留一定面積的建設用地，支持被征地的農村集體經濟組織和村民從事生產經營。截至目前全村土地基本被征收完畢，政府重新選址劃出20畝土地給高田村作為集體經濟發展用地，以保障全村人民的長期生活。但是由于存在管理不完善、利益分配制度不健全等后續問題，因此并沒有推廣實施。

2.2 被征地農民生活狀況

被征地農民生活狀況主要從被征地農民收入水平、消費水平以及居住水平三方面反映。在收回的256份有效問卷中，年收入在1萬元以下的家庭總戶數為17戶，占總戶數的6.64%；年收入在1～3萬元的家庭有161戶，占總戶數62.89%；年收入在3～6萬元的家庭為67戶，占總戶數26.17%；年收入在6萬元以上的家庭為11戶，占總戶數4.30%。消費水平方面，被征地農民不滿程度較高，主要原因有：首先近幾年物價上漲過快造成貨幣貶值，征地補償款無法滿足農民失地后的生活需求；其次征地后農民失去口糧田和菜地，糧食和蔬菜都必須依靠購買，食物支出增加，從而導致恩格爾系數上升。居住水平方面，80%以上被征地農民對征地后居住水平比較滿意，主要因為：征地前后被征地農民人均居住面積基本保持不變；被征地農民住進新居后，居住地往往靠近公路，生活環境質量得到很大改善，生活更加方便。

2.3 征地補償安置效果

征地補償安置效果主要從征地補償安置政策滿意度、資金到位情況以及政策實施透明度三方面反映。調查結果是37%的農戶對征地補償安置政策感到滿意或勉強滿意；63%的農戶對征地補償安置工作有不滿意之處。不滿意主要集中于現行征地補償標準，認為補償標準太低且不公平，不公平主要體現在兩個相鄰鄉鎮征地補償單價不同且差距過大。由此導致被征地農民對現行征地補償安置水平

和現行社會保障政策滿意度不高，這說明現行征地補償安置政策還存在一些問題，需要完善。補償安置資金到位情況滿意度最高，為98.47%，政策實施透明度滿意度次之，為87.64%，說明三穗縣征地補償安置政策取得了一定效果。

3 征地補償安置存在的問題

3.1 征地補償標準偏低，滯后于當地經濟社會發展

國土資源部《關于切實做好征地統一年產值標準和區片綜合地價公布實施工作的通知》（國土資發[2008]135號）中提出，“各省、自治區、直轄市國土資源部門要按照保證被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障的原則，建立征地補償標準的更新機制，適時更新征地補償標準，把握好調整幅度和周期。征地補償標準原則上應每2～3年更新一次，逐步提高”。而截至2014年課題小組實地調研結束時，貴州省大部分地區（包括三穗縣）仍沿用2010年公布實施的征地補償標準，與隨著社會發展與日俱增的土地價格有一定差值，滯后于經濟社會發展，不能很好地保障被征地農民的生活水平。

3.2 征地補償安置途徑單一，農民長遠生計無保障

在征地補償安置實踐中，貴州省大部分地區仍然偏重采用形式簡單、操作便利、責任徹底的一次性貨幣補償安置方式，讓農民在失地后自謀生路。但現實中由于農民自身素質的原因，缺乏從業技能、理財知識和消費觀念。調查發現，被調查的256戶農戶中，土地被征收前38.30%的農戶主要家庭經濟來源為務農，33.15%為兼農，16.90%為打工，6.38%為經商，5.72%為工薪收入；土地被征收后有45.63%的農戶沒有穩定工作，在獲得征地補償款后，只能“坐吃山空”，即使省吃儉用也僅夠維持幾年的基本生活開支，部分被征地農戶甚至斗富賭博，造成“一夜返貧”。這些都給社會穩定造成很大隱患。即使提高補償標準，這個問題還是存在。單一的一次性貨幣補償方式不利于形成保障被征地農民生活的長效機制，被征地農民的長遠生計得不到很好保障。

3.3 征地統一年產值標準和征地區片綜合價中接邊地價相差較大，增加征地難度

為克服土地征收過程中較為普遍存在的補償標準偏低、被征土地同地不同價等突出弊端，國務院于2004年發布了《關于深化改革加強土地管理工作的決定》（國發[2004]28號），其中一個重要措施就是制定和實施征地統一年產值標準和征地區片綜合地價。從實施效果來看，制定和公布征地的統一年產值標準和區片綜合地價，確實在一定程度和一定范圍內取得了成效，但還存在諸多不足，其中最突出的問題之一就是：采用征地統一年產值標準和征地區片綜合地價時，相鄰地區接邊地價相差懸殊。例如三穗縣征地統一年產值補償標準為八弓鎮耕地綜合補償價32340元/畝，而與八弓鎮相鄰的其他鄉鎮為27720元/畝，這就必然造成這樣一種現象：土地自然資源稟賦相同的兩塊土地，僅隔著一個田埂，因為所屬的行政區片不同，補償價格相差4620元/畝。這使得相鄰地塊補償較低的被征地農民心理不平衡，認為補償不公平，從而增加征地難度。

3.4 征地過程中宣傳不到位，農民對征地補償安置政策存在誤解

貴州省經濟比較落后，交通閉塞，許多被征地地區農民的受教育程度較低，在受訪的256戶農戶中58.53%為小學文化水平，31.22%為初中文化水平，8.45%從沒有上過學，只有4戶為高中以上文化水平。由此被征地地區農民對征地補償安置政策的理解和接受能力可見一斑，僅僅采用傳統的宣傳方式往往達不到理想的宣傳效果。實地調研中發現，雖然許多地區嚴格履行了征地程序，在征地前期就在有征地任務所在村召開兩委擴大會議，在會上對村兩委干部、村民組長、村民代表進行政策宣傳和問題解答，嚴格執行“兩公告一登記”制度，但調查結果顯示被調查的256戶農戶中仍有80.09%的農戶對征地補償安置政策中某些政策有疑問，12.26%的農戶則對征地補償安置政策完全不了解，甚至存在誤解，認為政府在征地補償安置過程中政策實施透明度不夠，以致心存不滿。

4 完善征地補償安置的對策建議

4.1 及時更新征地統一年產值標準和征地區片綜合地價，適當提高征地補償標準

貴州省多數地區現行的征地補償標準應進行適時調整，對征地統一年產值標準和征地區片綜合地價成果進行及時更新，實現補償標準公平合理。此外，征地補償不應只考慮農用地本身的質量價格，還要考慮農用土地社會保障價值，提高現行的征地標準。首先，保證被征地農民生活水平不因征地而降低。土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，仍不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地政府可從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼[14]。其次，擴大征地補償范圍。征地補償不能僅僅涉及被征地農民的直接土地損失，還應考慮被征地農民的間接損失，如被征地后物價上漲造成的生活成本增加、重新就業的培訓成本等。再次，完善土地收益分配，加快建立土地增值的共享機制，如規范土地流轉[15,16]，土地補償堅持市場化方向，同時政府可將部分土地增值收入用于保障和改善被征地農民生活，使被征地農民共享發展成果。

4.2 拓寬被征地農民安置途徑，保障被征地農民長遠生計

無論是貨幣補償安置、農業補償安置、留地補償安置還是其他方式，都有各自優勢與不足，單一的補償安置方式都難以充分保證被征地農民的生存和發展權益[17]。貴州省各市縣應結合自身經濟發展水平、自然社會條件、征地項目特點等因素，探索和推廣適合本地區的多元補償模

式。如在部分線性道路建設項目中，對于相對較為偏僻的村莊征地工作，可以采用貨幣補償+農業安置+產業扶持模式；針對于工業園區、高速公路、鐵路等國家或地方政府基礎設施征地項目，可借助于國家投資行為產生的線路經濟帶動效應，采用貨幣補償+產權置換+集體經濟公司化模式；對于城鎮發展，可以采用貨幣補償+企業扶持+產權置換補償模式，優先在保障貨幣補償的基礎上，引導和支持被征地農民將征地款統籌使用，鼓勵合伙開辦小型加工、輕工業等特色民族工藝生產；針對于工業園區、興建工礦企業建設等，可以采用貨幣補償+工礦企業+工礦產業鏈幫扶模式，一方面政府能獲得較為可觀、穩定的企業稅收，壯大財政收入，另一方面工礦企業能帶動企業經營生產鏈上相關產業的發展，同時解決社會就業問題；針對房地產開發項目，可以采用貨幣補償+房屋補償+配套服務企業的補償模式，征地補償可由政府統籌規劃設計，將部分限價限戶型的小區住宅房，銷售給被征地農民，引導被征地農民進入小區，開展物業管理、水電維修、家政服務等小區配套工程。通過以上創新可實現征地補償安置多元化，拓寬安置渠道，解決被征地農民生活出路，使其長遠生計有保障。

4.3 探索利用土地分等定級成果，縮小相鄰地塊因征地區片劃分不同而造成的補償單價差距

農用地分等定級是根據農用地的自然屬性和社會屬性，對農用地質量的優劣進行綜合評定并劃分等級，農用地估價是在農用地分等定級工作的基礎上對其經濟價值的量化和評價[18]。因此，將農用地分等定級成果應用在征地補償安置中具有一定的合理性和科學性。首先，根據農用地分等定級成果劃分出征地區片，考慮行政、經濟及社會等因素對區片進行適當的修正，保證每一征地區片內土地的質量、區位、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等大體一致。其次，依據農用地估價成果，建立模型，計算征地區片的無限年期基準地價。最后，設定修正系數，加強征地區片間的征地補償的綜合平衡和銜接，便于區片間的平衡和協調，盡量縮小相鄰地塊因征地區片劃分不同而造成的補償單價差異[19]。

4.4 加強征地過程中宣傳力度，拓寬與被征地農民交流平臺

征地補償安置工作是一個長期的過程，不是一朝一夕就能完成的。因此，政府不僅要在征地前大力宣傳，征地過程中也不能放松。有必要加強征地過程中的宣傳力度，拓寬與被征地農民交流的平臺，積極主動地與被征地農民進行溝通。具體實施措施可根據不同群體而有所不同，如針對被征地農民，政府可以采取以下措施：在被征地所在地的村、組定期召開征地補償安置總結會，及時公布前一階段征地補償安置工作中出現的問題及解決辦法，并以張貼公告、村內廣播等方式向被征地農民告知征地相關信息；在針對全體居民方面，可通過官方媒體發布征地信息，如可以在政府網站、當地發行的報紙上設置征地信息公開專欄，及時更新征地相關政策和信息。除此之外，國土資源局還可以通過設立政府信息查閱室或查閱處的方式，向全體居民提供有關征地補償安置的資料和文本。

5 結語

作為一個經濟欠發達的省份，貴州省不可能像發達地區一樣為被征地農民的社會保障提供充足的資金支持[20]。鑒于此，貴州省在汲取國內外先進經驗的同時，應該結合自身的經濟條件靈活地改革和完善征地補償安置制度。在此過程中，不僅要聽取專家的建議，還應深入基層了解被征地農民的生活現狀、收集廣大農民的意見甚至抱怨，這有利于為征地補償安置制度的改革與完善提供理論和數據參考，進而促進貴州省征地補償安置工作的順利開展。

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Challenges for land requisition compensation and resettlement in Guizhou province

SHAN Zhong-Biao1, LUO Hai-Bo1, LI Xue-Lian2, LI Wen-Yan1, PAN Bo-Juan1
(1. College of Resources and Environmental Engineering, Guizhou University, Guizhou Guiyang 550025, China; 2. Guizhou Province Land Development Center, Guizhou Guiyang 550003, China)

Guizhou is an economically underdeveloped province in the southwest where land requisition compensation and resettlement has some unique characteristics compared with developed areas. Problems include the lack of non-farm jobs and the generally low educational level of landless peasants. This paper focuses on the land requisition compensation and resettlement in Sansui county, and analyzes the difficulties associated with land expropriation in Guizhou. Problems include poor land compensation standards, a lack of flexibility in compensation and resettlement methods, comparatively large differences between adjoining land prices, and inadequate land policies. These problems can be improved through proper land expropriation compensation standards, increasing resettlement mechanisms, narrowing the price gap between adjacent plots, and broadening the communication platform for landless peasants.

land requisition; compensation and resettlement; problem analysis; countermeasures suggestions

F301.1

A

2095-1329(2015)01-0049-05

2014-10-14

2015-01-06

閃中標(1989-),男,碩士生,研究方向為土地規劃與信息技術.

電子郵箱: 861847556@qq.com

聯系電話: 0851-4733001

貴州省國土資源勘測規劃研究院科研項目“貴州省土地政策實施監測評估”(H2013-ZC;DCPJ121406-01)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.011