垃圾焚燒發電廠的用地指標研究

周 玉

（廣東省土地調查規劃院，廣東?廣州，510075）

垃圾焚燒發電廠的用地指標研究

周 玉

（廣東省土地調查規劃院，廣東?廣州，510075）

垃圾焚燒發電是目前垃圾“資源化、無害化、減量化”的最好措施之一，也是解決垃圾圍城、污染環境的最佳途徑之一。但由于目前國內垃圾焚燒發電廠用地指標相關的研究不足，使得建設缺乏科學指導，這與垃圾焚燒發電行業蓬勃發展的形勢極不適應。本文結合國家和廣東省已出臺的規定、標準，采用統計分析方法，建立焚燒發電廠建設用地定額指標，為規范其開發建設提供參考。

土地利用；建設用地；定額指標；垃圾焚燒發電廠

近年來，隨著我國城鎮化進程加快、居民消費水平不斷提高，城鎮生活垃圾量持續增加。目前，我國累計堆存的城鎮生活垃圾近70億噸，占地約75萬畝，且以年均4.8%的速度持續增長，約有2/3的大中城市陷入垃圾包圍之中[1]，科學、快速“消化”垃圾已經刻不容緩。由于垃圾焚燒發電廠具有垃圾處理效率高、占地小等特點，該行業雖在我國起步較晚，但發展迅速。截至2012年年底，全國投入運行的生活垃圾焚燒發電廠142座，總處理能力為15.4萬噸/日（達到無害化處理總能力的15.9%），總裝機約為2600MW[2]。根據《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》，到2015年全國城鎮生活垃圾焚燒處理設施能力將達到無害化處理總能力的35%以上，其中東部地區達到48%以上。

根據我國現行土地管理相關規定，城市基礎設施和公益事業用地項目用地可以依法劃撥。與由招拍掛方式出讓的土地相比，行政劃撥用地在用地規模上更不易控制，導致國有土地的粗放利用。為了合理規范土地使用，從九十年代開始國土資源部聯合相關部委編制并先后出臺了系列用地標準。2012年，國土資源部又下發《關于嚴格執行土地使用標準大力促進節約集約用地的通知》（國土資發[2012]132號文），并匯編了《土地使用標準》（以下簡稱《標準》），從國家層面深入落實節約優先戰略，推進節約集約用地制度建設。用地標準與定額指標因此也成為土地利用與管理研究的重要方面[3～5]。然而《標準》對于指導土地審批、供應和用地實踐仍然存在一些問題：《標準》雖存在垃圾發電廠和垃圾焚燒廠用地指標，卻沒有垃圾焚燒發電廠用地指標，其如何銜接使用，焚燒發電廠用地性質如何界定，標準均語焉不詳，缺乏實際操作性；指標的表達形式過于專業和復雜，降低了標準的適應性。為此，筆者根據垃圾焚燒發電廠用地管理實踐中遇到的問題和廣東具體建設規劃數據，探索建立一套既滿足建設項目需要，又能有效控制用地規模且便于使用的垃圾焚燒發電廠用地指標。

1 現行垃圾焚燒發電廠適用標準分析

1.1 垃圾焚燒發電廠用地類型界定

目前關于生活垃圾焚燒發電廠用地性質如何界定各地存在一定爭議。經過查詢土地市場網垃圾焚燒發電廠有關供地信息，發現有將其定性為工業用地、市政設施用地或公共設施用地等不同方案。定性為工業用地，主要依據《電力工程項目建設用地指標（火電廠、核電廠、變電站和換流站）》（建標[2010]78號），將涉及生活垃圾焚燒發電廠納入到電廠用地，而電廠用地一般定義為工業用地；定性為市政設施用地則主要根據《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137-2011），生活垃圾處理的環境衛生設施用地在此國家標準中屬于U2類環境設施用地；而定性為公共設施用地，主要是依據《全國土地利用分類（GB/T 21010-2007）中關于公共設施用地的定義是指用于城鄉基礎設施的用地，包括給排水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、消防、環衛、公用設施維修等用地。筆者認為生活垃圾焚燒發電廠就其作用而言，首要的還是垃圾處理，而發電是其附加產品，因此其本質上屬于環境衛生設施，而不是傳統意義上的一般電廠，因此其用地不應定義為工業用地；同時由于垃圾焚燒電廠選址不一定在城市規劃范圍內，引用城市規劃概念不盡合理；而土地利用分類

公共設施用地準確的涵蓋了生活垃圾焚燒電廠的用地性質，在供地時應將其定性為公共設施用地。

1.2 垃圾焚燒發電廠相關用地標準

2005年頒布的《城市生活垃圾處理和給水與污水處理工程項目建設用地指標》（下稱垃圾處理指標）和2010年頒布實施的《電力工程項目建設用地指標（火電廠、核電廠、變電站和換流站）》（下稱發電廠指標）是目前國內有關垃圾焚燒發電廠建設的關鍵性參考依據[6]。根據“垃圾處理指標”將城市生活垃圾焚燒處理工程用地分為主體工程設施（包括受料和供料系統、焚燒系統、余熱利用系統、灰渣處理系統等）、輔助工程設施和生活服務設施，根據垃圾日處理能力不同，規定了不同類別城市生活垃圾焚燒處理工程項目用地指標[7]，在此之后出臺的上海、江蘇、深圳等編制的垃圾焚燒廠用地標準也沿用了該指標（見表1）；而“發電廠指標”則主要是針對垃圾發電廠廠區用地，根據電廠機組容量等級確定了發電廠用地指標（見表2），其編制說明界定的垃圾發電廠功能分區（包括了主廠房區、配電裝置區、油庫區、工業消防設施區等）基本上與垃圾焚燒廠的功能區相同。一般的，生活垃圾焚燒發電廠主要包括垃圾預處理系統、焚燒系統、熱能利用系統、煙氣凈化和灰渣處理系統[8]。因此，對于垃圾焚燒發電廠究竟適用于哪個標準很難確定，而按兩類標準核準同一項目用地既不科學也不現實。針對此種情況，2013年發布施行的《廣州市產業用地指南》將二者合一（用地指標見表3），但該指標與廣東當前實際用地水平相比，集約用地要求還有待提高。

表1 生活垃圾焚燒廠用地標準(國家、上海、江蘇、深圳標準)Table 1 Land use standard of waste incineration plant (the national standard and the standard of Shanghai, Jiangsu, Shenzhen)

表2 生活垃圾發電廠用地標準（國家標準）Table 2 Land use standard of waste incineration power plant (the national standard)

表3 生活垃圾焚燒發電廠用地標準（廣州標準）Table 3 Land use standard of waste incineration plant (the standard of Guangzhou)

2 廣東垃圾焚燒發電廠用地指標確定

2.1 研究方法

研究垃圾焚燒發電廠用地指標主要采取統計分析方法[9]。基本思路是以廣東省為例，在對不同項目用地現狀調查的基礎上，通過統計分析確定不同規模項目的用地量。該方法專業技術要求相對較低，但必須在調查和占有大量數據樣本的基礎上進行。規模劃分采用日處理垃圾量來度量。雖然目前垃圾電廠是按照機組容量劃分規模，但機組容量本質是由每天處理的垃圾量決定的，因此采用日處理垃圾量進行規模劃分可以說兼顧了垃圾焚燒廠和垃圾發電廠兩種規模劃分方法[10]。

2.2 樣本區情況簡介

廣東省是首先發展垃圾焚燒發電的地區，垃圾焚燒發電技術在珠江三角洲地區得到了較好的應用。截至2010年底，全省焚燒發電處理垃圾比重占無害化垃圾處理總量的25%（衛生填埋與簡易處理則分別占49%與26%），建成運營的生活垃圾焚燒處理設施共有18座，全部集中在珠江三角洲。根據《廣東省生活垃圾無害化處理設施建設“十二五”規劃》，“十二五”期間廣東將規劃建設36個生活垃圾焚燒發電項目，處理能力約為4.31萬噸/日，其中珠江三角洲地區23座，處理規模約為3.39萬噸/日。

本研究共收集了廣東13個垃圾焚燒發電廠的相關數據，占全省已建成焚燒發電廠總數的72%作為編制節地指南的樣本（見表4）。

表4 廣東省生活垃圾焚燒發電廠建設情況Table 4 Construction of waste incineration power plant in Guangdong

2.3 用地指標確定及其比較分析

本次采用剔除異常值后，經統計單位處理量用地面積

呈現一定的區間特征，采用區間法并本著效率優先、節約用地的原則綜合確定用地指標值（下稱節地標準，表5），以方便對比。

表5 廣東生活垃圾焚燒發電廠節地標準Table 5 Land use standard of waste incineration plant in Guangzhou

將節地標準與廣州標準對比，節約用地效果明顯（見表6）。

表6 新制定的用地指標與廣州標準的比較Table 6 Comparison of the new land use index and the Guangzhou's standard

3 結論

垃圾焚燒發電廠在供地時應將其定性為公共設施用地。采集廣東省已建成的13座垃圾焚燒發電廠為樣本，通過區間法確定節地標準：Ⅰ類生活垃圾焚燒發電廠（垃圾日處理能力≥2000t/d）為8～12hm2；Ⅱ類（日處理能力1000～2000t/d）為5～8hm2；Ⅲ類（日處理能力500～1000t/d）為3～5hm2；Ⅳ類（日處理能力＜500t/d）為≤3hm2。該標準與原有的廣州標準對比，用地指標比原有標準的節地效果均有明顯提高。

References)

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Power plant waste incineration land quotas

ZHOU Yu
(Land Survey and Planning Institute of Guangdong Province, Guangdong Guangzhou 510075, China)

Power generation from the incineration of waste is a harmless method of reducing waste and environmental pollution. However, despite a booming waste incineration industry, there is a lack of data and research on domestic waste incineration plants. Both the State and Guangdong province have issued regulations and standards, but there is little scientific guidance for the development of management protocols. This paper uses statistical analyses to establish land allotments for the construction of power plants associated with incinerators, and provide a reference for regulating their development and construction.

land utilization; construction use land; quota index; waste incineration power plant

F301.2

A

2095-1329(2015)01-0061-03

2014-12-10

2015-03-05

周玉(1982-),女,碩士,工程師,主要從事土地政策研究.

電子郵箱: 270217468@qq.com

聯系電話: 020-87606110

國土資源部公益性行業科研專項“典型城鎮村節地技術研究與示范”項目(201111014)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.014