郊野單元規劃增減掛鉤方案問題分析

龍 騰

（1. 上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030；2. 上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003）

郊野單元規劃增減掛鉤方案問題分析

龍 騰1,2

（1. 上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030；2. 上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003）

分析了郊野單元規劃和增減掛鉤方案的關系，以及掛鉤專項規劃同實施規劃的差異。指出了郊野單元規劃中增減掛鉤方案容易出現的問題，包括概念錯誤、資金費用項目不清和標準偏差、雙指標計算有誤、曲解宅基地置換政策等四個方面，探討了其癥結及處理途徑，為編制郊野單元規劃提供有益參考。

郊野單元；增減掛鉤；建設用地；土地規劃

1 背景

2014年上海正式在全市層面推動郊野單元規劃編制。郊野單元規劃的核心內容以土地整治內容為基礎，以解決上海新型城鎮化過程中存在的問題為導向，包括農用地整治、建設用地整治、專項規劃梳理等內容[1]。

增減掛鉤方案是郊野單元規劃的重要內容之一[2]，實質就是城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃，但其項目區的地塊選擇與郊野單元規劃的近期減量化地塊和類集建區進行了銜接。“增減掛鉤”全稱為城鄉建設用地增減掛鉤，即將農村建設用地拆舊與城鎮建設用地建新相掛鉤，保障建設用地數量不增加、耕地數量不減少。

按照國土資源部的相關要求，增減掛鉤項目需編制專項規劃和實施規劃。掛鉤試點專項規劃編制，依據土地利用總體規劃和專項調查，統籌安排掛鉤試點項目區規模布局，做好與城市、村鎮規劃等的銜接；項目區實施規劃的編制，則要統籌確定城鎮建設用地增加和農村建設用地撤并的規模、范圍和布局，合理安排建新區城鎮村建設用地的比例。

在內容深度方面，專項規劃同增減掛鉤實施規劃存在較大距離，一是在資金平衡方面，專項規劃只需粗計相關類別費用，而實施規劃需要仔細測算相關類別費用；二是在規劃的可實施性方面，專項規劃只考慮指標平衡，但對每一年度的指標周轉、歸還情況沒有統籌安排；三是缺少對區域的整治項目規劃設計，實施規劃則需要對整理復墾區域的田、水、路、林、村統籌布署規劃。

在內容廣度上來看，專項規劃只需明確拆舊和建新地塊，做好指標平衡、資金平衡即可；而實施規劃還涉及結構分析、土地利用結構調整、實施時序、整理復墾和搬遷補償方案等等。

國內對于增減掛鉤的政策、運作模式、實施問題都有較多研究[3～12]，但對增減掛鉤規劃存在的技術問題較少涉及。

2 基本要求

在合規性方面，郊野單元規劃通過規劃統籌解決了增減掛鉤建新方案的上位規劃依據問題。郊野單元規劃的“拆三還一”政策，使得集中建設區外能夠再增加類集建區的規劃空間，而這個規劃空間在郊野單元規劃得以體現，并且明確了地塊規模、性質、高度分區等控制性詳細規劃所需地塊的基本參數，還同城鎮總體規劃和土地利用總體規劃相銜接。當然，類集建區的選址不是隨意的，也是要符合土地利用總體規劃的管控要求。

在合法性方面，不管是專項規劃還是實施規劃，指標平衡、資金平衡都是增減掛鉤方案的必備審查工作。指標平衡既要保“發展空間”，又要保“耕地紅線”。它本質上就是要求用地指標和供地指標相平衡，項目區內建新所需占用耕地的指標要耕地周轉指標，通過拆舊得到的耕地指標為耕地歸還指標，耕地周轉指標要不大于耕地歸還指標。資金平衡，就是測算項目區的資金供應是否能滿足需求。資金平衡，實質上可行性的一種分析表達手段。如果資金缺口較大，說明該項目方案不行性，不具有可操作性。只有資金得以基本平衡，才有可能繼續深化并且實施。

3 問題分析

3.1 概念錯誤

（1）混淆類集建區和建新區概念

部分規劃雖然類集建區和建新區在物理空間上表達相同，但在增減掛鉤中概念不同。增減掛鉤一般以建新、拆

舊區分地塊，不以類集建區標識某地塊。從規模上來看，建新地塊和類集建區空間相比包括以下三種情況：①設A鎮建新地塊為20公頃，其中集建區內10公頃，而類集建區空間為10公頃，此時建新地塊面積大于類集建區空間；②A鎮建新地塊為20公頃，類集建區空間為10公頃，建新地塊全部位于類集建區內，則建新地塊面積同類集建區空間數量相等；③A鎮建新地塊為20公頃，其中集建區內5公頃，類集建區空間為20公頃，雖然建新地塊面積同類集建區空間數量相等，但表達的內涵卻不同，類集建區中可用于建新的規模為15公頃，剩余的5公頃不屬于建新區，可為發展備用地留待以后建設。

（2）混淆減量化地塊和拆舊地塊概念

不少人認為，“由于規劃年限均為三年，所以近期建設用地減量化地塊即為增減掛鉤的拆舊地塊”。一般情況下，這個設想是可以成立的，但由于本身概念定義不同，就會存在兩者不一致的情況。一種情況是減量化范圍大于拆舊地塊范圍，這主要是由于部分減量化地塊位于建新地塊內，所以不屬于拆舊地塊。另一種情況是減量化范圍小于拆舊地塊范圍，這是由于拆舊地塊的定義為可復墾的建設用地及其周邊的農用地和未利用地都可以列為拆舊地塊，由于拆舊地塊中包括部分宅基地、工業用地附近的農用地就會造成拆舊地塊面積大于減量化地塊面積。

3.2 資金費用項目不清、標準過高或過低

資金平衡表中包括資金成本和資金來源兩部分。資金成本包含拆舊區和建新區成本。拆舊區成本一般包括工礦倉儲企業搬遷補償成本、宅基地搬遷補償成本、其他類建設用地搬遷補償成本、土地復墾成本和項目管理費用。區域內的宅基地搬遷補償成本可參照同區域的征地房屋補償成本，一般為50萬～200萬元/戶；工礦倉儲企業搬遷補償成本可選擇典型企業進行測算，一般為50萬～120萬元/畝；其他類建設用地搬遷補償成本一般較低，多數為廢棄的城鎮用地，如廢棄小學、衛生所，一般為5萬～30萬元/畝，土地綜合整治費用成本一般為3萬～15萬元/畝，項目管理費用為上述費用加和匯總的3%。建新區在上述五種類型成本基礎上，還有土地補償費、農地補償費、青苗補償費、耕地占用稅、勞動力安置費、土地前期開發費等。以《上海市征地土地補償費標準（2013）》為參考依據，核定本區域的農地補償費和土地補償費，農地補償費以建新區內的農用地面積為繳費基數。青苗補償費的標準核定應以《上海市征地青苗補償標準（2013）》為參考依據。耕地占用稅以建新區內的耕地面積為繳費基數，出讓區和安置區的繳費基數不同。另外，勞動力安置費、土地前期開發費可參考同區域的征地補償和土地出讓開發標準。

資金來源一般包括兩個部分，分別為鎮級土地出讓金收入、統籌待定地塊出讓金收入。鎮級土地出讓金收入是鄉鎮因為建新出讓地塊的出讓而獲得的鎮級收入，這里有幾點要注意，一是定向出讓和非定向出讓的地價有差異，二是各區縣的鎮級分配額各不相同，三是部分區縣采取超額累進的分級分配方式。統籌待定地塊收入是指雙指標收入，下文有詳細闡述。此外部分鄉鎮還會有其他資金，一是市政管網改造支持資金，如電力公司因高壓走廊項目導致的農村宅基地搬遷項目支持的資金；二是社會資金，如企業建設、農業發展而注入的資金；三是宅基地置換的政策資金；四是區鎮自籌，區、鎮兩級政府為彌補資金不足部分而自行籌集的資金。

3.3 關于雙指標收入和指標獎勵的問題

增減掛鉤項目中，拆舊地塊復墾為耕地后即可產生耕地占補平衡指標和城鎮建設用地指標，而建新地塊的安置和出讓均需相當的耕地占補平衡指標和城鎮建設用地指標，最后剩下的即為節余耕地占補平衡指標和節余城鎮建設用地指標，這種節余指標可以鄉鎮未來自用，也可以在區縣范圍內的周轉用于其他鄉鎮，周轉尚未規劃落地的地塊稱為統籌待定地塊。

上海市部分區縣已經出臺相關政策，對節余耕地占補平衡指標和建設用地指標予以收購，但各區縣的指標收購價格和收購范圍有所不同。一種是雙指標收購的費基各不相同，那么總的收購費用為節余耕地占補平衡指標×耕地占補平衡指標收購標準+節余建設用地指標×建設用地指標收購標準。另一種情況是雙指標統一收購，以某一個價格收購數額相同的節余耕地占補平衡指標和節余建設用地指標，此時即以較小的指標×費基。一般而言，由于建新地塊現狀含有大量耕地，節余耕地占補平衡指標小于節余建設用地指標。但如果建新地塊現狀全部為建設用地如現狀是城中村，那么節余耕地占補平衡指標將略大于節余建設用地指標。

按照相關政策，如果鄉鎮放棄類集建區，將獲得不低于放棄類集建區空間量1/3的雙用地指標獎勵。部分鄉鎮沒有規劃類集建區，這時就需要明確是選擇放充類集建區還是空間未落地留用。一旦選擇放棄類集建區，那么鄉鎮在建設用地減量復墾完成后，可向市級主管部門申請指標獎勵。

3.4 宅基地置換的政策

上海上世紀九十年代即試點宅基地置換項目，2009年國土部批準上海試點增減掛鉤政策。2010年，市農委、市規劃國土資源局共同制定《關于本市實行城鄉建設用地增減掛鉤政策推進農民宅基地置換試點工作的若干意見》（滬府辦發[2010]1號），將宅基點置換政策納入增減掛鉤項目中，加大資金支持力度。

假設某增減掛鉤項目拆舊地塊面積為A，其中拆舊的宅基地地塊為A1；建新安置地塊面積為B1，建新出讓面積為B2。顯然，拆舊地塊包含其中的宅基地地塊，即A≥A1。由于增減掛鉤的政策明確“建設用地不明確，

耕地不減少”，因此一般建新規模不大于拆舊地塊，即（B1+B2≤A，B1≤A），宅基地置換節余建設用地面積即為（A1-B1）。

（1）安置地塊：對于安置地塊的資金測算一般有兩種途徑。一種是類似商業房產開發資金測算，在成本中計算其土地出讓金數額，由于安置地塊一般為定向出讓地塊，按照國家規定，不得低于所在級別基準地價的70%，并計算其建安成本費，資金來源中計算住宅小區房屋買賣獲得的資金。另一種是“以房換房”形式，不計算土地出讓成本，同時不計算建新住宅房屋的交易價格，但計算搬遷補償和建安費用。

（2）節余建設用地：宅基地置換建設用地有節余，即A1-B1＞0。這種情況下，宅基地置換建設用地指標可以用于建新出讓，這部分的建新出讓地塊可以享受市級土地出讓金的適度結算和區縣土地出讓金的適當返還政策，并且免收耕地開墾費和新增建設用地有償使用費。不是通過宅基地置換節余建設用地渠道的建新出讓地塊（B2-(A1-B1)），則不能享受上述政策，需要繳納土地出讓金和相關規費。

4 結語

2014年上海正式在全市層面推動郊野單元規劃編制，增減掛鉤方案是郊野單元規劃的核心內容之一，是實現土地綜合整治的重要抓手。如果增減掛鉤方案不能有效規劃，不僅無法知曉近期的郊野單元規劃實施的資金籌措和安排，也更難推行下一步的增減掛鉤項目區實施規劃。因而，規劃設計人員在編制規劃方案時，不僅需要注意方案的合規性、合法性，還要盡可能使得規劃方案貼近實際，按照可操作性的角度出發，解決規劃的可實施性問題。

References)

[1] 莊少勤,史家明,管韜萍,等. 以土地綜合整治助推新型城鎮化發展—談上海市土地整治工作的定位與戰略思考[J]. 上海城市規劃,2013,(6):7-11. Zhuang S Q, Shi J M, Guan T P, et al. Promoting the development of new-type urbanization with land comprehensive remediation: Discussion on the location and strategic thought of land comprehensive remediation of Shanghai[J]. Shanghai Urban Planning Review, 2013,(6):7-11.

[2] 管韜萍,吳燕,張洪武. 上海郊野地區土地規劃管理的創新實踐[J]. 上海城市規劃,2013,(5):11-14. Guan T P, Wu Y, Zhang H W. The innovative practice of land and planning management in Shanghai[J]. Shanghai Urban Planning Review, 2013,(5):11-14.

[3] 王玉波. 社會轉型期城市土地公共治理政策研究[J]. 上海國土資源,2014,35(3):6-10,26. Wang Y B. Urban land public governance policies in China's societal transformation[J]. Shanghai Land & Resources, 2014,35(3):6-10,26.

[4] 石憶邵,周蕾. 國內外城市生態用地與城市競爭力關系的實證分析[J]. 上海國土資源,2015,36(1):5-9. Shi Y S, Zhou L. Empirical analysis of urban ecological land and urban competitiveness at China and abroad[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(1):5-9.

[5] 袁華寶. 城鄉統籌發展中的土地利用問題探討[J]. 上海地質, 2009,30(3):8-9,23. Yuan H B. Discussion of land use in urban and rural development[J]. Shanghai Geology, 2009,30(3):8-9,23.

[6] 張瑋,陳基偉,劉雯,等. 上海市主體功能區劃分中可利用土地資源評價[J]. 上海地質,2009,30(3):32-34. Zhang W, Chen J W, Liu W, et al. Evaluation of exploitative land resources in major function zoning of Shanghai[J]. Shanghai Geology, 2009,30(3):32-34.

[7] 韋仕川,楊楊,林肇宏,等. 國際旅游島建設背景下海南省新型城鎮化模式研究[J]. 上海國土資源,2014,35(1):14-18,26. Wei S C, Yang Y, Lin Z H, et al. A model of the new style of urbanization for Hainan province in the context of international tourism-island construction[J]. Shanghai Land & Resources, 2014,35(1):14-18,26.

[8] 鄖文聚. 我國土地整治的實踐創新與理論進步[J]. 上海國土資源,2012,33(4):1-6. Yun W J. Progress and innovation in the theory and practice of land consolidation and rehabilitation in China[J]. Shanghai Land & Resources, 2012,33(4):1-6.

[9] 王君,朱玉碧,鄭財貴. 對城鄉建設用地增減掛鉤運作模式的探討[J]. 農村經濟,2007,(8):29-31. Wang J, Zhu Y B, Zheng C G. Research on the modes of operation with increase and decrease of urban and rural construction land[J]. Rural Economy, 2007,(8):29-31.

[10] 趙晨晨,羅海波,周慷慨. 城鄉建設用地增減掛鉤研究現狀及發展對策[J]. 南方農業學報,2013,44(3):540-544. Zhao C C, Luo H B, Zhou K K. Research status and improvement suggestions on connecting with increase and decrease of urban and rural construction land[J]. Journal of Southern Agriculture, 2013,44(3):540-544.

[11] 王征. 基于土地發展權的歷史文化遺跡所在地區農地保護策略探究[J]. 上海國土資源,2014,35(1):9-13. Wang Z. The strategy of farmland protection in areas of historical and cultural relic based on land development rights[J]. Shanghai Land & Resources, 2014,35(1):9-13.

[12] 孫彥偉. 新時期上海土地整治工程體系的調整策略[J]. 上海國土資源,2014,35(3):31-35. Sun Y W. Adjustment of the strategy for the Shanghai land consolidation engineering system in the modern era[J]. Shanghai Land & Resources, 2014,35(3):31-35.

The change in urban and rural construction land planning and country units

LONG Teng1,2
（1. School of International and Public Affairs, Shanghai JiaoTong University, Shanghai 200030, China; 2. Center for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation, Shanghai 200003, China)

The present study was conducted to analyze the relationship between country units and the change in urban andrural construction land planning, and the differences between special and implementation planning. Policy research shows both an increase and decrease in urban and rural construction land planning. There are errors associated with the decrease in urban and rural construction land and country unit planning. Errors can be classified into the following four types: general errors and confusion, capital expense items being too high or too low, double index calculation errors, or misunderstanding of the homestead replacement policy. The study explores sticking points as well as proper ways to approach future planning, and provides a useful reference for country unit planning design staff.

countryside unit; link together of increase and decrease; construction land; land planning

F301.21

A

2095-1329(2015)02-0036-03

2015-01-25

2015-03-16

龍騰(1989-),男,助理工程師,在職碩士生,主要從事土地規劃與土地整治研究.

電子郵箱: gis_lt2008@126.com

聯系電話: 021-63192209×18011

上海市規劃和國土資源管理局科研項目

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.008