地方政府政務流程再造中的反腐敗機制建設

單 凱

（中共杭州市委黨校，浙江 杭州 310024）

一、反腐敗機制：政務流程再造的關鍵內容

政務流程再造是一個涉及到部門職能重組、線上線下聯動、職務犯罪防范等系統性工程。近年來，政務流程再造在全國各地方政府都有不同程度的嘗試和創新：從原先先后串聯、涉及兩個以上審批部門的項目實現一個牽頭部門一次收文、聯合審批、一次審結辦理的并聯審批機制；從同一層級的并聯審批向不同層級的并聯審批轉變的模擬審批機制；網絡審批機制；組建專、兼職的行政審批代辦員隊伍，建立委托方與被委托方關系，為企業等被審批方提供免費的代辦審批服務機制等。2014年，天津等地設立行政審批局，建立“批管分離”機制，是實現政務流程突破性再造的一次重大飛躍。

進入社會經濟發展轉型時期，社會各界對建設與社會主義市場經濟體制相匹配、充分滿足公共需求的服務型政府的呼聲越來越高。作為政務流程再造中的關鍵一環，反腐敗機制對于理清政府與市場關系，創造公平的市場競爭環境，降低行政成本，使政府更好地服務于社會主義市場經濟，實現社會發展成本最小化意義重大。特別是在現有體制機制之下，一些腐敗現象仍然猖獗，利用現有政務流程漏洞的高科技犯罪案例越來越突出，政務流程中的反腐敗機制建設的重要性和緊迫性不言而喻。因此，政務流程再造的目的一方面在于謀求組織績效的顯著提高，使公共產品或服務更能得到社會公眾的認可和滿意[1]；另一方面，在于建立約束政府行為隨意性、遏制腐敗和各種不負責的行為，保證行政行為的法制化、制度化與程序化[2]。

現實地方實踐需求帶動了理論研究工作的深入發展，針對政務流程再造的理論研究呈現逐年遞增趨勢。在現有研究中，反腐敗機制問題一般被作為政務流程再造的一個方面進行探討，相關研究主要有三種代表性的觀點：一是以過勇、胡鞍鋼等人為代表，從制度建設角度出發，提出腐敗是“強審批、弱監督”制度缺陷的集中體現，指出要想從根本上遏制、戰勝腐敗也只能通過制度建設來達到[3]。二是以姜曉萍、袁峰等人為代表，從技術利用角度出發，指出監管手段不力、流程不透明帶來的行政腐敗問題，提出借鑒美國等較為成熟經驗來構建我國的反腐敗網絡系統，采取數字化監控、視頻監控等手段開展反腐敗建設[4]；三是以郭劍鳴等人為代表，從因公腐敗角度出發，在因私腐敗視域之外敏銳地觀察到存在于政府間的因公腐敗問題，發現相機授權——政績激勵——行政交換——軟預算約束——公務賄賂的公務腐敗邏輯機理，并提出健全制度化授權機制、平衡任期預算平衡、強化預算“硬約束”、改善任期政績激勵機制和官員晉升考核機制，以消除因公腐敗的 “動力——壓力——能力”三位一體系統機制[5]。

反腐敗機制的相關理論研究為地方實踐提供了建設參考。但總的來說，目前反腐敗機制建設的專題研究仍然較少；所采用的非系統、靜態的研究方法還帶來了反腐敗機制建設中的一系列問題。這些與當前反腐敗建設的強烈現實需求嚴重不符。

（一）非系統的研究方法及其問題

1.非系統地認識政務流程中的腐敗行為?；蛘邚膯蝹€部門、單一的審批人員個人素質等角度就腐敗問題就事論事；或者僅從政務流程中的行政審批一個角度來分析問題，而忽視政務流程其他服務環節中存在的腐敗問題；或者僅從某個結構因素來分析腐敗問題；或者將腐敗問題等同于違法問題，縮小了腐敗行為的界限（腐敗并不等同于違法。一方面，一些破壞市場公平競爭的行為并不必然觸及法律；另一方面，當前對一些腐敗行為還沒有法律明文規定）。

2.非系統地研究政務流程再造的目的意義。將政務流程再造的目的偏重于審批績效，即將公共需求框定在服務效率的范疇內，置反腐敗建設于相對次要地位。這在一定程度上歸因于一些學者從企業服務流程中借鑒經驗研究政務流程。與企業服務流程的追求績效相比，政府政務流程的再造具有本質不同，即再造主體和目標的公共性[6]。政務流程（含政務流程）再造的目的除了追求績效外，還要以遏制腐敗實現公開、公正、公平為目的。誠然，績效的提高并不必然帶來腐敗問題的減少。特別是在區域競爭背景下，倒逼地方政府以投資導向為主提高審批效率，但也常常伴隨著因公腐敗行為的發生。

3.非系統地看待紀檢監察機構的地位和作用。紀檢監察機構向行政審批部門派駐機構統一管理的實踐已在多地展開，但紀檢監察部門卻往往被排除在政務流程再造之外。一些學者將紀檢監察作為對政務流程的外部監管手段，而不是內部監管組成部分，沒有意識到紀檢監察部門在整個政務流程再造中的必要性和功用發揮。梅友松等學者注意到這個問題，提出腐敗預警預控體系的構建是一項復雜的系統工程，需要紀檢監察機關區別對待、認真研究，健全統籌紀檢監察機構組織協調和部門各負其責的內外合作機制，建立紀檢監察機關區域協作機制。

（二）靜態的研究方法及其問題

1.靜態分析不同流程階段的腐敗問題：對政務流程不同階段原因不一、表現各異的腐敗問題缺少動態的研究。政府部門依托政務流程提供公共服務時，在提供服務范圍的源頭建設、提供現場服務的審批過程、提供跟蹤服務的監管過程以及提供優化服務的創新過程中都存在不同類型的腐敗形式，這些腐敗形式有不同的產生原因和不同的腐敗表象。另一方面，政務流程各個階段有機聯系，時刻相互支撐又互為制約。建設反腐敗機制，不僅要全面正視某一階段反腐敗機制的實施會動態地對其他階段產生的正負效應；更要防止各階段流程中反腐敗機制的相互牽制，從而影響行政服務效率和效益。

2.靜態分析不同社會時期的腐敗問題：當前我國正處于向社會主義市場經濟發展的轉型時期，無論是文化結構、價值規范、甚至對“什么是腐敗”的認識都在不斷地變化發展中。這就需要我們按照建設社會主義市場經濟體系的標準，來全面審視與其匹配的服務型政府建設中，政務流程各階段所存在的腐敗問題。

3.靜態分析不同再造層次的機制建設。呂維霞、龐磊在前人基礎上，按再造的手段和形式將政務流程再造分為虛擬式再造和實體漸進式優化模式，按再造內容分為流程再造和行政審批制度改革相結合模式以及將流程再造與地方政府組織再造相結合，按再造層次分為組織內部的再造和跨部門的再造[7]。從地方政務流程再造的實踐來看，采用從各部門政務流程的某個環節、某個階段開始的逐步優化方法較多。而無論是采用推倒重來的革命性再造還是在現有基礎上的逐步優化，在流程運作的某個階段、流程優化的某個程度嵌入反腐敗機制，其內容必然有輕重緩急和先后順序。

靜態、非系統的研究方法導致在政務流程再造的實踐中，存在著從國家（部門）到地方政府條塊之間法律法規建設的割裂，地方政府的部門與部門之間流程再造的孤立，造成當前政務流程再造脫離理順政府與市場關系的大前提，成為部門利益保護的新籬笆，形成審批權限下放不徹底、網上審批和線下審批“兩張皮”等問題。本文認為，在政務流程再造中嵌入反腐敗機制，是一種跨部門的、與地方政府部門組織再造結合的實體性再造，探討政務流程中的反腐敗機制建設，即是要擺脫靜態、孤立的研究視角，動態、系統地開展轉型時期政務流程再造中的反腐敗機制建設，并要根據政務流程再造程度，按建設先后嵌入不同的反腐敗機制內容。

二、轉型時期產生行政腐敗行為的結構原因及腐敗行為動態表現

腐敗既是發展困境的綜合表現，也是一件可以用來了解這些問題性質的診斷工具[8]12。甄別腐敗問題是進行反腐敗機制建設的前提，首先需要對目前存在于政務流程中腐敗問題的本質、原因、表象進行分析。

腐敗問題的研究歷史悠久。盡管學術界對腐敗的概念及腐敗的社會危害性仍存在著爭議，但加強反腐敗建設，發展健康的市場經濟卻早已形成社會共識。本文將政務流程中的腐敗行為界定為利用公權力為個人利益或部門利益破壞公平市場競爭環境的行為。對于產生腐敗的原因，有權力異化論、剝削論、文化論、思想觀念論等等，不一而足。本文不在此贅述，重點分析在向社會主義市場經濟轉型時期，三大結構變量所導致的腐敗行為。

1.轉型時期的社會結構變量。當前，“差序格局”特征烙印仍然深刻。在以傳統家庭為核心向現代家庭為核心的社會結構演變過程中，人情腐敗非但沒有減少，反而有從家庭聯系向各種相關利益體蔓延的趨勢。如在行政審批服務中，或者表現為審批人員與被審批方的直接人情關系；或者表現為來自上級官員對下屬審批人員的間接人情壓力；或者表現為相關單位為部門利益的因公腐敗行為。

2.轉型時期的制度結構變量。如前文所提的“重審批、輕監管”等制度不全問題便是轉型時期服務型政府尚存的計劃經濟時期“又批又管”的體制印痕。當前，制度系統存在著兩方面問題：一方面是統籌類、監管類機制的缺乏；與此相對應的卻是各部門內部機制冗余及部門間政務流程的相互牽制。

3.轉型時期文化結構變量因素。過去幾十年社會規范與價值觀的較大改變，也在一定程度上帶來了對腐敗無所適從的行為。除了更多地關注腐化思想外，無視行政成本過高也正式被認為是一種腐敗形式。造成行政成本過高一則來自庸政、懶政，因其本身就是一種腐敗形式。還有一種情況也值得重視，即追求審批效率而不追求審結效率的傾向。具體指在審批過程中，審批人員往往考慮時間因素，一旦發現有不合規范材料便退回，而往往對其他不規范問題沒有同一時間告知；這雖然增加了審批人員的辦案效率，卻提高了行政時間成本，這也是造成當前群眾不滿的“多趟審批”原因所在。

在轉型時期社會結構、制度結構、文化結構的共同作用下，政務流程中的腐敗問題在不同服務階段主要表現出不同特征：

1.服務源頭上的腐敗問題。在市場經濟尚不成熟、配套的法律法規尚不完善、監管力量尚且薄弱的前提下，市場的快速發展與落后的行政服務體制之間的矛盾產生了腐敗行為的灰色地帶；特別是稀缺的行政權力得到腐敗行為的激勵后，顯得更加突出。源頭上的腐敗表現為審批事項過多、內容復雜、階段過長、自由裁量權過大等，它還為其他服務階段中的腐敗行為制造了條件。

2.服務過程中的腐敗問題。行政審批權“異化”最典型表現就是 “權力尋租”[9]。由于涉及面的寬泛性導致了權力的不斷膨脹，最終導致權錢交易等腐敗問題日益嚴重：如在行政審批中的實質違法，具體表現為審批人員拿錢把不能辦的給辦了，或者不給錢則能辦的不給辦。還有是在合法行政前提下，利用自由裁量權進行不合理行政的腐敗行為，具體表現為不給錢辦的沒那么快、或者一次性告知不清（人際關系好的則一次性講清楚）。

3.監管過程中的腐敗問題。政府監管不當問題常常與腐敗問題交織，“重審批、輕監管”甚至“有批無管”是政務流程中最受詬病的地方。表現為內部監管缺乏實效性，外部監管流于形式：如對中介機構的監管失靈，出現同一個投資人控股幾家中介機構開展公開招投標競爭的形式公正而實質不公正問題。還有中介機構或者聯合被審批方或者聯合審批方（個人或集體）為實現利益最大化，故意突破法律法規界限，明知故犯；而監管部門、審批部門對這些違法行為并沒有進行“黑名單”式地記錄在案和懲戒。此外，與高科技犯罪手段的快速演化相對的是監管人員知識結構的老化，這使現有監管體系暴露出監管無能的問題。

4.部門創新中的腐敗問題。對行政成本過高這一類腐敗形式的忽視，是造成當前審結效率低下，以及政府部門各自為政，主導本部門政務流程創新的主要原因。對現有機制進行修修補補而不注重整體頂層設計造成一些地方的環保、公安、國土等部門各建一套互不兼容的審批系統，這看似創新，實則是一種高昂的行政成本類腐敗。部門創新帶來的行政服務優化卻總被消耗于部門政務流程間的相互牽制。另一方面，迷信信息技術帶來行政成本的高企。簡單將辦公信息化等同于流程再造，只是用信息技術、網絡技術固化了傳統的政務流程，不僅為落后的管理方式披上現代化的外衣，還制約政務流程再造的發展空間[10]?？傮w上，部門保護式創新、線上線下建設脫節、互聯網思維缺乏是導致當前地方網絡審批停滯不前的三大原因。

三、反腐敗機制的嵌入：漸進優化與革命性重組相結合

政務流程再造是一個綜合性的系統工程，將反腐敗機制嵌入到整個再造流程中，即以動態的監管來提高行政服務效率、降低社會成本、遏制腐敗行為發生。再造范圍不僅限于政務流程某一階段或者某一個部門，也是對整個政務流程實現管理系統的重組。反腐敗機制的主體不僅限于政府部門，而是對政府（行政部門、紀檢監察機構等）、中介機構、被審批方（企業、政府項目、個人等）等三類再造主體同時也是再造對象進行權力越界行為的約束。

當前，對于是采用漸進式優化還是更具革命性的重組式再造，無論在學術界還是地方政府間都存在著不同的聲音。汪玉凱、蔡立輝等學者認為應根據政務流程再造的緊迫程度，采用循序漸進、分步實施、逐步優化的方式[11]。該種方式可以在保持組織穩定性的同時，使組織成員盡早看到再造成果，達到最小的行政改革壓力[12]。同時，也有學者提醒注意政務流程再造是重組行政組織機構、打破部門分割的改革契機[13]。本文認為，漸進式優化固然可取，也符合當前政務改革現實；但鑒于現形勢下政府部門各條各塊不惜高昂的行政機會成本和社會成本，各建互不兼容的政務流程，無論是采取哪種再造形式，預先頂層設計各部門共建共享的信息資源系統、盡早規范各類項目審批流程既是政務流程再造的前提，也是最終能夠打破地方現有條塊分離、批管脫節問題，實現各部門政務流程整合目的的根本前提。

因此，在政務流程再造中嵌入反腐敗機制，可以兼取對政府部門進行革命性重組和漸進式優化兩種模式的優點，揚長避短。預設條件的頂層設計和漸進式優化再造是嵌入反腐敗機制的并行手段，紀檢監察機構部門應作為機制建設主體全程介入。反腐敗機制的建設可以從三個階段展開：源頭機制、過程機制和監管機制。其中源頭機制是前提，是開展其他層次機制建設的基礎和前提。脫離源頭預設條件，不僅無法有效保障社會公正目的，更易造成反腐敗機制制約行政服務效率等行政資源內耗問題。

（一）源頭機制建設：從大部制改革的角度切入，貫穿建設網上審批系統

1.統籌推進部門整合。統籌規劃各部門行政服務機制，按政府綜合管理職能重組合并政府部門，統一調配行政服務人員編制，將多種內容聯系、交叉的事務交由一個部門管轄，減少事前審批事項，加強事后督察 （對依舊采用各部門各負其責的其他優化模式，則至少實現政務信息的 “一方采集——多方使用——一方反饋”要求）。紀檢監察機構或相關部門加入到大部制改革和運作的全過程，并牽頭對每年政務流程中存在的問題進行分類評估管理，對有可能發生腐敗的審批事項和服務階段進行風險評估。

2.同步進行業務規范。規范審批互動流程，整個審批過程公開、透明，便于被審批方理解。一是出臺正面清單（或責任清單），對政府部門的權力行使范圍作出限定，減少審批事項，對事前非必要行政審批事項，采用網上（線下）備案形式，將市場能夠決定的事交給市場。二是出臺負面清單，嚴控負面清單中的審批事項。三是出臺職責清單。如果說正面清單和負面清單已經引發各地關注并開始實踐的話，出臺簡明、規范、標準化的職責清單則相對落后 （特別是在固定資產投資等現有法律法規不健全的審批項目方面）。以明確的職責清單縮小審批人員自由裁量權范圍，約束具體審批人員合理裁量區間，采取一次受理集中告知方式，對每個審批階段存在材料不齊全等問題，當事人也可以一次性進行直接查詢并補充資料。

3.貫穿建設網絡審批系統。政府業務流程再造既是電子政務的核心，也是網絡審批系統建設的最大難點[14]。無論是采取外包模式還是自建模式，網絡審批必須與大部制改革穿插進行，要對當前線上線下各搞一套以及各審批部門單兵作戰情況及時喊停和扭轉。整合優化線上線下審批系統，以建設基于同一平臺或同一信息分享系統的網絡審批系統為基礎，重組政府部門職能：基礎性數據庫集中建設，各部門共享；專業業務性數據庫分布建設，各部門有條件共享。

（二）過程機制建設：從權責統一角度切入，加強合法合理行政

1.建立雙重復核機制。落實權責統一的問題，將部門分管領導的審批權限下放給審批人員具體操作。分權應徹底，分管領導不介入日常行政審批程序，只負責對已審批文件進行內部第一層級復核抽查，對內部復核中出現的問題進行信息公開，限時整頓。由紀檢監察機構牽頭，對已審批但未執行事項進行第二層級抽查審核。

2.建立隨機審理機制。將具體審批人員與被審批方分離開來，實行匿名、隨機審理，避免雙方直接接觸（可以先在審批人員充足的省、市一級嘗試創新）；被審批方如對審批結果有不同意見或有疑問，可直接在網上或服務窗口問詢，并會得到審批后臺的第一時間處理與回復；若被審批方對審批結果有法律上或程序上的質疑，可以直接通過網上（線下）向上級部門或紀檢部門申述，走行政復議甚至行政訴訟道路。

3.建立利益規避機制。規避機制建設的目的既要管好又要保護好具體審批服務人員。涉及與審批人員、分管領導、主管領導有直接或間接利益關系的審批事項，相關人員實行主動回避。對于上級領導打招呼的項目，除了匿名、隨機審批機制保障外，下屬具體審批人員對于上級領導明顯違法的要求要根據《公務員法》、《行政審批法》來執行；對于個人無法把握是否違法或者不違法但涉及腐敗的要求，可以申請采用紀檢監察機構后臺同步監管機制（具體見下文）。重大項目要實行跨地域審批復核，并經常性調動審批主管部門領導。

（三）監管機制建設：從技術革新角度切入，對內對外立體監控

1.技術監管與業務監管結合。圍繞網上審批系統開展網絡安全建設。對內健全技術監管機制，鼓勵?。ㄝ^大的市）人大加快對電子版文件法律授權的法規制定，盡快建立統一的身份認證和授權管理系統，加強關鍵性安全技術產品的研究和開發。對外則在鼓勵市場創新、培育更加成熟的中介機構市場同時，對當前較為嚴重的同一股東同時控股多家中介機構以及中介機構坐地起價、看錢辦事等情況加強業務監管，防止出現形式公平、實質壟斷等問題。

2.不定期監管與同步監管結合。紀檢監察機構加快培養一批懂網絡業務知識的技術干部，不定期對行政服務事項進行抽查，對被審批方投訴的事項限時整改回復；同時，紀檢監察機構可以應具體審批人員申請，對具體審批事項進行后臺同步監管復核，紀檢監察機構開展同步監管并不通知部門領導 （一旦具體審批人員申請啟動后臺同步監管，對涉及人員的個人監督也同時啟動）。

3.當場追責與終身追責結合。對審批人員違法違規行為實行即知即查，查實追責。對涉及重大民生事項的如發改、環保、消防等行政審批或其他服務，建立有范圍（首先明確重大行政事故范圍）的責任終身追責制度。除造成重大事故的行政行為按瀆職罪、玩忽職守罪或相關黨紀黨規處理外，一般審批及服務類事項的責任人員只需對程序規范負責。對被審批方材料造假行為則按法律程序進行追責。而對當前反映較多的中介機構的故意違法違規行為，具體審批人員一旦發現，便記入審批黑名單，并根據違反次數對相關人員和機構進行懲戒。

4.糾錯機制與補償機制結合。對于已被審批通過的錯件，通過行政復議或法律程序進行糾錯，對相關責任人進行處罰。對未被審批通過但材料齊全的審批事項，在接到被審批方申述或投訴后，紀檢監察部門牽頭第一時間組織復審。

四、結論

缺乏動態、系統的建設思維，是造成當前反腐敗機制建設遠遠落后于現實需求的根本原因。在建設中國特色社會主義市場經濟的背景下，對政務流程進行反腐敗機制建設，首先需要明確政務流程再造是一個涉及部門職能重組、線上線下聯動、職務犯罪防范等系統性工程，并要全面審視在經濟社會轉型時期產生行政腐敗行為背后的社會結構、文化結構、制度結構等變量。

反腐敗機制建設不僅應歸位到 “法治”軌道上，更要歸位到“善治”的軌道上。要做到“法治”，就要劃定政務流程的法律邊界，這需要全國、全省一盤棋統一規劃建設，為地方實現政務流程再造創新實現優良的法治環境；而要做到“善治”，就要針對引起行政腐敗問題的社會、制度、文化等結構因素，因地制宜、因時制宜地推進政務流程再造。

預設條件的頂層設計和漸進式優化是在地方政府政務流程再造中嵌入反腐敗機制的并行手段，紀檢監察機構部門應作為機制建設主體全程介入。其中源頭機制建設是前提，是保障政務流程同時實現行政效率和社會公正目的的基礎，要從大部制改革的角度切入，貫穿建設網上審批系統。對于過程機制建設，要從權責統一角度切入，加強合法合理行政，即要管好又要保護好審批服務人員。對于監管機制建設，要從技術革新角度切入，對內對外立體監控，建立完善的追責機制與糾錯補償機制。

[1]姜曉萍.政府流程再造的理論基礎與現實意義[J].中國行政管理，2006，（5）.

[2]劉熙瑞.中國公共管理[M].北京：中共中央黨校出版社，2004.

[3]過勇，胡鞍鋼.行政壟斷——中國經濟轉型中最嚴重的腐敗形式之一[J].廉政大視野，2003，（5）.

[4]姜曉萍.港臺地區網上申報與審批的經驗與啟示[J].中國行政管理，2004，（4）.

[5]郭劍鳴.“因公”腐敗及其防治的系統機制：一個分析框架[J].學習與探索，2014，（7）.

[6]姜曉萍.地方政府流程再造[M].北京：中國人民大學出版社，2012.

[7]呂維霞，龐磊.論我國政府流程再造主要模式、影響因素和對策[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2011，（5）.

[8]邁克爾·約翰斯頓.腐敗癥候群：財富、權力和民主（袁建華譯）[M].上海：上海世紀出版集團，2009.

[9]傅思明.權力監督“失靈”何以治愈——論行政審批權的異化與歸位[J].人民論壇·學術前沿，2013，（2）.

[10]魏瓊.國外和港臺地區政府網上政務流程再造的啟示[J].電子政務，2010，（9）.

[11]汪玉凱，張勇進.流程再造理論在政府管理中的應用——淺析政務流程再造[J].電子政務，2007，（6）.

[12]卓越，政府績效管理導論[M].北京：清華大學出版社，2006.

[13]吳旭紅.中國政務流程再造的現實困境及其對策建議[J].電子政務，2013.

[14]陳明亮.中國電子政務建設模式和政府流程再造探究[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2003，（7）.