加強自下而上的減災能力建設
——第三屆聯合國世界減災大會公共論壇參會有感

中國地震局地球物理研究所 伍國春

加強自下而上的減災能力建設
——第三屆聯合國世界減災大會公共論壇參會有感

Intensifying construction of disaster reduction power from bottom to top

中國地震局地球物理研究所 伍國春

2015年3月14日～18日，第三屆聯合國世界減災大會在日本仙臺召開，筆者受日本地區防災計劃學會的邀請赴仙臺參加會議。這次大會的公共論壇，在宮城縣縣民會館召開。從羽田機場到仙臺車站、東京車站等重要的換乘地點，都有身穿會議標志的工作人員或志愿者對各國參會人員進行引導，仙臺街頭懸掛著會議標識，仙臺火車站正在宣傳、售賣東日本地震災區土特產……置身其中，筆者感受到了聯合國防災世界會議的氣氛。

形成“仙臺減災框架”

這次會議共計186個國家派出代表參加，中國不僅有政府團參會，NGO組織也組團參加了會議。這次大規模的國際會議，既有各國政要參加的討論新減災戰略的會議，還有面向公眾的系列活動，包括學術會議、展覽以及東日本大地震災區考察等內容。日方非常重視此次大會，認為通過會議既可以向世界傳播日本在歷次災害中獲得的經驗、教訓以及防災技術和知識，也是振興東日本地震災區的機會。

仙臺街頭懸掛著會議標識

經過5天的會議，第三屆聯合國世界減災大會達成了“2015-2030仙臺減輕災害風險框架”。仙臺框架提出了7個具體的減災目標：死亡人數、受災人數、經濟損失、重要基礎設施損失、采納減災戰略國家數、國際合作、早期多災種預警和災害風險信息傳遞。為此，提出了4個優先行動事項，即了解災害風險、加強災害風險管理的災害治理、強化災害投資、強化有效的災害應對準備和更好的恢復重建。

產、官、學結合推動減災

筆者參加的地區防災計劃學會，是仙臺聯合國防災世界會議中的一個學術會議。這次會議的主題是“通過社區居民及企業的共助，強化地區減災能力——暨《災害對策基本法》地區防災計劃制度的設立和展望”。會議邀請了學界、基層減災行政部門負責人、企業代表等相關人士，圍繞地區防災計劃制度展開討論。

會議設有兩場公開討論。討論的主題為“從社區看東日本大地震和世界大規模災害”、“女性和兒童孕育的地區防災計劃”，討論內容涉及1995年的阪神大地震、2004年的蘇門答臘地震海嘯、2008年的汶川地震和2011年的東日本大地震，公開討論的關鍵詞是“共助”。第一場公開討論以此為背景，就自下而上和自上而下的減災議題展開，重點討論了政府和民間的責任分擔、硬件和軟件、地區獨特性和標準化應對等內容。第二場公開討論，重點討論了女性和兒童視角的地區防災環境，以及為了達成“地區防災計劃”目標需要的減災教育和避難方式等。對女性和兒童問題的討論，源于東日本大地震中的現實需求。

公開討論結束后，與會人員從“來自東日本大地震災區”、“汶川地震和東日本大地震比較”、“各地的典型案例”和“企業活動”等4個方面，探討了如何推進“地區防災計劃”。

筆者通過參加這次學會活動，深刻地感觸到日本在推動減災時產、官、學結合密切。學者研究、開發，企業和政府推動、普及，這一良好的合作形式，推動了日本防災研究的深入和防災技術的推廣應用。同時，筆者也感受到日本企業的減災熱情，迄今在我國還很少提到的企業減災，在日本已經相當普及。企業通過制定“持續營業計劃”，即BCP（Business Continuity Plan）提高自身減災備災能力，而大規模災害發生后，企業快速恢復生產經營，是社會具有較高恢復力的重要指標。根據日本內閣府統計，2013年日本企業BCP普及率達到53.6%，另外有75.0%的企業制定了防災計劃（表1）。

表1 企業防災計劃和BCP制定情況

自下而上的減災能力建設

地區防災計劃學會成立于2014年6月，學會成立的背景在于2013年6月日本修改了《災害對策基本法》，需要普及、開發和研究“地區防災計劃（Community Disaster Management Plan）制度”。

地區防災計劃制度創立的背景，在于認識到“共助”在災害救助中的積極作用。2011年東日本大地震中，市町村行政長官或職員喪生海嘯，導致行政功能癱瘓，不能對受災者施以充足的援助，日本人感受到災害時“公助”的局限。面對大規模災害，居民或企業，依靠自己（自助）以及社區、企業、鄰居等的互相幫助（共助）度過難關。東日本大地震讓日本人重新認識到以社區為主的共助活

動在減災中的重要作用，他們修改了《災害對策基本法》（第42條2、3項），通過創立市鎮村的“地區防災計劃制度”，明確了以地區居民或企業為主體的共助活動的法律地位（參照表2）。

大會現場

表2 日本防災計劃

在《災害對策基本法》中創設地區防災計劃制度，反映了日本減災理念的變化，即從單純強調政府主導的“自上而下”型的減災制度，向加強“自下而上”型的減災制度過渡，從而達到兩者并重。地區防災計劃制度，明確了國家、都道府縣以及市町村、地區居民的減災義務。國家具有制定、修改《災害對策基本法》，制定方針指南，宣傳示范事跡等義務；都道府縣負有制度的普及、促進、計劃的制定和總結等職責；居民、企業等居住在某一地區的人員，有義務向市町村提供該地區防災計劃提案，由市町村判斷是否將提案納入市町村地域防災計劃。

地區防災計劃的特征有三：第一，該計劃是自下而上型的計劃，強調居民參加。由各個社區居民和企業、學校等單位，根據本地區的災害特點自由設計，參加減災活動的主體自由，防災活動對象自由，實施區域也由居民自己決定。第二，由對社區情況熟識的社區居民制定符合地區特點的計劃。地區特點，可以是城市人口密集區、郊區、海邊、山區、豪雪地帶，并考慮各個地區的自然屬性、社會屬性。第三，注重活動的定期評估、修改，活動的延續等，可持續性的提高社區減災能力。地區防災計劃的內容，在法律上列舉了防災訓練、物資儲備、社區居民的互相支援。專家建議在制定地區防災計劃時最好考慮計劃名稱、計劃對象范圍（位置、區域）、基本方針、活動目標和長期活動等（參考表3）。

表3 地區防災計劃（案）

把社區規模的防災計劃納入減災體制，在世界減災領域都是一個制度創新。日本為應對未來可能發生的首都直下型地震、南海板塊地震等巨災，致力于提高社會減災能力。傳統上，日本社區有消防團、自主防災組織參與減災，阪神大地震后更把志愿者納入減災體系。311大地震后，日本推動地區防災計劃制度，由于日本比較好的災害文化傳承，已經有學校、企業、社區等比較好的示范案例。

此次聯合國減災大會，傳達出新的減災理念，即要強化政府減災能力，同時也要注重提高社會減災能力建設。社會減災需要公眾參與，動員公眾參與減災的途徑包括社區、志愿者組織以及企業等。只有政府減災和社會減災并舉，通過努力，最終才能達到提高減災能力的目標。