存款保險新政與金改突破口

◎文《法人》見習(xí)記者 肖 岳

存款保險新政與金改突破口

◎文《法人》見習(xí)記者 肖 岳

存款保險制度作為金融改革的一項里程碑式成果，它不只是保護(hù)存款人利益、穩(wěn)定銀行體系的事后補救措施，這一新政在推動金改、促進(jìn)銀行業(yè)公平競爭和金融風(fēng)險管理方面還應(yīng)該有更多建樹

5月1日，《存款保險條例》正式實施，這意味著我國對于存款保險制度二十多年的探索與研究終于落地開花。

“這無疑為我國利率市場化的進(jìn)一步改革提供了有力保障。”多位業(yè)內(nèi)人士表示，存款保險制度的頒布實施，使得我國長期的隱性存款保險制度從幕后走到了臺前。此前我國的商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)若出現(xiàn)不良貸款等風(fēng)險的時候，通常最后都由中央政府或當(dāng)?shù)卣畞沓袚?dān)相應(yīng)退出機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償工作，而《存款保險條例》的推行，則將根據(jù)條例對于存款實行限額賠償，最高賠付金額為50萬元，這也使得個人存款能更快地獲得賠付。

據(jù)了解，美國是最早建立存款保險制度的國家，而截至到去年，世界上建立顯性的存款保險制度的國家已達(dá)111個。在我國，雖然此前存款保險制度多處于隱性狀態(tài)在運作，但當(dāng)把其從幕后推向臺前時，其更像是新生事物，而它的提出將大大改變大眾關(guān)于存款具有政府隱性擔(dān)保的固有意識。

有關(guān)專家指出，隨著中國金融改革的不斷推進(jìn)，越來越多的民營銀行將如雨后春筍般涌現(xiàn)，一旦某些風(fēng)險管理能力不佳的銀行陷入經(jīng)營窘境，則需要完善的金融市場化退出機(jī)制來解決問題，因此從教育大眾和配合利率市場化等方面，存款保險制度的落地都恰逢其時。

存保新政落地適逢其時

早在1993年，建立存款保險制度的構(gòu)想就已經(jīng)被提出。2004年，中國人民銀行金融穩(wěn)定局著手起草《存款保險條例》，一年后中國人民銀行金融穩(wěn)定局向外界表示，我國的存款保險制度初步方案已完成，并得到了國務(wù)院原則性的批準(zhǔn)。2012年，在央行的報告中則表示，我國出臺存款保險制度的時機(jī)已經(jīng)基本成熟；2013年，在十八屆三中全會中，建立存款保險制度得到了明確表述；2014年，央行在報告中表示建立存款保險制度的準(zhǔn)備工作已基本就緒，終于在近日，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，《存款保險條例》由此塵埃落定，頒布實施。

在北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授榮國權(quán)看來，存款保險制度得到重視并最終成形，與1997年東南亞金融危機(jī)和2008年美國金融危機(jī)有關(guān)。雖然1997年的東南亞金融危機(jī)并未對我國的金融業(yè)造成過多的影響，但當(dāng)時已有學(xué)者提出銀行存款應(yīng)得到保護(hù)，并且也談及了發(fā)達(dá)國家的應(yīng)對經(jīng)驗。但是，當(dāng)時從國家基本經(jīng)濟(jì)政策層面上，并未得到太多關(guān)注。

在2002年中國加入世貿(mào)組織后，金融業(yè)蓬勃發(fā)展，包括上市公司、國有資產(chǎn)、國有銀行和部分城市的商業(yè)銀行上市以及股份制改造等等都在以較大步伐進(jìn)行著。而此后2008年的金融危機(jī)，使得部分在境外資本市場上投資的企業(yè)損失慘重，僅在美國資本市場上的投資就損失達(dá)二百多億美元，而這也使得存款保險制度引發(fā)了更多的來自經(jīng)濟(jì)、法律界的討論。

中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心胡繼曄教授認(rèn)為，隨著我國金融改革的推進(jìn)，特別是利率市場化改革之后，少量金融機(jī)構(gòu)是會發(fā)生倒閉現(xiàn)象的，存款保險制度此時落地恰逢其時。

我國存款保險制度的探討由來已久，但政策落到實地卻用了二十多年的時間。談及原因，胡繼曄教授表示，大銀行或在其中起到了一定的阻礙作用。在過去，國有大銀行有國家擔(dān)保，倒閉對于其來說并不現(xiàn)實，且短期之內(nèi)也不會倒閉，因此即便是以前不用繳納保費，也一樣有國家的信用保障，民眾對它的信任度依舊很高，但存款保險制度落實后，由于該制度具有普遍性，無論國有銀行還是民營銀行都將繳納保費，而如果按照單一稅率去繳納，真正涉及到真金白銀利益最多的就是大銀行，以工行為例，其存款額高，其繳納保費自然會高，這顯然會使得大銀行對該政策并不看好。

中國銀行協(xié)會銀行家孫天宏表示，存款保險制度的落實，是利率市場化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，存款保險制度是利率市場化的前提，存款保險制度出臺后，對整個金融市場會起到更好的穩(wěn)定劑的作用。同時，該制度的落實又對利率市場化改革將起到促進(jìn)作用，并且也是銀行改革的需要，這既有助于銀行之間的競爭，對于存款又有保護(hù)意義。

國有、民營銀行競爭或漸趨公平

“民營銀行被戴了一頂不靠譜的‘瓜皮小帽’，而國有銀行則是‘紅頂商人’。”胡繼曄表示，由于民營銀行規(guī)模小，在過去，儲戶更多地可能會擔(dān)心其經(jīng)營不善倒閉的情況，所以更傾向于去大的國有銀行存款。

由于我國從2012年起就開始了利率市場化改革，而利率市場化又意味著競爭的出現(xiàn)，當(dāng)小銀行與國有大銀行競爭時，可能會依靠在國家法定的存款或貸款利率浮動的限度內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，以此來達(dá)到吸引更多儲戶來小銀行存款或貸款，但問題也隨之而來，如果把大型銀行比喻成大海里面的“航空母艦”，那么民營銀行則相當(dāng)于“小舢板”，當(dāng)遇到“風(fēng)浪”即經(jīng)營風(fēng)險等問題時，大型銀行可能受到?jīng)_擊較少，而民營銀行則可能會“翻船”即倒閉，所以當(dāng)民營銀行與大型國有銀行在“大海”中航行時，存款保險制度就起到了保險的作用。

胡繼曄相信，存款保險制度落實后，對于民營銀行而言，是個較大的機(jī)遇，民營銀行參加了存款保險基金后，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)營問題時，民眾不用再去擔(dān)心償付問題，因為其賠付是和大型銀行相同的，這也從另一方面卸掉了民眾對于民營銀行信任度低的心理包袱，使得民營銀行能夠更加公平地投身到與大銀行的競爭中去，這對于民營銀行肯定是機(jī)遇。

榮國權(quán)教授也持有相同觀點，他表示，有了存款保險制度的保障，民眾對于民營銀行的信任度將大大提高。

孫天宏表示，以前所謂的國有銀行“大”，民營銀行“小”，除了體量、資金等方面，也體現(xiàn)在銀行的信用風(fēng)險上，民眾對于大的股份制銀行倒閉的擔(dān)憂較少就是一例，而存款保險制度的落實有助于民營銀行更好地競爭。

此外，對于制度落實后民營銀行該如何利用此機(jī)會更好的發(fā)展、如何與大型國有銀行競爭，孫天宏也表達(dá)了他的觀點，他認(rèn)為民營銀行從經(jīng)營方面，要形成自身的特色。由于現(xiàn)階段銀行處于轉(zhuǎn)型分界時期，隨著我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，銀行也應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)營思路，盈利模式要發(fā)生變化，我國原來貸款的利差是較高的，而現(xiàn)在人民銀行推出一些政策，貸款利率要降低，利差會縮小，而這也是一個趨勢，因此銀行競爭會加劇。

而在競爭中，以小微銀行為例，是否可以參考國外有的收益不錯的銀行的做法——僅僅專門做小額存款服務(wù)。另外，存款保險制度從銀行經(jīng)營理念上，也引導(dǎo)民營銀行應(yīng)更多地去抓住客戶群，產(chǎn)品圍繞客戶群去展開，小微銀行專做小微的，當(dāng)然對于其自身資金的流動性同樣也要注意。

仍須借鑒發(fā)達(dá)國家存款保險經(jīng)驗

存款保險制度的落實，對于民眾來說，最直觀的問題是賠償金額問題，我國目前設(shè)定的最高償付限額為50萬元。根據(jù)此前央行負(fù)責(zé)人在答記者問時的發(fā)言，該數(shù)字約為2013年我國人均GDP的12倍，高于世界多數(shù)國家的保障水平，能夠為99.63%的存款人提供全額保護(hù)。

但問題也隨之而來，我國的存款保險制度此前是以政府隱性擔(dān)保形式存在，而當(dāng)其成為一種法律制度時，銀行在經(jīng)營中是否會因為有了50萬元賠償金額作為“墊底”，反而更加大膽地去做一些風(fēng)險較大的投資呢？因為即便是銀行倒閉了，按照規(guī)定，最多也只是賠償50萬元，超出限額的部分，可能得到部分賠償或者得不到賠償。

對于以上疑慮，胡繼曄教授表示，50萬元限額的設(shè)定，其實本身就是在從另一方面保護(hù)儲戶的權(quán)益。從理論上講，50萬元是根據(jù)我國人均GDP計算出來的一個參考值，但它同時也具有一定的防范銀行家道德風(fēng)險的作用。

在銀行的經(jīng)營活動中，由于儲戶與銀行簽約后，存在與銀行之間信息不對稱的情況——也就是銀行利用儲戶的存款進(jìn)行投資等等行為，儲戶并不知情，而在其他發(fā)達(dá)國家的存款保險制度中，也在力爭避免這種情況的發(fā)生，而避免的方法一般有三種，限額保險就是其中之一。以存款為例，如果大儲戶將1億元資金存入某銀行，而由于存款保險制度規(guī)定，銀行倒閉后，儲戶只能拿到50萬元的賠償，這對于儲戶來說是一種擔(dān)憂或者警醒，會刺激銀行的大客戶，在存款之前會更加多地去考察該銀行的各個方面，同時也會在存款后，付出更多的努力去監(jiān)督該銀行對于其資金的運作等等，這樣一來，大客戶對于銀行就自發(fā)形成了一種監(jiān)督約束。

至于存款保險制度出臺后，會不會引發(fā)銀行內(nèi)部大額儲戶將資金拆分存入不同銀行內(nèi)的現(xiàn)象呢？胡繼曄表示，肯定會存在這種現(xiàn)象，但不會非常普遍。

孫天宏認(rèn)為，銀行內(nèi)大額儲戶資金拆分轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)生了。他表示，其實不必過分擔(dān)憂。銀行一旦倒閉，大額存款的儲戶不能得到全額的資金，因為50萬元是存款保險制度確定的，但這僅僅是第一層保險，第二層保險還有銀行的資產(chǎn)，在清算資產(chǎn)時，這部分也是可以作為賠償金的，而第三層保險是人民銀行，人民銀行在面對此類事情會采取多種處理方式的，比如以兼并、并購的方式去處理有不良資產(chǎn)的銀行，我國還可以參考其他發(fā)達(dá)國家的一些成功做法。當(dāng)然，中國的銀行倒閉現(xiàn)象，暫時還不會發(fā)生，儲戶不必過分擔(dān)心。

胡繼曄指出，我國可以向發(fā)達(dá)國家借鑒存款保險制度實施經(jīng)驗，比如美國是以保險公司的形式來管理，而我國則可以以基金形式去做，另外1933年美國完成存款保險立法，但在1991年時還有一個非常重要的立法即存款保險改進(jìn)法被提出，其中最重要的一點就是存款保險公司作為一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它要對所有它參與的銀行的資本充足率狀況，進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)管，而根據(jù)《巴塞爾協(xié)議》規(guī)定要求，所有銀行的資本充足率不低于8%，當(dāng)聯(lián)邦存款保險公司發(fā)現(xiàn)某銀行的資本充足率下降到2%的時候，聯(lián)邦存款保險公司有權(quán)將該銀行進(jìn)行接管。在我國銀行倒閉或被接管的例子雖然不多，但隨著競爭的加劇，有可能會發(fā)生。