立案登記制看上去很美

◎文《法人》特約撰稿 云 闖

立案登記制看上去很美

◎文《法人》特約撰稿 云 闖

立案登記只是為爭(zhēng)議進(jìn)入法院提供了入門(mén)證。真正能夠讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平和正義的治本之策仍離不開(kāi)消解司法的行政化、工具化，讓司法真正獨(dú)立起來(lái)

云闖，江蘇漫修律師事務(wù)所公司法業(yè)務(wù)委員會(huì)主任，蘇州市姑蘇區(qū)律師協(xié)會(huì)公司金融證券業(yè)務(wù)委員會(huì)主任。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。”今年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》，隨后最高人民法院于4月15日印發(fā)了該意見(jiàn)并同時(shí)發(fā)布《關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），就規(guī)范落實(shí)立案登記制度做出了進(jìn)一步的制度安排。但司法實(shí)務(wù)界對(duì)于立案登記改革大多保持謹(jǐn)慎的樂(lè)觀，究竟實(shí)效如何，尚待時(shí)間檢驗(yàn)。

立案難：難在何處

我國(guó)法院長(zhǎng)期存在的立案難問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了司法公信力。如拆遷安置、破產(chǎn)清算以及其他涉及當(dāng)事人人數(shù)較多的糾紛，都很難順利地進(jìn)入法院。作為社會(huì)糾紛解決最后一道程序的司法防線一旦失守，便會(huì)使制度性的對(duì)話(huà)與社會(huì)機(jī)體自我凈化功能喪失，從而在很大程度上加劇了社會(huì)矛盾與對(duì)立情緒，導(dǎo)致維穩(wěn)等社會(huì)成本急劇增加。

筆者接觸的一家基層法院民二庭庭長(zhǎng)坦陳：“法院之所以不愿意甚至不敢受理強(qiáng)制清算、破產(chǎn)等案件，就是因?yàn)檫@類(lèi)案件的數(shù)量增加，會(huì)被外界解讀為當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境的惡化，影響政府招商引資政策。因此，政府寧愿出面協(xié)調(diào)，也不鼓勵(lì)甚至不讓我們受理這類(lèi)案件。”

另外，如商事?tīng)?zhēng)議中強(qiáng)制清算、破產(chǎn)案件、證券市場(chǎng)虛假陳述、內(nèi)幕交易等均具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，當(dāng)事人自行搜集證據(jù)能力弱所帶來(lái)的取證難度大、審理周期長(zhǎng)等等，都是法院排斥案件的原因。最高人民法院曾經(jīng)明文出臺(tái)對(duì)于證券市場(chǎng)虛假陳述案件暫不受理的文件，后經(jīng)學(xué)界多方呼吁才勉強(qiáng)敞開(kāi)立案之門(mén)。地方法院案多人少，加上不適當(dāng)?shù)目己酥笜?biāo)，自然本能地排拒這類(lèi)案件。而要想將這類(lèi)案件拒之門(mén)外，最好的辦法莫過(guò)于把立案程序當(dāng)成調(diào)節(jié)閥和過(guò)濾器。

“立案之難并非難在立案程序本身上，而是整個(gè)司法制度存在問(wèn)題的集中表現(xiàn)。”武漢大學(xué)法學(xué)院秦前紅教授指出，“導(dǎo)致法院應(yīng)立而不立的原因主要是內(nèi)部管理的行政化和法院整體的工具化。具體表現(xiàn)形式為：一是考核，二是信訪。”結(jié)案率、發(fā)改率、調(diào)撤率等各種考核指標(biāo)和考評(píng)名目不斷加碼，其結(jié)果就是各級(jí)法院不斷將棘手案件拒之門(mén)外，以便獲得統(tǒng)計(jì)表格上的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)。

立案登記制度：看上去很美

立案登記制度的出發(fā)點(diǎn)就是法院開(kāi)門(mén)立案，變之前的審查制為登記制。從事司法實(shí)務(wù)工作的朋友都能感受到法院在立案環(huán)節(jié)的種種“潛規(guī)則”。比如年底不立案，對(duì)于一些相對(duì)復(fù)雜的案件先交由業(yè)務(wù)庭審核，待審核通過(guò)后再通知立案，要求原告方強(qiáng)制接受調(diào)解，在立案之時(shí)先立“調(diào)”字號(hào)等等。最高人民法院《規(guī)定》將使這些陋習(xí)在制度層面上成為歷史。根據(jù)《規(guī)定》，人民法院“對(duì)起訴、自訴，人民法院應(yīng)當(dāng)一律接收訴狀，出具書(shū)面憑證并注明收到日期。”

事實(shí)上，早在2001年最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中就明確規(guī)定：“人民法院收到當(dāng)事人提交的證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)出具收據(jù)，注明證據(jù)的名稱(chēng)、份數(shù)和頁(yè)數(shù)以及收到的時(shí)間，由經(jīng)辦人員簽名或者蓋章。” 但這條規(guī)定在實(shí)踐中執(zhí)行的效果極差，很少有法院能夠嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)行。筆者從事律師多年，也很少收到法院出具的接收明細(xì)。

另外，從《規(guī)定》的條文表述上看，立案登記事實(shí)上僅僅針對(duì)案件初次進(jìn)入法院的立案程序。在隨后的司法程序中，并不適用立案登記的規(guī)定。如該《規(guī)定》第十八條第二款明確規(guī)定：“上訴、申請(qǐng)?jiān)賹彙⑿淌律暝V、執(zhí)行復(fù)議和國(guó)家賠償申訴案件立案工作，不適用本規(guī)定。”

前段時(shí)間，微信朋友圈流傳很廣的一篇文章《最高法院“上訪”記》，講述的是北京市尚權(quán)律師事務(wù)所王耀剛律師代理一起刑事申訴案件到最高人民法院立案的整個(gè)過(guò)程。該文之所以引起法律界人士的共鳴，就在于最高人民法院的立案、申訴，其中曲折，律師界同人“心有戚戚焉”。

以申請(qǐng)?jiān)賹彏槔鶕?jù)《民事訴訟法》第209條的規(guī)定，人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)做出裁定的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴。而再審立案并未納入立案登記的范圍，試問(wèn)當(dāng)事人又如何舉證能夠證明其已經(jīng)在三個(gè)月之前提出過(guò)再審申請(qǐng)？如果上訴、再審的立案也同樣遵循形式審查的原則，為何不能一并納入立案登記制度中？其中似乎還有不足為外人道的隱情。

立案難：破解之道

司法是解決爭(zhēng)議的一種方式，甚至并不是最優(yōu)、最有效的方式。這也正是多元化糾紛解決機(jī)制為何方興未艾的原因所在。仲裁、人民調(diào)解等其他爭(zhēng)議解決方式已經(jīng)成為訴訟外糾紛解決的有益補(bǔ)充。對(duì)此，《規(guī)定》明確指出：“人民法院推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，尊重當(dāng)事人選擇人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁等多種方式維護(hù)權(quán)益，化解糾紛。”事實(shí)上，公安機(jī)關(guān)對(duì)于治安案件的行政調(diào)解，證監(jiān)會(huì)作為主管部門(mén)對(duì)于證券爭(zhēng)議的行政調(diào)解，消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)于消費(fèi)維權(quán)所涉爭(zhēng)議的調(diào)解等等，都是訴訟外糾紛解決的良好嘗試。

與此同時(shí)，我們也應(yīng)看到替代性爭(zhēng)議解決的不足。除商事仲裁體制相對(duì)成熟外，其他爭(zhēng)議解決均不具有終局性和強(qiáng)制力，在糾紛解決中發(fā)揮的作用也較為有限。

除了主管分流外，破解法院立案難的治本之策仍是遵循司法規(guī)律，實(shí)現(xiàn)法院的真正獨(dú)立。一方面我們需要壯士斷腕式的內(nèi)部變革，打造專(zhuān)業(yè)化的司法職業(yè)隊(duì)伍，諸如員額制，法官加薪等等；另一方面，也需要良好和諧的外部環(huán)境，建立有效的司法干預(yù)記錄制度和追責(zé)制度，真正做到“由審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。

一言以蔽之，立案登記只是為爭(zhēng)議進(jìn)入法院提供了入門(mén)證。真正能夠讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平和正義的治本之策仍離不開(kāi)消解司法的行政化、工具化，讓司法真正獨(dú)立起來(lái)。當(dāng)下推行的員額制改革、省以下司法人財(cái)物直管等等各項(xiàng)配套制度相得益彰，只有從制度走入實(shí)踐，成為司法工作的新常態(tài)，才能克服長(zhǎng)期以來(lái)司法公信力低下的頑疾。而一旦司法按照其特有的規(guī)律運(yùn)轉(zhuǎn)，立案難這一問(wèn)題也就順理成章地走出歷史。