合法性基礎、行動能力與災害干預中的政府行為——以汶川地震災后快速重建為例

盧陽旭

災后重建的社會過程及其后果是災害社會學研究的核心議題。雖然我國是一個災害多發國家，但我們在這方面的研究還很少，相關文獻缺乏對我國災后重建動力機制及其后果的系統分析。

在經歷了“從憐憫 (compassion)到權利(entitlement)”的過程后，①Platt，R.H.，Disasters and Democracy:The Politics of Extreme Natural Events，Washington:Island Press，1999，p.20.災害治理被認為是現代國家的一項基本職能，世界各個國家和地區的政府都越來越深入地介入到本國和本地區的災害應對活動當中。觀察現實不難發現，不同國家和地區政府的災害治理方式存在很大差異，在災害應對過程中，目標序列設定、實現目標路徑選擇和能力上都存在很大差異。本文建立了分析政府災害干預行為的“合法性—行動能力”框架，認為不同類型的合法性來源導致政府災害干預意愿的差異，政府行動能力的強弱則直接影響政府實現其災害干預目標的可能性。在此基礎上，本文將以“合法性—行動能力”框架為分析工具，以汶川地震災后重建為案例，分析汶川災區快速重建過程中的政府行為邏輯及其未預料后果。

一、災害中的政府:干預意愿和干預能力

借用霍布斯鮑姆的一個說法，②［英］霍布斯鮑姆:《傳統的發明》，顧 杭等譯，南京:譯林出版社，2008年，第1～15頁。政府進行災害干預是一個“被發明的傳統”。拉特的研究表明，③參見［英］霍布斯鮑姆《傳統的發明》，顧 杭等譯，南京:譯林出版社，2008年，第1～15頁。長久以來，美國聯邦政府認為，雖然公民遭受自然災害是不幸的，但政府沒有向其提供幫助的義務。20世紀四五十年代美國東部海岸地區連續發生的颶風、洪水災害，使得越來越多的民眾和政治家認為政府應承擔更多救災責任。1950年，美國國會通過了《聯邦減災法案》，并由此開啟了聯邦政府層面的災害救援活動。與之相對應，政府參與救災不再被認為是一種“仁慈”，而被認為是一種“義務”。日本的情況也類似，長期以來日本政府認為，自然災害屬于天災，誰也沒有責任，政府也不應該為此承擔責任，災后再建應遵循自助原則。雖然1947年日本制定了旨在保護災民和維護社會秩序的《災害救助法》，但長期以來，相關災害應對的法律中更多強調“居民責任”，而沒有“居民權利”的規定。④［日］宮人興一:《災民生活重建支援對策的演進及存在的問題》，楊 華譯，《首都經濟貿易大學學報》2008年第4期。1995年阪神地震后，日本國會通過了《災民生活再建支援法》，強調公民有獲得災害救助并恢復正常生活的權利。而水旱災害是中國歷代政府需要面臨的一個重要問題，因此，在中國形成了源遠流長的“荒政”傳統。①參見鄧云特《中國救荒史》，上海:上海書店，1984年。伴隨水災和旱災所產生兩個主要問題是，流民問題和社會動蕩。這兩個問題處理的好壞會直接威脅災區及周邊地區，甚至整個國家的社會秩序。面對這樣的問題，無論是儒家意識形態，還是從政治統治的現實考慮，都會促使國家介入到救災活動過程中，“如果有必要的話，官僚政府必須準備著全部接管救災行動”。②魏丕信:《十八世紀中國的官僚制度與荒政》，徐建青譯，南京:鳳凰出版傳媒集團，2006年，第72頁。

與此同時并存的是，災害應對過程中政府干預意愿不足 (表現為反應遲緩，甚至否認災害的存在)的問題。阿瑪蒂亞·森對饑荒的跨國比較分析顯示，社會分配糧食的規則造成特定群體獲得和消費糧食權利的失敗，是導致饑荒的根本原因。③［印］阿瑪蒂亞·森:《貧困與饑荒》，王 宇等譯，北京:商務印書館，2001年，第60～69頁。。不同社會中，其成員獲得和消費食物的權利網絡存在差異，導致不同社會發生饑荒的可能性差異。借用這一視角，不少研究者也對中國“三年自然災害”期間的饑荒問題進行了研究。比如，林毅夫在研究中指出，“農民退社自由權被剝奪”導致糧食產量下降并釀成了大量人員非正常死亡的悲劇。④林毅夫:《集體化與中國1959—1961年的農業危機》，載《林毅夫自選集》，太原:山西經濟出版社，2010年，第40～65頁。周飛舟指出，中國國家“錦標賽”式的政治體制導致地方政府迫于政治壓力在進行高征購的同時隱瞞災情，以及受到政治因素影響而大打折扣的返銷救荒，使得地方政府對于救荒反應緩慢且效率低下。⑤周飛舟:《“三年自然災害”時期我國省級政府對災荒的反應和救助研究》，《社會學研究》2003年第2期。而一些跨國比較研究發現，政府效能、公民政治權利對一國應對和適應與氣候變化相關的自然災害的能力有關鍵性的影響。⑥Brooks，N，Adger，W.N，Kelly，M.P.，“The Determinants of Vulnerability and Adaptive Capacity at The National Level and The Implications for Adaptation”，Global Environmental Change，vol.15，2005，pp.151～163.相比于民主體制國家，威權體制國家在進行災害干預時面臨著更為嚴重的信息不完整與不對稱問題，資源分配過程中更少受到社會力量的監督，從而導致更不平等的資源分配。在最理想的情況下，即政府行為能力和社會參與能力都強，災后恢復過程中的資源分配工作會變得高效與公平，實現最好的恢復成效。⑦林宗弘:《災后重建的政治:以中國汶川地震為案例的分析》，臺灣社會學年會會議論文，2010年，http://nthur.lib.nthu.edu.tw/handle/987654321/74932.

綜上所述，災害發生時，政府的行動意愿行動能力直接影響政府以何種方式、力度介入到災害應對事務中。本文把政府對合法性的追求作為政府進行災害干預的主觀行為意圖，把政府行動能力作為制約政府災害干預行動的客觀條件。

大體來說，政府合法性主要有3個來源，即“意識形態合法性”、“程序合法性”和“績效合法性”。⑧趙鼎新:《社會與政治運動講義》，北京:社會科學文獻出版社，2006年，第113～119頁。“意識形態合法性”指，政府通過意識形態論述所提供的價值觀、思維方式以及其所描繪的前景來獲得整個社會的承認和支持;“程序合法性”指，政府通過遵循獲得執政權的程序和公共決策程序來獲得社會的承認和支持;“績效合法性指”，政府通過其工作成效來獲得社會的承認和支持，比如，政府在道德表率、經濟發展、福利提供、災害救助等方面有突出表現。一般來說，一個政權不可能僅憑單一的合法性來維系，而需要同時從上述3種合法性來源獲得合法性支撐，但對不同時期、不同國家和地區的政府而言，存在一個占主導地位的合法性。

按照曼的說法，⑨［英］邁克爾·曼:《社會權力的來源》，劉北成等譯，上海:上海人民出版社，2007年，第95頁。國家權力包括“專制性權力”(despotic power)和“滲透性權力”(infrastructural power)。所謂“專制性權力”是指，國家可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍;而“滲透性權力”指的是，國家事實上滲透市民社會，在其領土范圍內有效貫徹其政治決策的能力。國家可以依靠兩者中的任何一種權力來源而變得“強大”，但兩者之間不存在必然相關性。在實際分析中，更多的研究者從公眾參與范圍、途徑和影響力 (具體表現為民眾/民間組織—政府機構關系)，以及作為一個“有組織的結構”(organizational structure)[10]利瓦伊:《統治與歲入》，周軍華譯，上海:格致出版社，2010年，第196～218頁;Evans，P.B，Rueschemerer，D，and Skocpol，T.，Bringing the State Back In，Cambridge:Cambridge University Press，1985，pp.3～4。的政府內部權力結構 (即政府內部不同層級、部門之間的權力安排)來分析政府的行動能力。

基于此，本文根據政府合法性和行動能力的差異，區分了6種類型的政府行為狀態，即“意識形態合法性—強行動能力”、“意識形態合法性—弱行動能力”、“程序合法性—強行動能力”、“程序合法性—弱行動能力”、“績效合法性—強行動能力”和“績效合法性—弱行動能力”(如表1所示)。

表1:政府合法性來源、行動能力與災害干預

不同的政府行為狀態，會對災區災后恢復的速度和質量產生不同的影響。首先，在強政府行動能力的情況中：(1)“意識形態合法性”占主導地位的強行動能力政府，可能極力否認災害也可能強力干預災后恢復，前者會進一步加重災害，后者則可能帶來快速的災后恢復。(2)“程序合法性”占主導地位的強行動能力政府，通常會出于履行法定職能的考慮積極介入災后恢復過程，其災害干預行動會充分尊重法律賦予其他行動主體的權利，可能需要花費一定的時間與其他行為主體進行協調，延長了災后恢復的時間，但可能帶來更高質量的災后恢復;①Aldrich，D.P.，Crook，K，“Strong Civil Society As a Double－edged Sword：Sitting Trailers in Post－Katrina New Orleans”，Political Science Faculty Publications，vol.61，no.3，2008，pp.379～389;Tierney，K.J.，“From the Margins to the Mainstream?Disaster Research at the Crossroads”，Annual Review of Sociology，vol.33，2007，pp.503～ 525;Stalling，R.A.，“Weberian Political Sociology and Sociological Disaster Studies”，Sociological Forum，vol.17，no.2，2002，pp.281～305.(3) “績效合法性”占主導的強行動能力政府的災害干預行為同樣具有一定的不穩定性。在強大的“績效合法性”壓力下，政府對于績效信息非常敏感。政府一方面向公眾發送正面的績效信息，另一方面又努力去壓制和掩蓋負面的績效信息。政府選擇性地發送績效信息的意圖促使其在面對災害時，會對自身的信息控制能力進行預估。如果政府預估自己能有效地控制負面信息，它就會盡力去掩蓋災害信息，對災害進行刻意的淡化處理甚至忽略。但如果政府估計自己不能有效地控制負面信息，并且它恰好有足夠的資源和能力去把災害干預做成一項“非常規績效”，那么，它很可能就會采取更積極的態度去進行災害干預，并努力尋找一個合適的信號把正面的績效信息傳遞給公眾——把壞事變好事。同時，“績效合法性”占主導地位的強行動能力政府，出于績效壓力會積極介入災后恢復過程，并更可能采取一切可能的措施達到快速重建的目的，但由于對速度的過度追求和對其他行動主體參與的排斥，可能會對恢復重建的質量帶來一定的負面影響。

其次，在弱政府行動能力的情況下，政府通常無力進行災害干預，但占主導地位的合法性類型不同還是會帶來一定的政府行為差異，并產生不同的后果。“意識形態合法性”占主導的政府可能會有意無意地忽略災害，“程序合法性”或“績效合法性”占主導的政府雖會介入災后恢復工作，但通常缺乏成效。需要指出的是，在弱政府行動能力的情況下，“程序合法性”占主導的政府可能出現領導人更迭，“績效合法性”占主導的政府則可能出現政權更迭——比如處于政府治理能力很差的末代王朝，可能在肇始于災區的農民起義中土崩瓦解。

下文中，我們將以汶川地震災后重建為案例，詳細分析“績效合法性—強行動能力型”政府為何以及如何推動災后重建快速完成。需要說明的是，下文的分析更多的是對“合法性—行動能力”框架一次嘗試性使用。

二、政府設定快速重建目標:合法性追求與治理技術考量

(一)“重建期”的設定及演變

無論是在學術界還是在政策界，關于什么是災后恢復，怎樣才算恢復了有很多爭議，以至于在很多人看來“災后恢復重建期”是模糊的、難以確定的。觀察世界其他國家和地區的災后重建會發現，世界上其他國家和地區的政府很少能像中國政府一樣，為某項災害設定一個明確的、周期很短的“災后重建期”。②1999年9月臺灣遭受地震災害，災后臺灣“行政院”成立了“九二一重建會”，該機構一直運作到2006年12月31日，http：//www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/921_10/arch02－04.html;2005年美國路易斯安那州遭受卡特里娜颶風襲擊，美國聯邦政府在專司災害管理的聯邦緊急事務管理署 (FEMA)成立了路易斯安那災后重建辦公室，負責聯邦災害重建計劃協調、援助項目管理等事務，對災后重建信息進行及時公布，截止本文完稿時，該項工作仍在繼續，并無明確的截止日期，美國國土安全部聯邦緊急情況管理署：http：//www.fema.gov/louisiana－recovery－office－progress－through－partnerships;2011年 3月日本遭受地震海嘯襲擊，根據2011年6月日本國會通過的《東日本大地震復興基本法》規定，2012年2月10日本中央政府專司本次災后重建的機構“復興廳”正式成立，該機構設計運行至2021年3月，日本復興廳：http：//www.reconstruction.go.jp/topics/001084.html。

汶川地震發生1周后 (即2008年5月20日)，在《國務院批轉國務院抗震救災總指揮部關于當前抗震救災進展情況和下一階段工作任務的通知》第一次出現了“今年安排700億元建立災后重建基金，明后兩年中央預算還要再做相應安排”。這可以看作中央政府對于災后重建時間的第一次設想。此后的5月24日，溫家寶在映秀同聯合國秘書長一起接受中外記者的聯合采訪時說: “過三年再來，一個新的汶川會拔地而起”。①《溫家寶在汶川地震災后恢復重建座談會上的講話》，人民網，http://politics.people.com.cn/GB/1024/14590742.html.接下來，在7月3日下發的《國務院關于做好汶川地震災后恢復重建工作的指導意見》中，國務院第一次明確提出要“力爭用三年左右時間完成災后恢復重建的主要任務”，②國務院:《國務院關于做好汶川地震災后恢復重建工作的指導意見》，中華人民共和國中央人民政府網，http://www.gov.cn/zwgk/2008－06/30/content_1031467.htm.在8月12日公布的《國家汶川地震災后恢復重建總體規劃 (公開征求意見稿)》中，災后恢復重建期得到正式確立。2008年下半年開始，國際金融危機的沖擊日益顯現，中央把加快災區恢復重建步伐作為經濟刺激計劃一個重要舉措的意圖越來越明顯。2009年3月，溫家寶在《政府工作報告》中指出，把加快推進汶川地震災區恢復重建作為保增長的一條重要舉措，并第一次明確指出“三年重建任務，兩年完成”的目標。在2009年5月12日的“汶川地震一周年”講話上，胡錦濤強調“力爭用兩年時間基本完成原定三年的目標任務”。③胡錦濤在汶川地震一周年紀念會上的講話:新華網，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009－05/12/content_11360343.htm。至此，國家層面的災后重建期已確立。

(二)政府合法性追求:發送合法性信號的“重建期”

改革開放以來，中國政府雖然仍堅持自身的意識形態合法性，但也越來越清楚地意識到需要用實際的執政績效來證明體制的合法性。政府面臨強大的績效合法性壓力，既是改革開放以來中國經濟持續快速發展最為重要的動力，④Dingxin Zhao，“The Mandate of Heaven and Performance Legitimation in Historical and Contemporary China”，American Behavioral Scientist，vol.53，2009，pp.416～433.也是其對超常績效存在持續需求的重要原因。⑤蔡 禾:《國家治理的有效性與合法性——對周雪光、馮仕政二文的再思考》，《開放時代》2012年第2期。

中國政府充分認識到，災后重建是一次創造超常績效的機會，中國政府可以以此向公眾甚至向全世界展示和積累自身的合法性。在2009～2012年的中央政府工作報告中，均把政府大規模介入汶川地震災后重建看作是黨和政府“以人為本、執政為民”的集中體現，把快速完成災后重建看作是體制優勢的具體體現。溫家寶在汶川地震3周年座談會上明確指出:“汶川地震災后恢復重建的巨大成就，充分體現了社會主義制度的優越性……必將進一步激發全國人民的自信心和自豪感，把改革開放和現代化建設事業繼續推向前進。”⑥《溫家寶在汶川地震災后恢復重建座談會上的講話》，人民網，http://politics.people.com.cn/GB/1024/14590742.html.

選擇合適的信號，才能保證公眾能采信政府工作績效并給予正面的政府合法性評價。換句話說，不僅要把事情做好，而且要讓公眾知道。為此，把災后重建的盤子盡可能做大，非常重要。這一點在各級政府的災后重建規劃中得到了充分體現。國家層面的《國務院關于做好汶川地震災后恢復重建工作的指導意見》、《國家汶川地震災后恢復重建總體規劃》，以及災區各級地方政府層面的重建規劃均強調把“災后重建”、“新農村建設”、“城鄉統籌發展”結合起來，內容涉及住房、基礎設施、產業等各個方面，極具雄心。但僅有龐大的重建規模是不夠的，因為如果規模龐大的重建計劃被分散到一個很長的時間內，既不能體現政府的效率，也會在很大程度上弱化公眾對政府重建工作的感知程度。就此而言，政府需要把規模龐大的災后重建壓縮到一個較短的時間段內來完成。如此才能使災后重建工作既體現政府工作效率，又能保證工作績效信號足夠強烈，被公眾所感知。換句話說，災后重建要“又好又快”，才能最大程度地起到展示和積累政府合法性的作用。

相對于“好”來說，“快”的標準更具體、更清楚、更好評判。信息經濟學的研究表明，高可見性和高負載性是一個信號是否被采用的重要標準。⑦［美］阿羅:《信息經濟學》，何寶玉等譯，北京:北京經濟學院出版社，1989年，第130～150頁。所謂高可見性指，信號必須能與環境保持足夠的區分度;高負載性指，信號必須能承載信號發送者意欲傳遞的信息內容，并且能攜帶足夠的內容。因此，設立一個周期較短的“重建期”，并把它作為政府合法性信息的信號是恰當的。一方面“重建期”這個概念非常明確、可測量，比起更難以量化、出現分歧的可能性更大的“質量”、“滿意度”等指標，“重建期”抗環境干擾能力更強，有更高的可見性。另一方面，快速設定“重建期”這個行為本身、以及把“重建期”的周期縮短，既能顯示政府介入災后重建的決心，展示政府積極履行災害治理職能，為民負責和勇于承擔的形象，又能顯示政府對自身資源動員能力的自信心，向公眾傳遞出政府、體制是非常高效的信息。

(三)災后重建的治理技術:強化項目想象與項目思維的“重建期”

如何處理政府常規活動和災害干預活動的關系，以及行政科層體系內部的工作考核問題，是政府進行災害干預時必須解決的兩個治理技術問題。災后重建需要“特事特辦”，行政科層體系需要為此暫時改變注意力分配結構、資源分配結構和行為方式。過長的非常規期，會妨礙組織向常規運行狀態的回歸，影響其處理對維持國家和社會正常運作非常重要的各項常規性事務。因此，對行政科層體系的動員必須限定在一定的時間范圍內。從行政科層體系內部的工作考核角度看，有效的行政科層體系內部考核機制，是保證整個行政科層體系高效運轉的因素。“重建期”的設定能夠有效地緩解科層體系內部的工作考核問題。因為，以時間觀之，整個工作流程實際上是由一系列的時間節點組成，通過對每個時間節點的監控，就能實現對整個工作的監控。“重建期”的設定能為國家科層行政體系內部的工作進程監控提供基本的參照和評價標準。

很多研究都已指出，分稅制改革以來，項目治理在中國國家治理中的地位越來越重要，作為一種國家治理制度和政府運作技術，以項目形式來看待和處理問題，成為了各級政府官員們的一種思維方式。①周飛舟:《財政資金的專項化及其問題:兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期;渠敬東:《項目制:一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。這種常規情境下的思維方式和行為方式，會被帶到災后重建中來。因此，我們看到中央財政資金的下撥、對口援建資金的落實以及災區各級政府的各種招商引資活動，幾乎都以項目形式來運作。首先，從項目規劃上看，除了2008年9月國務院公布的《國家汶川地震災后恢復重建總體規劃》外，災區地方政府也制定了相應的災后重建項目規劃，以四川省為例，災后四川省共制定了10個專項規劃、43個行業規劃、51個重災縣 (市、區)實施規劃以及88個一般受災縣 (市、區)項目規劃，形成內容豐富、目標明確、層次分明、范圍清晰的災后恢復重建項目規劃體系。其次，從資金投入上看，截至2011年5月，四川省納入國家災后恢復重建總體規劃的29 692個項目已完成投資7 871億元;四川省定的13 647個恢復重建項目，完成投資1 052億元。按照官方公布的10 205億元的總資金盤子來估算的話，各類項目資金占到總資金的87.4%。②四川省災后重建項目投資數據來源于《四川日報》汶川地震三周年報道，《自力更生與八方支援的時代凱歌——汶川特大地震抗震救災和災后恢復重建啟示錄》，轉引自綿陽災后重建網，http://zhcj.my.gov.cn/zaihouchongjian/577308475768438784/20110509/564897.html;災后重建總投資額數據來源于溫家寶在汶川地震三周年座談會上的講話，新華網:http://news.xinhuanet.com/politics/2011－05/10/c_121396310.htm。由于未從總投資額中扣除投向陜西和甘肅兩省災區的資金，該比例應該還會更高。因此，我們看到災區各級政府的文件、領導講話中充滿了“項目開工率”、“項目完工率”、“項目投資額”、“狠抓項目落實”等詞匯。

“重建期”的設立產生了“項目時間窗口效應”，激發了各級政府對災后重建是一個巨大項目的想象。項目是一種事本主義的動員或組織方式，即在限定時間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預期目標的一次性任務。③參見［美］項目管理協會《項目管理知識體系指南 (PMBOK指南)》(第5版)，許江林等譯，北京:電子工業出版社，2013年。在實際運作中，項目有非常明確的目標、嚴格的流程管理、項目實施規劃 (包括資金使用規劃、時間安排等)、明確的項目負責人和運作團隊。這些特點決定了以項目形式來運作災后重建，能夠保證整個災后重建工作變得在時間進程上可控。其次，項目運行需要打破常規的組織部門、層級界線，賦予項目組一定的特權，非常適合執行災后重建這樣的“非常規”任務。最后，政府項目治理的思維慣性和運作經驗，也是政府以項目形式組織災后重建工作的重要原因。

三、政府權力的正式和非正式使用:項目運作、社會邏輯與快速重建

通過把災后重建當作一個巨大項目，以項目方式來組織災后重建，并在行政科層體系內部設立圍繞重建速度的錦標賽機制，把加速機制內嵌到整個災后重建工作中。與此同時，基層政府還通過各種“催工技術”激發和利用社會邏輯中內含的競爭機制，達到快速重建的目的。

(一)政府內部運作方式內生的加速機制

項目的運轉常常需要一個由跨部門甚至跨層級人員組成的項目組，需要打破常規情境下的科層運作方式。但如何打破科層束縛，迅速組成項目運轉所需的項目組呢?在目前的中國行政科層中，“政治化”是最常用的方式。④周雪光:《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。政治化意味著可以打破常規分工，改變組織內的注意力分配結構。對于行政科層官員來說，一件事情被定義為政治任務，表明了它的重要性，顯示了科層上級的注意力分配信息。在日常生活中我們常常聽到，這是一個政治任務，是當前的頭等大事，無論如何都要完成。很多研究者也觀察到，基層政府在落實、執行自上而下的政策和政治動員的過程中，不同部門、不同科室的人員都會被抽調甚至是全體投入到某項任務中去。在災后重建過程中，地方政府各個部門都被動員起來，每個項目都被落實到具體的單位、領導甚至普通干部頭上，分片包干、簽訂責任書。按照這樣的方式，災后重建這個巨大項目內含的子項目被不同程度地沿著行政科層逐級分解了。為保證“政治化”目標的有效實現，需要建立與之相對應的官員考核機制。在《汶川地震災后恢復重建總體規劃規劃》中把規劃實施的單列一章，其核心內容是各級地方政府要層層落實、層層負責，要建立恢復重建目標考核體系，把它作為考核災區各級領導班子和領導干部政績的重要內容。2008年7月13日，中共四川省委九屆五次全會的會議公報明確指出，“要把抗震救災和災后重建第一線作為檢驗干部、考察干部的主戰場”。①《關于在抗震救災和災后重建中切實加強災區各級領導班子建設的意見》，轉引自四川日報網，http://sichuandaily.scol.com.cn/2008/06/20/20080620650055944435.htm.

雖然中央和地方政府的行為都在宣示:重建速度是整個行政科層、科層領導關心的一個重要問題，但我們也看到在官方的正式文件中，很少單純談重建速度，它一定是和諸如“科學規劃”、“統籌發展”、“又快有好”、“人們滿意”、“經得起歷史檢驗”等要求并列在一起的。那么，為什么這些標準沒有成為各級政府競爭的焦點，而重建速度成為了焦點呢?

政府的多目標屬性，以及在工作業績與工作努力程度之間建立確切關系所面臨的困難，使科層上級不可能全面、精確地評價下級的工作業績，而更可能采用某種簡化的信號。由于信息不對稱和信息成本在不同方向上的不一致，②［美］阿羅:《組織的極限》，萬 謙譯，北京:華夏出版社，2006年，第38頁。科層上級常常不得不只關注某些相對容易測量的指標，而弱化甚至忽略那些模糊的、不易測量的指標。在災后重建這樣一項內容繁雜的工作中，時間節點遠比“質量”、“投資效率”、“滿意度”等指標更明確、更容易測量，更容易被當作科層體系內部的行動指南。③組織內部工作考核成本是組織成本的重要組成部分，更有效的考核機制能節約組織成本。按照交易成本經濟學的觀點，任何一種機制的運行都有成本，成本更低的機制將在競爭中勝出。參見科斯《企業的性質》，載《企業、市場與法律》，盛洪等譯，上海:上海人民出版社，2009年，第40頁;張五常《經濟解釋》，香港:花千樹出版有限公司，2003年，第203～205頁。速度可以通過一個個具體的時間節點實現清晰度量，發生爭議的可能性更小，而其他標準可度量性更差，評價時出現分歧的可能性更大。在這種情況下，重建速度幾乎成為了實際工作中評價政府、政府官員重建工作業績的惟一標準。2008年7月3日，在四川省政府頒布的《四川省汶川特大地震災后恢復重建行政效能問責規定 (試行)》中，明確規定把“在制定、實施規劃中，違背中央和省委、省政府確定的基本原則、時間限制……納入行政問責的范圍”，④四川省人民政府:《四川省汶川特大地震災后恢復重建行政效能問責規定 (試行)》，四川日報網，http://sichuandaily.scol.com.cn/2008/07/13/20080713537134171129.htm.各級官員們被卷入到“搶時間”、“趕進度”的比賽當中——確定一個主導性的評價標準是在行政科層系統內發動“錦標賽”的關鍵環節。⑤周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期;周飛舟:《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期。

為了在這場速度競賽中獲得好成績，地方政府及其官員們有兩種主要策略:即“層層加碼”策略、“抵消型廣告”策略。首先，對于絕大多數行政科層官員來說，他們同時扮演考核者和被考核者的角色。⑥歐陽靜:《運作于壓力型科層制與鄉土社會之間的鄉鎮政權——以桔鎮為研究對象》，《社會》2009年第5期;周雪光:《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。為爭取在使自己與同級其他官員的比較中獲得更好的排名，他最好的策略是把自己規定給下級的完工時間提前到上級給自己規定的完工時間之前。如此類推，形成了重建時間上的“層層加碼”，項目進程被不斷地加快。其次，同級官員之間的競爭是科層組織中競爭最為激烈的競爭。一個省下轄的地級市，地級市下轄的縣，縣下轄的鄉鎮都相對比較少，同級別官員間的競爭類似寡頭市場上的競爭。寡頭企業間競爭的是顧客的“購買投票”，科層官僚間競爭的是“上級賞識”。在寡頭市場中有一種特殊的廣告行為，即“抵消型廣告”。它是指廣告發布者沒完沒了地花錢做廣告，因為大家都擔心，一旦自己停下來就會落在競爭對手的后面。⑦［美］謝潑德:《產業組織經濟學》，張志奇等譯，北京:中國人民大學出版社，2007年，第322頁。對于需要接受上級考核的官員來說，他需要圍繞重建速度不停的下功夫，因為一旦他停下來，別人就會超過他。在這種情況下，加快重建速度的主要目的，是抵消對手加快重建速度可能導致的相對差距。在爭奪相對排位的過程中，各級地方政府及其官員們被牢牢地拴在了重建速度的比賽中。

可以看出，在實際執行過程中，災后重建項目的運作方式并非標準意義上的項目。因為，項目進程可以被不斷地更改;項目的落實也基本上是沿著行政層級層層分解。與此同時，行政科層也非標準意義上的科層組織。因為，它可以被各類項目不停地打破，其任務不是常規化的行政任務，而是非常規的政治任務。因此，我們看到，推動災后重建快速完成的機制是一個由科層機制和項目機制相結合的混合體。地方政府及其中官員在項目機會和晉升機會上的競爭，使得這種混合機制具有了內生的加速能力。

(二)國家權力的非正式使用:政府項目運作的社會條件

國家實現其意志的能力不僅受到政府執行能力的影響，還受到國家權力滲透進社會的能力的影響。上部分中，我們分析了內生于政府體系內部的加速機制，在這部分中，我們將分析國家權力滲入社會，激發、利用社會邏輯的方式和能力，①參見［英］邁克爾·曼《社會權力的來源》，劉北成等譯，上海:上海人民出版社，2007年。對災后快速重建的影響。鑒于國家權力對社會的滲透在災后住房重建上表現得最為明顯，涉及面最廣，本部分將以災區居民住房重建過程中基層政府所使用的“催工技術”為例，展現以非正式形式行使的國家權力②參見孫立平等《“軟硬兼施”:正式權力非正式運作的過程分析》，載清華大學社會學系《清華社會學評論》(第一輯)，廈門:鷺江出版社，2000年。如何加速了災后重建進程。

在災區的調查過程中，我們發現一個居民住房重建速度上的“悖論”。人們一方面抱怨建房時間上的“扎堆”，導致了建房成本上升，另一方面卻又在建房速度上向同村人看齊，唯恐落后。當筆者問及其中的原因時，我們發現，除了出于居住需求外，村民之間的建房競賽是個重要原因。訪談中，很多被訪者都說到諸如，“沒有辦法嘛，漲是漲，總得建嘛”; “大家都這樣，又不是就自己這樣，有啥子辦法嘛”這樣多少有些無奈的話，③資料來源:筆者訪談筆記。訪談地點:四川省德陽市馬祖村;受訪人:楊小華 (化名);訪談時間:2010年11月8日。與此同時，我們也聽到不少被訪者提到諸如，“人家都在建，自己不建，不好看嘛”這樣的話。④資料來源:筆者訪談筆記。訪談地點:四川省德陽市銀池村;受訪人:劉大成 (化名);訪談時間:2010年11月7日。換句話說，社會比較是影響住房重建、家庭住房重建決策的一個重要因素。在農村中，農民之間所發生的競爭一般都在社區范圍內，他們在競爭中的參照系就是和他們生活在同一社區中的人群。農村居民由于傳統文化和社區消費氛圍的影響，會將操辦婚事、建造房屋作為消費的重頭戲和人生重大成就。在蓋房子這件事上，村落文化中的每個人都受到壓力，他們要爭取超過別人，“超過了就有‘面子’，不如就失‘面子’”。⑤參見李銀河《生育與村落文化》，北京:中國社會科學出版社，1994年;楊善華等《城鄉家庭》，杭州:浙江人民出版社，2000年。同期建的房子比誰家的好，同樣的房子比誰家建得早，這種建房競賽邏輯內嵌在村民們的日常生活邏輯當中。

在常規情境下，由于資金、宅基地審批等方面的原因，這個競爭被放在了一個較長的時間內進行。但在災后重建情境下，村民間的建房競賽邏輯由于政府在“資金”和“土地”上的策略性調整被快速激發出來。本文把政府為加快居民住房重建速度而采取的諸種策略性調整稱為“催工技術”。大致說來主要包括4種類型:第一，土地審批權的調整。在災后恢復過程中，特別是在初期，為了加快災后住房重建，政府在宅基地的審批上較震前放松了很多。實地調查中，不少災后重建了住房的家庭都提到，“其實地震前我們家就想建新房，但土地審批手續一直辦不下來，地震后我們幾乎沒有費什么力氣，就辦好了土地審批手續”。⑥這種寬松的土地審批政策實施一段時間后，大量農田變成了建房用地，土地浪費嚴重。在這種背景下，政府收緊了土地審批程序，并且要求異址重建的家庭，必須清理損壞或倒塌的原住房并對宅基地進行復墾。第二，政府制定一些住房重建的“時間表”，包括根據施工進度分2～3次發放住房補貼——比如打好地基后能夠獲得政府統一建房補貼的40%，主體完工后再獲得30%，封頂后獲得剩下的30%。與此同時，承受加快災后重建任務的地方政府官員還可能策略性地散布消息 (比如“現在建房能拿到建房補貼，以后要是政策變了，到時有沒得補貼就說不準了”)，以便“更好地”發揮政府建房補貼、銀行建房貸款對住房重建家庭建房決策的引導作用。⑦王 玲:《救災政治:合法性經營視角下的現代國家與鄉村社會——以5·12汶川地震災區元鎮為例》，華中科技大學博士學位論文，2012年，第85～94頁;參見羅登亮《汶川地震災后住房恢復重建的法律選擇:以“政府—市場”關系為視角》，北京:法律出版社，2012年。第三，災后重建項目中包括了很多用于改善農村社區基礎設施的民生工程。⑧比如所謂的“三通”(通水、通電、通路)或“六通”(通水、通電、通路、通氣、通光纖以及通公共化糞池)。在建設過程中，基層政府可以通過對諸如村內道路的走向、自來水塔位置的調整來設定一定更好的建房位置，然后啟動村內居民對這些位置的競爭，①比如一位被訪者告訴筆者，“自己修的話，這個路沒辦法解決嘛，路不搞好的話，建材都拉不進去，以后住起來也不方便”。資料來源:筆者訪談錄音。訪談地點:四川省德陽市銀池村;受訪人:楊大爺 (化名);訪談時間:2011年2月18日。以此來達到加快村民住房重建速度的目的。第四，那些深諳村民行為邏輯的基層干部，還會“巧妙地”利用農村居民建房競爭行為，通過“村干部帶頭”、“黨員帶頭”，以及有針對性地設立獎勵制度，啟動社區內部的建房競爭程序，以這種“變通”的辦法來影響住房重建家庭的建房決策。需要指出的是，上述“催工技術”的有效性部分源于災后由政府或經由政府向受災者提供的資金、物質等被道德化為某種“施舍”，而不是政府幫助災民的義務。在接受施舍和享受權利的不同框架中，人們對于資源的可獲得性的確定程度是不一樣的，不確定性越高，越可能采取短期行為，落袋為安。

四、快速重建的“未預料后果”

依靠一套項目運作和科層運作相結合的組織方式，通過各種“催工技術”激發和利用社會邏輯中那些能夠加速災后重建進程的機制，汶川地震災后重建成功實現了快速重建的目標。但快速重建也產生了一系列未預料后果，主要包括以下3個方面:

(一)時間壓力下的“重硬輕軟”與“重短輕長”

快速重建首先帶來的問題，是時間壓力。過大的時間壓力產生了以下兩個方面的后果:第一，重硬輕軟。在強大的時間壓力面前，各級政府最好的策略是多建那些在建設進程上可控，能短期見效的硬件項目，比如交通基礎設施、產業園、學校、醫院等。而諸如心理健康、社會信任、防災減災教育等軟件建設則由于在時間上可控性較差，不易短期見效，在工作業績測量上比較困難而被忽視。②趙旭東:《社會評估是災后重建的“先頭兵”》，《中國社會科學報》2011年3月22日。第二，重短輕長，問題后移。在強大的時間壓力面前，各級政府需要迅速開展各種災后重建項目的建設，留給它思考、規劃的時間很少，更重要的是，它更難容忍那些可能會“耗時過長”的利益相關方之間的協商。因此，在強大的時間壓力面前，地方政府和官員更可能由自己來一手包辦。但無論是通過強制還是通過其他更隱蔽的策略跳過協商過程，都不是解決問題的好辦法。由此帶來的后果，輕則是把問題后移，重則是使問題在累積過程中放大、激化，處理起來社會成本更高。另外，重短輕長還體現在，重視上項目，輕視項目的持續運營。相比于項目建設，如何讓項目能夠發揮更好的經濟效益和社會效益是一個需要花更多時間來考慮的問題。不恰當的政府項目建設、運作和管理可能給基層社會帶來諸如集體負債、損壞社區社會契約等一系列負面影響。③折曉葉等:《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”的社會學案例分析》，《中國社會科學》2011年第4期;Xueguang，Zhou，“The Road to Collective Debt in Rural China:Bureaucracies，Social Institutions and Public Goods Provision”，Modern China，vol.38，no.3，pp.271～307。災后快速重建過程中，由面臨強大時間壓力主導的政府項目，這些問題顯得更加突出。但在強大的時間壓力面前，政府及官員，更容易忽視這些相對長遠的問題。

(二)地方政府在重建速度上的過度競爭產生了“目標替代”

韋伯認為科層組織最重要的特點是按照明確的目的進行組織設計，但米歇爾斯的研究發現，實際上很多組織的正式目標在組織演化過程中都被替代了，最初的組織目標被組織的領導者自己的目標所取代，導致了“目標替代”現象。④參見［德］米歇爾斯《寡頭統治鐵律:現代民主制度中的政黨社會學》，任軍峰等譯，天津:天津人民出版社，2003年。不過，在這里我們要說的不是米歇爾斯所說的那種自下而上式的“目標替代”，而是指一種在執行過程中發生的自上而下式的“目標替代”。大量研究發現，組織中的信息不對稱、不均衡激勵會導致另一種意義上的“目標替代”，即科層組織的決策目標在執行過程中發生偏離，甚至完全被替代，導致決策目標無法實現。為實現在一個很短的時間內完成災后重建這個目標，國家需要全力動員整個行政體系，并通過激化地方政府間競爭的方式把加速機制嵌入到整個國家行政體系中。但是，為了有效調動地方政府的競爭，而設立相對單一的競爭標的和評判標準，破壞了政府本應有的兼顧多重目標的特性。地方政府間圍繞重建速度展開的競爭會改變地方政府的注意力分配結構，導致政府目標單一化。這實際上不利于災后重建規劃中特別強調的多目標 (包括災后重建、新農村建設、城鄉統籌發展、轉變經濟增長方式等)統籌兼顧的大目標的實現。

(三)對社會邏輯的不恰當利用對社區造成的不利影響

常規情境中，引導人們日常行為的一系列正式和非正式規則間維持基本的平衡。外力通過不恰當的方式破壞這種平衡，會對人們的正常生活帶來不良影響。在國家權力對社會具有很強的滲透能力的情況下，國家權力成為平衡破壞者的可能性更高。災后重建過程中，深諳村民生活邏輯的地方政府官員，通過各種“催工技術”，激活甚至放大村民的建房競賽，一方面加重了部分住房重建家庭災后的債務負擔;另一方面也會對社區居民間的信任產生負面影響。①盧陽旭:《災害干預與國家角色:汶川地震災區農村居民住房重建過程的社會學分析》，中國社會科學院博士學位論文，2012年，第72頁。而這些“催工技術”之所以有效，主要是由于災后由政府或經由政府向受災者提供的資金、物質等被道德化為某種“恩情”，而不是政府幫助災民的義務。在接受施舍和享受權利的不同話語框架中，人們對于資源的可獲得性的確定程度是不一樣的。政府官員在弱化獲得救助的權利含義的同時，實際上增加了物質分配過程中的不確定性，不確定性越高，越可能采取短期行為，落袋為安。但雖然各種“催工技術”確實提高了重建速度，但它們會對民眾和政府間的信任關系產生負面影響。

五、結論和討論

本文把政府合法性追求以及政府行動能力作為決定政府災害干預行為的兩個核心變量，建立了分析政府災害干預行為的“合法性—行動能力”框架，并借此詳細分析了“績效合法性—強行動能力”型政府參與災后恢復的行動邏輯及其后果。

面臨強大績效合法性壓力的中國政府對“非常規績效”有著強烈內在的需求，有足夠的動力把規模龐大的災后重建工作集中在一個短期的“重建期”內完成。與此同時，中國政府能夠在短時間內設定“快速重建”目標并能高效地執行，源于其強大的行動能力。首先，經過30多年的改革開放，中國經濟取得了巨大發展，中國政府在資金和物質動員能力方面已不存在大問題，而且中國目前的財政體系、金融體系也有利于政府在短時間內動員大量資源用于災后恢復重建。其次，在治理技術上，政府混合使用了項目運作機制和科層運作機制，使災后重建獲得了內生的加速動力。最后，社會對政府權力柔弱的抵抗能力，使得政府權力可以通過正式的、非正式的方式實施各種“催工技術”，政府在實現其快速重建的目標時，毫無滯礙。

但績效合法性占主導地位的強行動能力政府推動的快速重建是一把“雙刃劍”，它在帶來災區的快速恢復、展示和累積政府合法性的同時，也帶來了一系列未預料后果。在強大的時間壓力下，由政府主導的災后重建更容易“重硬輕軟”、“重短輕長”，對社會參與、協商更為保守，更可能去激發和利用那些符合政府設定目標但未必良性的社會行為邏輯。這些問題都會增加災后重建的經濟成本和社會成本。

任何一個有組織的社會都不會被動地屈服于(自然)災害。在現代社會，國家既是最為重要的組織，也是最為重要的組織規則提供者，是組織化應對的一個關鍵行動者。但災害干預中的國家同樣存在諾斯意義上的悖論，②諾斯在《經濟史上的結構和變革》一書中指出:“國家的存在對于經濟增長來說是必不可少的;但國家又是人為的經濟衰退的根源。”［美］諾斯:《經濟史上的結構和變革》，厲以平譯，北京:商務印書館，1992年，第25頁。即國家既是災害的積極應對者，也是眾多由不負責任的災害干預導致的“二次災害”的制造者。從這個意義上說，本文試圖建構分析政府災害干預行為的“合法性—行動能力”框架，并通過一個案例的分析，向人們展示了災后重建速度是如何被決定的，災后恢復的成本如何內生在災后恢復的方式選擇和節奏把握之中。當各類災害正在變得越來越常態化時，上述問題更顯重要。