構建管資本的國資監管新體制

陳友海

中央《關于深化國有企業改革的指導意見》提出，完善國有資產監管體制，全面推進依法治企，做強做優做大國有企業，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力。當前，深化國有資產監管體制改革的核心，在于實現由管資產向管資本轉變。我們要認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，圍繞中央和省委、省政府深化國資國企改革的一系列決策部署，積極探索、大膽實踐，著力構建以管資本為主的經營性國有資產監管新體制，努力提高國有資產監管工作水平和效益。

明確國資監管機構職能定位——保障管資本

中央深化國企改革《指導意見》提出，國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。當前，按照中央關于管資本為主的要求，在法定框架內切實厘清國資監管機構作為政府層面出資人代表的職責定位，依法對監管企業履行出資人職責，進一步推進完善國有資產監管體制。國資監管機構實行管資本，重點是管好國有資本布局、規范國有資本運作、提高國有資本回報、維護國有資本安全。一是以管好國有資本投向為重點，不斷優化國有經濟布局結構。國有企業很大程度上是落實政府宏觀調控、經濟增長職能的工具。因此，要圍繞政府職能，把握國資“基礎性、公共性、先導性”功能作用，按照“資產資本化、資本證券化”思路，系統謀劃資源配置頂層設計，深入推進資源整合與資本運作，切實管好國有資本的投向。國有資本主要投入關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，發展重要的前瞻性、戰略性產業，發展跨區域的公益性企業，保護國家生態環境等；主要投入區域公共基礎設施建設、發展公共服務產業，圍繞地區功能定位孵化培育發展具有比較優勢的產業集群和新興產業等。二是以管好國有資本運營主體為重點，持續完善國企現代企業制度。加快推進國有資產證券化工作，指導推動企業上市和資本運作，鼓勵國有企業整體或核心業務資產在境內外上市，主動管理上市公司市值，防控資本市場投資風險。推進規范的董事會建設，充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的政治核心作用，加快完善以董事會為核心的企業法人治理結構，形成國資委與企業董事會、黨委會、經理層以及監事會之間的良好互動，建立規范高效、有效制衡的公司治理機制。加強外部董事隊伍建設，通過建立外部董事人才庫、健全完善激勵機制等措施，選拔具備良好職業操守、具有較強專業素養和良好商業嗅覺、能夠對市場環境變化具有較高敏銳度的外部董事人才。推行職業經理人制度，實行內部培養和外部引進相結合，由董事會按照市場化原則選聘和管理職業經理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立退出機制，積極探索堅持黨管干部原則與建立職業經理人制度有機結合的方式和途徑。三是以管好國有資本回報為重點，積極履行社會責任。根據不同國有企業功能確定各自的業績指標，明確國有資本運營應產生的經濟效益。確定國有企業分紅政策，合理使用國有資本收益。目前，國有資本收益已經納入國有資本經營預算管理，主要用于進一步發展國有經濟和改善民生。這就要求國資委要進一步管好用好更為有限的國有資本再投資，把資金用在解決國有經濟布局和體制機制性問題的“刀刃”上，并積極主動地履行社會責任，努力保障和改善民生。四是以管好國有資本安全為重點，切實防止國有資產流失。沿著國有資本投資運營和管理的全鏈條，進一步加強出資人監督，不斷完善企業內部監督，加強和改進外派監事會監督，強化對資金密集、資源富集、資產聚集的部門和崗位的監督，把好企業改制、股權變動、產權交易、資產轉讓等重要環節關口，切實防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。積極建立健全外部監督協同機制，整合審計、紀檢監察、巡視等監督力量，充分發揮社會輿論監督作用，加快形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資產監督體系。同時，切實加強企業境外國有資產監督，確保企業境外國有資產安全可控、有效運營。

發揮國有資本投資運營平臺作用——實現管資本

中央深化國企改革《指導意見》提出，以管資本為主改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式。發展混合所有制，國有企業產權主體多元化需要有明確的持股人，國有資本投資、運營公司便成為選擇。通過建立投資、運營公司，可以讓國有資本具有更好的流動性和靈活性，國有資本的運營與投資能力才會變得更強。因此，一是國有資本投資運營公司平臺作用要充分發揮。以國有資本投資、運營公司為平臺，對國資委實現政資、政企分開，對企業實現資企分開，進一步提升國有企業治理水平，提高國有股權流動性，促進國有資產保值增值。指導省國資公司做好“十三五”規劃，積極參與省屬企業內部重組、股權多元化、上市培育等改革實施工作，做好相關企業國有股權管理。省國資公司要積極承擔起省屬企業深化改革、發展混合所有制、實現資產證券化的平臺職責，承擔起省級國有資本對接資本市場、提高國有資本運營效率、提升國有資產保值增值水平的操盤手職責，發揮好我省國有資本更好推進社會產業轉型升級、引領社會資源實現省委省政府重大戰略決策、推進全省經濟社會發展的主渠道作用，服務全省發展戰略。通過省國資公司這一平臺履行出資人職責，實現從管資產到管資本的轉變。要以港口、交通等投資平臺建設為突破口，加快推進省海港集團等國有資本投資公司的組建及后續運營工作，按照功能定位和市場規則，擇機推動海運等資源板塊的整合重組。二是國有資本投資運營公司高管人員應職業化和專業化。按照市場化的要求完善公司治理，國有資本投資、運營公司高管人員應達到職業化和專業化的要求。所謂職業化，就是高管人員應從職業經理人市場選聘，按照市場標準確定高管人員的薪酬，引入市場化的績效考核方式對高管人員實施全方位的履職考核；所謂專業化，就是高管人員應具有資本運營的專業水平、資本投資的專業能力及履職承擔風險的能力。三是國有資本投資運營公司財務信息應公開透明。國有資本投資、運營公司設立后，應及時進行財務信息披露，以實現財務信息的公開透明。具體而言，國有資本投資、運營公司設立后，應參照上市公司的要求編制資產負債表、現金流量表及利潤表，并通過官方網絡平臺或其他媒體，及時將財務報表內容向社會公眾披露，接受社會公眾的監督。除此之外，國有資本投資、運營公司董事會的重大決策等重要信息也應定期進行信息披露。

完善國資監管法規制度體系——規范管資本

根據黨的十八屆三中全會精神和要求及各類國有資產的屬性和監管特點，完善相關的國有資產監管法律，加快制定形成比較完善的國有資產監管法規制度體系，實現國有資產監管的制度化、規范化和體系化。一是繼續完善國有資產監管法規制度。建議修改完善《企業國有資產法》有關條款，為促進改革、完善體制努力尋求法律突破。加快推進具有浙江特色的國有資產監管政策法規體系建設，扎實抓好《浙江省企業國有資產監督管理辦法》的落實。全面梳理和完善現行國資監管制度和規范性文件，抓好已出臺的各項制度和規范性文件的落實，及時廢止不符合改革方向、不適應監管要求或與上位法不一致的文件規定，為加快推進企業轉型發展營造寬松高效的政策環境。加強對制度政策執行情況的監督檢查，探索建立政策制度實施后評價制度。二是不斷強化企業集團內控體系。注重抓好全面風險管理、全面預算管理、目標成本管理、資金集中管理、生產質量管理，縮小與全國一流企業的差距。加強對中長期發展所面臨風險的全局性、趨勢性研判，準確定位風險管理工作的方向和重點。加大對企業重大經營活動的日常監控力度，督促企業對經營業務進行全面梳理，查找薄弱環節和潛在風險點，及時消除可能存在的重大隱患。推進企業集團管控集約化、扁平化和戰略一體化，提高集團總部的資源配置能力、戰略協同能力和風險管控能力。加快信息化建設，全面梳理優化管理流程，實現管理制度化、制度流程化、流程信息化。三是切實實行國有資產損失責任追究。建立健全國有企業重大決策失誤和失職、瀆職責任追究機制，認真實施《省屬企業經營投資資產損失責任追究暫行辦法》，對決策嚴重失誤造成重大損失的，嚴格追究相關責任。對企業重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關人員失職瀆職責任，視不同情形給予紀律處分或行政處分，構成犯罪的由司法機關依法追究刑事責任。完善重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定標準等配套制度，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產和逃廢金融債務的行為。

優化國資監管有效方式——開展管資本

在黨的十八屆三中全會《決定》提出市場對資源配置起決定性作用的新形勢下，國資監管機構要不斷改進優化新功能定位下的有效監管方式，根據不同行業、不同定位、不同產權結構的國企特點，積極探索有針對性的監管模式和方法。一是積極探索分類監管途徑和方式。準確界定不同國有企業功能，根據企業所處不同行業或領域、不同業務屬性、不同目標責任、不同市場定位進行科學分類，實施分類改革、分類監管。更多運用法治化、市場化監管方式，改變行政化管理方式，在戰略規劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經營業績考核等方面，實施更加精準有效的分類監管。在具體實施中，按照政企分開、政資分開的改革方向，實行一企一策，分類進行研究，分類提出措施，不搞一刀切，不斷提高國有資產監管的科學性、針對性和有效性，進一步激發企業活力。二是加快實施分類考核。根據中央和省委、省政府的有關精神，研究制定出臺適合行業特點、企業發展階段，符合企業實際情況的省屬企業經營業績分類考核辦法，完善企業分類考核框架體系，依據省屬企業功能定位和行業特點，將企業區分為競爭類和功能類實施分類考核。同時，積極引入經濟增加值考核，不斷強化非經常性損益和風險指標考核，探索引入對標考核，加大研發費用和重點項目的考核政策支持，引導企業向先進企業看齊，實現轉型發展。三是不斷完善企業激勵約束手段。優先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的企業開展員工持股試點，支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨干等持股。通過采取管理層持股、技術入股、職工持股、經營者持大股和企業交叉持股等手段，進一步完善與業績考核緊密掛鉤的任期激勵和中長期激勵機制，進一步激發企業經營者、技術骨干和員工的內在活力。建立健全股權流轉和退出機制，健全與激勵機制相配套的財務審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制，確保員工持股公開透明，防止利益輸送。

構建國資監管大格局——體現管資本

中央深化國企改革《指導意見》提出，以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管。實行經營性國有資產集中統一監管，有利于實現資源優化配置，改變國有資產多頭投資、產業層次低散弱的狀況；有利于提高國企經營規模和競爭實力，實現資源要素的集約化經營和規模化發展。省國資委要圍繞集中統一履行出資人職責這一目標，逐步做到全方位監管，著力構建國資監管大格局，以更好地體現管資本的目的要求。一是依據國家所有、分級代表的原則，依法明確、逐步拓展監管對象和范圍，實現經營性國有資產集中統一監管。當前，重點是明確和出臺省本級經營性國有資產集中統一監管辦法，進一步摸清省屬經營性國有資產的現狀，分步推動省本級經營性國有資產納入省國資委監管范圍，確保國有資產在體制內得到有效監管和健康運行。二是根據經營性國有資產的不同類型、特點和所分布領域，積極探索分類采取直接監管、委托監管、參與監管、協助監管等多種監管模式，建立統一的國資監管制度和基礎管理工作體系，不斷提高監管水平，推動省本級經營性國有資產集中統一監管工作取得實質性進展。三是按照政企分開、政資分開的原則，正確處理好政府、國資監管機構與國有企業的關系，充分發揮國資監管機構的專業化監管優勢，積極推動省屬國有企業在制度框架內實現全覆蓋監管，防止經營性國有資產監管條塊分割，為在更大范圍、更寬領域、更高層次優化配置資源，提高國有資本運行效率，加快資源整合和企業重組，培育具有核心競爭力的企業集團創造有利條件。