我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處置存在的問(wèn)題及對(duì)策

鞠昌華,朱 琳,朱洪標(biāo),孫勤芳

(環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京 210042)

我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處置存在的問(wèn)題及對(duì)策

鞠昌華,朱 琳,朱洪標(biāo),孫勤芳

(環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京 210042)

我國(guó)農(nóng)村每年產(chǎn)生的生活垃圾量大面廣，在城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村生活垃圾處置存在管理機(jī)制不健全、規(guī)劃不合理、設(shè)施建設(shè)不足、資金缺乏、技術(shù)支撐不夠以及缺乏長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題，針對(duì)上述問(wèn)題，從法制保障、規(guī)劃保障、環(huán)境管理、資金支持、技術(shù)支撐和社會(huì)支持等方面提出了我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處置的對(duì)策與建議。

農(nóng)村生活垃圾；垃圾處置；對(duì)策

長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)非常嚴(yán)峻，“垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)”，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為解決我國(guó)農(nóng)村居民生活環(huán)境問(wèn)題，黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略任務(wù)，并明確了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的20字建設(shè)方針。黨的十八大進(jìn)一步提出，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為重要的細(xì)胞工程，農(nóng)村人居環(huán)境工作成為生態(tài)文明建設(shè)重要的組成部分。從2010年起，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部進(jìn)一步組織開(kāi)展包括農(nóng)村生活垃圾治理在內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境連片整治工作。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量快速增加，由于缺乏專門(mén)有效的垃圾處理設(shè)施和運(yùn)行管理機(jī)制，農(nóng)戶的生活垃圾多被隨意堆放、就地焚燒，多數(shù)農(nóng)村生活垃圾問(wèn)題仍未能夠得到有效解決。大量生活垃圾隨意丟棄，侵占大量土地，散落村頭屋旁，造成村莊環(huán)境面貌較差；生活垃圾亂拋亂撒，大多散落在農(nóng)村河溝邊且相當(dāng)部分浸泡在水體中，甚至部分地區(qū)將收集好的垃圾運(yùn)送到附近的河道違法傾倒，造成地表水體污染；垃圾滲出液中含有多種有毒有害的重金屬和難以降解的有機(jī)物質(zhì)，進(jìn)入水體和農(nóng)田后，還會(huì)嚴(yán)重污染土壤和地下水環(huán)境；此外，垃圾堆放村頭，蚊蠅鼠害滋孽，部分垃圾本身就含有病原體，也成為疾病的孳生地和傳播源。鑒于此，本文嘗試在分析我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處置存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的解決對(duì)策與建議，以為我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)提供技術(shù)支持。

1 我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處置現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村人口2013年為62 961萬(wàn)人[1]，根據(jù)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活方式的不同，各地區(qū)農(nóng)村生活垃圾人均產(chǎn)生量在0.24～1.2 kg/d之間[2-4]。按人均高限1.2 kg/d計(jì)算，年產(chǎn)生生活垃圾27 577萬(wàn)t；按人均低限0.24 kg/d計(jì)算，年產(chǎn)生生活垃圾5 515萬(wàn)t，因此我國(guó)農(nóng)村年產(chǎn)生生活垃圾量在5 515萬(wàn)t～27 577萬(wàn)t之間，按平均0.4 kg/d計(jì)算，年產(chǎn)生生活垃圾9 192萬(wàn)t。

一些研究者對(duì)我國(guó)各地區(qū)農(nóng)村生活垃圾組分進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明農(nóng)村生活垃圾主要組成為廚余垃圾，其余為廢棄塑料、廢紙等可回收垃圾以及灰渣，各地區(qū)根據(jù)生活習(xí)慣的不同，垃圾可降解比例在42.26%～82.66%之間[2-8]。不同地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，垃圾組分比例會(huì)發(fā)生顯著的變化[5，8]。由于我國(guó)南北地區(qū)差異較大，北方還有許多地方取暖做飯用的燃料是煤炭，因此生活垃圾中渣土所占的比例相當(dāng)大。滿國(guó)紅等[2]對(duì)我國(guó)北方遼寧省4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及4個(gè)村莊居民生活垃圾現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，該地區(qū)各調(diào)查點(diǎn)的灰土類垃圾含量較高，灰土類垃圾達(dá) 38.07%;陳志明等[3]選取地處我國(guó)南方的廣西5 縣區(qū)153個(gè)自然村9 432戶農(nóng)戶作為研究對(duì)象，對(duì)該地區(qū)居民生活垃圾的產(chǎn)排污系數(shù)進(jìn)行了研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)目前廣西等地區(qū)農(nóng)村沼氣池入戶率較高，一般不使用煤作為燃料，且過(guò)冬不需取暖消耗，垃圾中幾乎無(wú)渣土的成分；陳昆柏等[9]通過(guò)對(duì)浙江省11個(gè)地區(qū)農(nóng)村生活垃圾磚瓦灰渣等無(wú)機(jī)物的研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以電和液化氣等燃料為主，燃料灰渣產(chǎn)生百分比低，反之在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)收入低，生活燃料主要以原煤林材為主，因此垃圾中灰渣成分高，說(shuō)明無(wú)機(jī)灰渣的含量還受到能源結(jié)構(gòu)的影響。此外，由于食品類消費(fèi)的季節(jié)性變動(dòng)和村民返鄉(xiāng)人口數(shù)量的變化，農(nóng)村生活垃圾的人均產(chǎn)生量和日產(chǎn)生量各月份也會(huì)有一定的波動(dòng)[7]。

1.2 農(nóng)村生活垃圾處置現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村生活垃圾的處置仍處于初步探索階段，隨著農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作的推進(jìn)，在一些試點(diǎn)地區(qū)取得了一些成效。如在廣東省已開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境整治的19 個(gè)縣(市、區(qū))中，生活垃圾主要丟棄地點(diǎn)為垃圾箱(池)的占56.16%，其余依次為房子周圍的固定點(diǎn)和隨意丟棄，分別占37.74%和6.11%；大部分地區(qū)有專人負(fù)責(zé)垃圾的收集，收集方式以定點(diǎn)堆放為主，占55.26%，其他依次為統(tǒng)一收集和隨意堆放，分別占32.37%和12.37%，且有垃圾專門(mén)收集處的地區(qū)亂扔生活垃圾的現(xiàn)象明顯少于無(wú)垃圾專門(mén)收集處的地區(qū)；垃圾處理方式以填埋為主，占46.05%，其次是焚燒、外運(yùn)、無(wú)處理、高溫堆肥和再利用，分別占33.95%、12.89%、2.63%、2.37%和2.11%[8]。但是，農(nóng)村生活垃圾最終無(wú)害化處理水平低，廣東省19個(gè)調(diào)查縣平均覆蓋率僅為40.72%。

但是目前我國(guó)農(nóng)村多數(shù)地區(qū)生活垃圾仍處于無(wú)序拋灑狀態(tài)。調(diào)查顯示，河南省新鄭市46.46%的農(nóng)戶選擇隨意亂倒垃圾，16.16%的農(nóng)戶選擇將垃圾回收利用，18.04%的農(nóng)戶選擇將垃圾堆放到固定地點(diǎn)集中處理，10.86%的農(nóng)戶選擇將垃圾填埋，另有8.48%的農(nóng)戶選擇將垃圾就地焚燒[10]。此外，在調(diào)查的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)垃圾治理較好的地區(qū)已在農(nóng)戶的生活區(qū)附近裝有垃圾桶，并進(jìn)行定期處理；而在垃圾處理相對(duì)落后的地區(qū)，垃圾堆放仍然呈現(xiàn)亂堆亂放狀態(tài)。

2 我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處置存在的問(wèn)題

2.1 管理機(jī)制問(wèn)題

(1) 缺乏農(nóng)村生活垃圾處置法律規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)1989年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》未對(duì)農(nóng)村生活垃圾處置提出要求，遲至2014年4月24日通過(guò)的修正案才明確了政府對(duì)農(nóng)村生活垃圾處置的責(zé)任；《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中第49條指出，農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法由地方性法規(guī)規(guī)定，而實(shí)際上僅在近兩年才有若干省份開(kāi)展了地方性法規(guī)的嘗試，這導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村目前缺乏生活垃圾的專門(mén)法律規(guī)定。

(2) 缺乏農(nóng)村生活垃圾專門(mén)管理機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)城市生活垃圾收集處置管理主要在各城市的城市管理局或市容管理局等部門(mén)，這些部門(mén)明確的管轄范圍為城市建成區(qū)，農(nóng)村未納入其管理范圍內(nèi)，這導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾沒(méi)有專門(mén)的職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，作為純公共服務(wù)領(lǐng)域而沒(méi)有組織、資金、人員提供相關(guān)服務(wù)。

(3) 農(nóng)村生活垃圾處置未納入環(huán)境公共服務(wù)體系。我國(guó)雖在一些農(nóng)村生活污染治理技術(shù)規(guī)范中已提出四級(jí)管理體系，但是在多數(shù)地區(qū)未建立其管理體系，即使在城鄉(xiāng)結(jié)合部同樣存在不能將其真正納入城鄉(xiāng)一體化管理的問(wèn)題，使城鄉(xiāng)結(jié)合部常常作為各城市衛(wèi)生管理的死角成為其衛(wèi)生城市創(chuàng)建的瓶頸。

(4) 缺乏對(duì)村鎮(zhèn)干部考核機(jī)制。雖然我國(guó)法律規(guī)定了各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，但是在GDP主義的發(fā)展模式之下對(duì)干部的考核目前仍將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的公共服務(wù)績(jī)效未能在干部考核工作中得到真正落實(shí)，也沒(méi)有相應(yīng)的懲戒和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，使得干部既沒(méi)有做好農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生工作的壓力，也缺乏做好環(huán)境衛(wèi)生工作的動(dòng)力。

2.2 規(guī)劃問(wèn)題

(1) 垃圾收集點(diǎn)選址規(guī)劃缺乏對(duì)農(nóng)村分散居住等特點(diǎn)的關(guān)注。影響村民將垃圾放到指定地點(diǎn)因素的調(diào)查結(jié)果顯示，42.3%的村民認(rèn)為是距離問(wèn)題，57%的村民表示如果距離合適的話愿意將垃圾放到指定地點(diǎn)[8]。我國(guó)農(nóng)村的生活垃圾堆放場(chǎng)地都離居民生活區(qū)不遠(yuǎn)，但由于用地問(wèn)題，通常集中在村四周的河道、溝渠、水塘、樹(shù)林旁邊。據(jù)調(diào)查顯示，在一些農(nóng)村地區(qū)有59.4%的垃圾堆放在河道、水塘旁邊，16.2%的垃圾堆放在樹(shù)林旁邊，另有8.3%的垃圾堆放在村中的道路旁邊，而垃圾堆放到指定地點(diǎn)的比例僅占11.3%；在其中一個(gè)村莊的7個(gè)大型垃圾堆放場(chǎng)地中，有3處直接接觸水源，3處位于村中道路旁邊，且常年堆積，只有離村子比較遠(yuǎn)的 1 處垃圾場(chǎng)地有定期的垃圾處理車清理[10]。

(2) 垃圾處置設(shè)施規(guī)劃缺乏環(huán)境評(píng)估。由于我國(guó)農(nóng)村居民居住分散，距離中轉(zhuǎn)站和垃圾填埋場(chǎng)(或垃圾焚燒廠等)較遠(yuǎn)等特點(diǎn)，加之縣區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，一些地區(qū)直接在村頭建焚燒爐，以解決村莊垃圾的最終處置問(wèn)題。據(jù)環(huán)保部華東環(huán)境保護(hù)督查中心的調(diào)研，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)圈地將垃圾堆放于無(wú)任何防滲措施的郊外，如霍山縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了一批小型垃圾焚燒爐處置生活垃圾，但是小型垃圾焚燒爐運(yùn)行穩(wěn)定性差，存在較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)[11]。

2.3 設(shè)施建設(shè)問(wèn)題

(1) 村組環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)不足。長(zhǎng)期在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生未得到重視，大多數(shù)村組尚未建設(shè)環(huán)衛(wèi)設(shè)施，目前僅在部分城鄉(xiāng)結(jié)合部以及在農(nóng)村環(huán)境整治專項(xiàng)資金支持的試點(diǎn)示范區(qū)開(kāi)展了相關(guān)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)，垃圾收集設(shè)施不足導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)村不得不處于隨意丟棄生活垃圾的狀況。

(2) 最終垃圾處置場(chǎng)所建設(shè)滯后。由于垃圾填埋場(chǎng)設(shè)置要求越來(lái)越高，垃圾焚燒項(xiàng)目近年來(lái)遭遇阻力較大，各地生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)總體滯后。此外，由于各地過(guò)去環(huán)衛(wèi)規(guī)劃多以城鎮(zhèn)生活垃圾處理量為依據(jù)，導(dǎo)致新增收集的農(nóng)村生活垃圾接納能力不足。據(jù)廣東省19縣的調(diào)查顯示，生活垃圾無(wú)害化處理水平較低，覆蓋率僅40.72%[8]。

2.4 資金問(wèn)題

(1) 環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)缺口大。長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生未得到重視，環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足，目前僅在部分城鄉(xiāng)結(jié)合部以及在農(nóng)村環(huán)境整治專項(xiàng)資金支持的試點(diǎn)示范區(qū)開(kāi)展了相關(guān)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)，環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)資金缺口較大。如江蘇省利用23.1億元資金三年建成1 028個(gè)行政村的環(huán)境整治建設(shè)工程，按此計(jì)算，我國(guó)共有大約60萬(wàn)個(gè)行政村，完成農(nóng)村環(huán)境整治建設(shè)工程需要約1.35萬(wàn)億元[11]。

(2) 農(nóng)民缺乏環(huán)保支付能力和支付意愿。2013年我國(guó)農(nóng)民人均年純收入8 896元，遠(yuǎn)低于城市居民人均年可支配收入26 955元的水平[1]，農(nóng)民本身環(huán)保支付能力不足，同時(shí)也缺乏環(huán)保支付的意愿。如對(duì)無(wú)錫市郊區(qū)農(nóng)民環(huán)保支付意愿的調(diào)查顯示，65.7%的人希望政府全部支付，33.4%人選擇主要由政府出錢，村民適當(dāng)交一點(diǎn)，只有0.8%的人選擇主要由村民集資，政府適當(dāng)補(bǔ)一點(diǎn)；但是在具體環(huán)保支付意愿調(diào)查中，高達(dá)72.2%的人不愿支付環(huán)保費(fèi)用，25%的人愿意每人每月支付0～10元，僅2.8%的人愿意每人每月支付10元以上。

(3) 環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行經(jīng)費(fèi)無(wú)來(lái)源。目前我國(guó)中央財(cái)政專項(xiàng)資金主要針對(duì)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基本不允許用于后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)。如在我國(guó)華東地區(qū)農(nóng)村環(huán)境整治示范點(diǎn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有正常運(yùn)行，成為“面子工程”或者“曬太陽(yáng)工程”。按照環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)及運(yùn)行管理費(fèi)用占其建設(shè)費(fèi)用的20%計(jì)算，浙江省農(nóng)村環(huán)境整治維護(hù)運(yùn)行費(fèi)用每年需要3.8億元，全部建成后所需費(fèi)用達(dá)67億元[11]。由于國(guó)家專項(xiàng)資金沒(méi)有運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金，地方上在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上已經(jīng)投入了大量資金，無(wú)力承擔(dān)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金，使設(shè)施得不到正常的運(yùn)行維護(hù)，導(dǎo)致工程設(shè)施移交當(dāng)?shù)睾笸荒艿玫介L(zhǎng)效運(yùn)行。

(4) 有限資金被挪作他用。目前我國(guó)環(huán)衛(wèi)建設(shè)資金有限，加之農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，相當(dāng)部分地區(qū)村鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，在一些地區(qū)把專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)挪作他用，層層雁過(guò)拔毛，導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)建設(shè)經(jīng)費(fèi)更是雪上加霜。

2.5 技術(shù)問(wèn)題

(1) 農(nóng)村垃圾的處置在技術(shù)上常直接參考城市處置模式，缺少對(duì)堆肥等資源化利用的設(shè)計(jì)。據(jù)宋歡[8]對(duì)廣東農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查，在沼氣普及的農(nóng)村，僅7.29%的農(nóng)戶有餐廚垃圾產(chǎn)生；而在無(wú)沼氣池的農(nóng)村，有餐廚垃圾產(chǎn)生的農(nóng)戶高達(dá)50%。但是，在實(shí)際生活垃圾處置中多直接參考城市生活垃圾處置模式，忽略了農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，尤其是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)自身對(duì)有機(jī)廢棄物的消解能力，這樣一方面不得不加大生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置的壓力，另一方面又會(huì)造成資源的巨大浪費(fèi)，同時(shí)由于有機(jī)肥的不足，還將導(dǎo)致我國(guó)化肥投入過(guò)大。

(2) 規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)規(guī)范的技術(shù)審查。農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)體量較小，未能參考城市環(huán)境衛(wèi)生規(guī)劃和設(shè)計(jì)的相關(guān)規(guī)范，建立起自身規(guī)范的技術(shù)審查制度、機(jī)構(gòu)、人員及相應(yīng)的審查要求。

2.6 運(yùn)行問(wèn)題

(1) 尚未建立制度化保潔隊(duì)伍。由于保潔隊(duì)伍建設(shè)需要長(zhǎng)期資金支持，目前我國(guó)農(nóng)村僅在部分試點(diǎn)示范地區(qū)農(nóng)村建立了保潔隊(duì)伍，多數(shù)農(nóng)村尚未建立起制度化保潔隊(duì)伍。即使在試點(diǎn)示范地區(qū)農(nóng)村，因檢查需要成立了保潔隊(duì)伍，但是由于缺乏資金支持和監(jiān)督考核機(jī)制也流于形式。

(2) 缺乏對(duì)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)和行為規(guī)范的培養(yǎng)。由于農(nóng)民缺乏環(huán)境意識(shí)和良好的衛(wèi)生習(xí)慣，相當(dāng)部分村民仍隨意丟棄垃圾。如對(duì)無(wú)錫市城鄉(xiāng)結(jié)合部錫山區(qū)農(nóng)村調(diào)查結(jié)果顯示，100%的村民認(rèn)為村莊環(huán)境破壞與村民自身環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)相關(guān)。

3 對(duì)策與建議

3.1 法制保障

建立健全農(nóng)村生活垃圾處置法律法規(guī)體系。一是根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(修正案)中“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)……固體廢物的收集、運(yùn)輸和處置等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施……并保障其正常運(yùn)行”的要求，制定相應(yīng)的管理?xiàng)l例，細(xì)化相應(yīng)的法律責(zé)任；二是在《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》修訂中要明確農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治要求；三是按照《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》的要求，各地方應(yīng)盡快制定地方性法規(guī)并明確農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法。此外，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范是對(duì)法律法規(guī)的必要補(bǔ)充，應(yīng)盡快制定與農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治要求相適應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 規(guī)劃保障

(1) 強(qiáng)化規(guī)劃。規(guī)劃先行方能確保農(nóng)村環(huán)衛(wèi)體系建設(shè)的科學(xué)性、規(guī)范性、可行性，因此需制定明確的規(guī)劃細(xì)則要求，充分利用規(guī)范的規(guī)劃技術(shù)支持，并通過(guò)前期的規(guī)劃保障后期建設(shè)運(yùn)行的科學(xué)合理性。

(2) 優(yōu)化規(guī)劃。垃圾收集點(diǎn)選址規(guī)劃應(yīng)重視對(duì)農(nóng)村分散居住等特點(diǎn)的關(guān)注，合理規(guī)劃安排垃圾收集點(diǎn)、轉(zhuǎn)運(yùn)站，便于后期村民的定點(diǎn)投放、收集和運(yùn)輸，避免因不合理布局帶來(lái)的運(yùn)行不便。

3.3 環(huán)境管理

(1) 建立農(nóng)村生活垃圾專門(mén)管理機(jī)構(gòu)。將農(nóng)村生活垃圾管理納入現(xiàn)有城市管理局、市容管理局或住宅建設(shè)部門(mén)的職能范圍，并對(duì)與農(nóng)村不相容的城市名稱微調(diào)，同時(shí)通過(guò)成立專門(mén)的農(nóng)村環(huán)保管理機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)環(huán)境行政管理部門(mén)對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的監(jiān)督管理。

(2) 建立和強(qiáng)化“政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面負(fù)責(zé)、職能部門(mén)各司其職、行政村聯(lián)合推進(jìn)”的工作機(jī)制。在合理就地資源化利用的基礎(chǔ)上，建立并完善以“戶集、村收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)、縣處理”為主體的垃圾集中收集處理運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)。

(3) 建立保潔隊(duì)伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立環(huán)衛(wèi)所，并配備專職環(huán)衛(wèi)管理人員，在行政村建立和完善保潔員、清運(yùn)員、監(jiān)督員“三員”隊(duì)伍，按照“定職責(zé)、定內(nèi)容、定時(shí)間、定范圍、定報(bào)酬”五定方針，建設(shè)穩(wěn)定的保潔隊(duì)伍。同時(shí)，加強(qiáng)保潔員工作考核，建立考核結(jié)果與作業(yè)人員報(bào)酬掛鉤制度，并制定切實(shí)可行的考核細(xì)則。

(4) 建立健全考核督查機(jī)制。通過(guò)縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村、村對(duì)保潔隊(duì)伍自上而下三級(jí)聯(lián)動(dòng)的考核督查機(jī)制，實(shí)行層層監(jiān)督，嚴(yán)格考核,并充分發(fā)揮各級(jí)環(huán)保部門(mén)監(jiān)管職能，將農(nóng)村環(huán)境保潔工作、垃圾收集清運(yùn)工作與各項(xiàng)創(chuàng)建、考評(píng)等工作緊密結(jié)合起來(lái)，年度考核成績(jī)列入干部年度績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文明建設(shè)考核。

3.4 資金支持

(1) 資金保障。加快制定、完善和細(xì)化可操作的農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入政策，提高農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施的投資力度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(修正案)中 “各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村……其他廢棄物處理……”的要求，明確社會(huì)性污染防治的責(zé)任主體只能是地方政府；同時(shí)，制定和推行相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策鼓勵(lì)民資投入農(nóng)村環(huán)衛(wèi)建設(shè)，并參考城市垃圾處理設(shè)施投運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)[12]，積極引入社會(huì)資金，提高設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率。

(2) 補(bǔ)助安排。①農(nóng)村生活垃圾處理系統(tǒng)建設(shè)補(bǔ)助安排：在嚴(yán)格按照《生活垃圾堆肥廠運(yùn)行管理規(guī)范》、《農(nóng)村生活垃圾分類、收運(yùn)和處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》等規(guī)范性文件進(jìn)行垃圾處理設(shè)施設(shè)計(jì)與成本核算的同時(shí)，充分考慮農(nóng)村、農(nóng)民自身的支付能力，按農(nóng)民平均年收入水平建立有利于彌補(bǔ)農(nóng)民支付能力不足的農(nóng)村生活垃圾處理系統(tǒng)建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確保項(xiàng)目建設(shè)資金保障；②農(nóng)村生活垃圾處理系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)補(bǔ)助安排：農(nóng)村生活垃圾收集與處理系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)需要一定的資金支出，具體包括垃圾桶的更新和修復(fù)、垃圾中轉(zhuǎn)站的維護(hù)、垃圾清運(yùn)車的維護(hù)等，根據(jù)村民人均純收入水平安排補(bǔ)助金額支付，確保農(nóng)村生活垃圾處理系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)；③農(nóng)村生活垃圾處理費(fèi)用補(bǔ)助安排：除去生活垃圾處理系統(tǒng)建設(shè)、運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)費(fèi)用外，農(nóng)村生活垃圾處理成本中還有生活垃圾收集與處理環(huán)節(jié)產(chǎn)生的垃圾管理支出，此部分成本包括生活垃圾收集運(yùn)輸過(guò)程的人力成本、運(yùn)輸車輛的燃料費(fèi)、處理生活垃圾過(guò)程中除設(shè)施建設(shè)外的其他成本合計(jì)，農(nóng)民通過(guò)承擔(dān)大部分處理費(fèi)用落實(shí)生活垃圾處理義務(wù)，在此基礎(chǔ)上，國(guó)家對(duì)部分經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村村民進(jìn)行補(bǔ)貼，減輕其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(3) 資金監(jiān)管。制定項(xiàng)目資金使用管理辦法，明確項(xiàng)目審計(jì)制度，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前要組織對(duì)專項(xiàng)資金使用、管理情況以及項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，確保資金安全。

3.5 技術(shù)支撐

(1) 加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾處置適用技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣。為減輕對(duì)農(nóng)村生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置的壓力，降低資源浪費(fèi)，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對(duì)肥料的需求，應(yīng)加強(qiáng)堆肥等分散式資源化利用技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣。

(2) 建立起規(guī)范的技術(shù)審查制度。建立相應(yīng)的技術(shù)審查評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，明確審查程序和審查技術(shù)要求。

3.6 社會(huì)支持

(1) 加大農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)及廣大村民的培訓(xùn)力度。倡導(dǎo)符合綠色文明的生活習(xí)慣、消費(fèi)觀念和環(huán)境價(jià)值觀念，把保護(hù)環(huán)境、合理利用與節(jié)約資源的意識(shí)滲透到村民日常生活之中，進(jìn)一步增強(qiáng)群眾的環(huán)境意識(shí)和參與保護(hù)環(huán)境的自覺(jué)性。

(2) 實(shí)行環(huán)境決策民主化。在農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)設(shè)施規(guī)劃、布點(diǎn)、管理機(jī)制建立等方面舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，征求農(nóng)民的意見(jiàn)，保護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

(3) 支持社會(huì)組織參與農(nóng)村生活垃圾治理。鼓勵(lì)非政府組織參與到生活垃圾分類教育、堆肥技術(shù)等工作中。

4 結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處置存在管理機(jī)制不健全、規(guī)劃不合理、設(shè)施建設(shè)滯后、資金不足、技術(shù)支撐不夠以及缺乏長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處置中存在的問(wèn)題，應(yīng)建立健全農(nóng)村生活垃圾處置法律法規(guī)體系，制定相應(yīng)技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化、優(yōu)化農(nóng)村生活垃圾處置規(guī)劃，建立農(nóng)村生活垃圾專門(mén)管理機(jī)構(gòu)、協(xié)作工作機(jī)制、保潔隊(duì)伍、健全的考核督查機(jī)制，加快制定、完善農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入政策，合理安排補(bǔ)助，加強(qiáng)資金監(jiān)管；加強(qiáng)適用技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣，建立規(guī)范的技術(shù)審查制度；加大培訓(xùn)力度，實(shí)行環(huán)境決策民主化，支持社會(huì)組織參與農(nóng)村生活垃圾治理。從法制保障、規(guī)劃保障、環(huán)境管理、資金支持、技術(shù)支撐和社會(huì)支持六方面加以改進(jìn)完善，提升農(nóng)村生活垃圾的處置水平。

[1] 中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國(guó)2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2014-02-24.

[2] 滿國(guó)紅，任飛榮.遼寧省鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村居民生活垃圾現(xiàn)狀調(diào)查[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2013，21(1)：44-45.

[3] 陳志明，謝鴻，林華，等.廣西區(qū)農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)排污系數(shù)研究[J].大眾科技，2013，15(2)：43-45.

[4] 宋海軍，馬夢(mèng)娟.新鄭市農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀分析[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2013(3)：10-12.

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[11]環(huán)保部華東環(huán)境保護(hù)督查中心.華東地區(qū)農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工作調(diào)研報(bào)告[R].南京:華東環(huán)境保護(hù)督查中心，2013：50-51.

[12]姜建生，畢珠潔，廖 利.談深圳市生活垃圾的全過(guò)程管理[J].安全與環(huán)境工程，2012,19(4)：54-58.

Problems and Countermeasures for the Disposal of Rural Domestic Wastes in China

JU Changhua,ZHU Lin,ZHU Hongbiao,SUN Qinfang

(NanjingInstituteofEnvironmentalSciences,MEP,Nanjing210042，China)

A large amount of rural domestic wastes with a wide range of sources urgently need to be governed in China.In the urban-rural dual governance structure,there are many problems concerning the disposal of the rural domestic solid wastes such as imperfect management mechanism,unreasonable planning,inadequate facilities,the lack of funds,the shortage of technical support and the absence of long-term operational mechanism.Therefore,this paper proposes some countermeasures for the disposal of rural domestic solid wastes from legal and planning protection,environmental management,financial support,technical support,social support and other aspects.

rural domestic wastes;waste disposal;cocntermeasure

1671-1556(2015)04-0099-05

2014-12-23

2015-06-19

國(guó)家環(huán)境保護(hù)公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目(201309037)

鞠昌華(1977—)，男，博士，副研究員，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村生態(tài)與環(huán)境管理。E-mail:chju33@163.com

X799.3

A

10.13578/j.cnki.issn.1671-1556.2015.04.017

孫勤芳(1961—)，女，研究員，主要從事農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃與管理方面的研究。E-mail:s_qinfang@263.net