生態型政府：中國政府范式轉變的新方向

蘇 筱 薇

(福建師范大學公共管理學院，　福建　福州　350007)

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生態型政府：中國政府范式轉變的新方向

蘇 筱 薇

(福建師范大學公共管理學院，福建福州350007)

摘要：生態型政府是當代政府為自覺適應生態環境的變化而進行的治理范式轉變和創新。當前我國生態型政府的構建面臨著許多困境，需要從執政理念、法律法規、體制機制、職能轉換、評價體系、治理模式等方面進一步改革和創新。樹立生態優先理念，完善相關法律法規，創新生態管理體制，增強生態管理職能，健全政府考核體系，優化政府治理模式，推進公民生態教育，是構建生態型政府的必然選擇和基本思路。

關鍵詞：生態型政府；政府范式；職能轉變

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.01.003

黨的十七大報告首次提出要建設生態文明，這是黨的執政理念的一次重大升華。十八大報告提出要把生態文明建設放在突出地位，將其納入中國特色社會主義事業總體布局，提出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的發展戰略，從理念層面進一步強調了生態文明的重要性。十八屆三中全會在加強生態文明建設的具體措施方面又有重大突破。全會指出必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境，體現了生態文明建設由理念層面進入具體操作性階段。

面對日趨嚴重的生態環境問題，人們對加快生態文明建設的呼聲越來越高。構建生態型政府也被提上日程。構建生態型政府是政府治理范式變遷的新方向，是政府行政管理從向自然界索取資源的傳統工業化社會向適應人與自然和諧相處、可持續發展的現代化工業社會及后工業社會的轉變和適應[1]。它需要政府從執政理念、體制機制、職能轉換、評價體系、治理模式等方面進行合理性轉變和創新，以切實推動生態文明建設，實現人與自然的和諧統一。

一、構建生態型政府的價值意蘊

生態型政府是指將實現人與自然的和諧作為其基本目標，并能夠將這種理念與目標滲透與貫到政府制度與行為等諸方面之中，其直接目的在于實現對一個政府的目標、法律、政策、職能、體制、機構、能力、文化等諸方面的生態化[2]。構建生態型政府是推進生態文明建設的必然要求，只有加快構建生態型政府,才能促進人與自然、經濟、社會之間的持續、健康、穩定發展。

(一)構建生態型政府是應對生態危機的迫切需要。

當前我國主要存在以下生態環境問題：一是土地沙漠化程度加快，影響全國近4億人口的正常生產生活。二是土地退化明顯。我國水土流失面積為367萬平方公里，每年經濟損失達100億元。三是生物多樣性被破壞。我國已有15%~20%的動植物種類受到威脅，高于世界10%~15%的平均水平。四是環境污染嚴重。其中空氣污染和水污染是最大的問題。五是水資源嚴重短缺。2012年我國人均水資源量只有2100立方米，僅為世界人均水平的28%。面對生態環境危機，政府必須責無旁貸地承擔起主要責任。習近平同志指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”而生態環境作為典型的公共產品具有外部性，企業、非政府組織、公民等在生態環境治理面前都難以避免“囚徒困境”和“搭便車現象”，政府作為公共利益的代表需要發揮主導性作用。此外，由生態危機所引發的一系列問題是深刻而普遍的，需要企業、非政府組織、公民等全面參與解決。政府作為大量公共資源的擁有者和制度供給者，其優勢是其他社會組織和個人無法比擬的，為此政府必須起主導作用，整合各方面資源，才能有效應對生態危機。

(二)構建生態型政府是推進經濟、社會可持續發展的重要保障。

《全國環境統計公報(2012年)》顯示，2012年，環境污染治理投資總額為8253.6億元，較上年上升37.0%，占國內生產總值的1.59%。我國經濟增長在某種程度上是以犧牲資源環境為代價換來的，如此巨額的環境治理成本也給經濟的可持續發展帶來了負擔。生態型政府追求經濟效益、社會效益和生態效益的有機統一，提倡并致力于發展生態經濟。它是把經濟發展建立在生態可承受的基礎上，在保證自然再生產的前提下擴大經濟的再生產，形成產業結構優化，經濟布局合理，資源更新和環境承載能力不斷提高，經濟實力不斷增強，集約、高效、持續、健康的社會經濟[3]。除了有助于推動經濟可持續發展之外，構建生態型政府還有利于維護代際公平、實現社會可持續發展。代際公平是生態型政府追求的深層次目標, 構建生態型政府是維護代際公平、實現社會可持續發展的基本保障[4]。

(三)構建生態型政府是轉變職能、重塑政府公信力的現實訴求。

公信力是政府的影響力和號召力，它是政府行政能力的客觀結果，同時它也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度[5]。在實際工作中很多地方政府為了維護自身利益片面追求經濟增長，未能有效履行其生態管理職能，導致政府公信力的下降。例如近來出現群眾“請環保局長下河游泳”、“跪求環保局長治污”等事例正是折射出相關部門執法慵懶。其實，早在古代農業時期就已經出現了生態型政府的雛形，把生態環境管理作為基本職能之一。但是，那個時期政府發揮生態環境管理職能的作用是有限的，管理方式是樸素的，是建立在生態環境基本未受到破壞的基礎上。隨著科技革命的爆發，人類進入了現代工業社會時期，政府干預生態環境的能力大大增強，開始建立專門的生態環境管理部門。物質財富的急速增長使得政府在價值取向上強調以經濟增長為中心，總體上生態管理職能相對滯后，甚至在職能定位上出現了“反生態”。面對生態環境嚴重制約經濟發展的困境，人們開始追求人與自然、經濟、社會之間的和諧、長遠發展。構建生態型政府，把實行生態管理作為政府最為核心和基礎的職能，這是新時期政府管理范式與時俱進的轉變，也是政府職能的創新，同時也是重塑政府公信力的現實訴求。

二、構建生態型政府的困境分析

(一)生態優先理念缺失。

受傳統發展觀念的影響，政府將發展片面理解為經濟的增長，當經濟效益和生態效益發生沖突時，往往選擇的是經濟利益，甚至是犧牲生態環境來換取經濟的增長，破壞了人與自然的和諧關系。這實際上是一種只重視眼前利益，忽視長期利益和整體利益的短視行為，是生態優先理念缺失的表現。這種現象在經濟欠發達地區尤為明顯，為生態型政府的構建增加了重重困難。在這里，“生態優先”理念有其特定的含義，羅賓·艾克斯利說，“我們不要把生態環境優先狹隘地理解為螞蟻和艾滋病毒比人類還重要，或者人類活動反要從他們的利益出發，而是人類一切經濟技術方案的合理性與可行性應服從于是否符合生態的要求。”[6]也就是說，當經濟發展超過了自然環境所能承受的能力范圍時，就要反對經濟增長優先，堅持生態優先，并不是主張為了保護生態環境而反對一切經濟發展和技術進步。

(二)相關法律法規不健全。

自1979年頒布實施《環境保護法(試行)》 以來，中國環境法的建設已超過30年。其間國家相繼出臺了一系列法律法規，但還存在著許多問題，主要有以下幾個方面：一是生態法律體系不完備。我國至今還沒有建立健全生物多樣性保護的法律體系。二是現有的法律法規更新滯后。現行的一些法律法規已無法適應社會發展需要。三是執法效度低。有些法律法規之間相互沖突并且過于原則化、抽象化，容易導致在執法過程中產生理解上的差異，降低執法的有效性。此外，執法人員的素質也影響著執法效度。

(三)生態管理職能落后。

生態管理職能是生態型政府最為基礎和核心的職能。由于受管理體制、管理方式、制度安排等因素的影響，政府的生態管理職能并未得到充分發揮。主要表現在：第一，我國政府的生態管理涉及環保、交通、國土、水利等部門，管理職能分散，責任不明確，不同部門在面對同一環境問題時由于整體意識不強，往往采取不同的政策措施，難以達到綜合協調治理的效果[7]。第二，一些政府地方保護主義嚴重，單純追求GDP增長，對一些污染企業的環境破壞行為縱容包庇，甚至有時還干預環境執法部門對企業的環境監督和檢查。第三，政府在生態制度上供給不足。如政府信息公開制度、生態問責制等制度的不健全，客觀上縱容了違法審批、包庇違法企業的政府行為。

(四)政府績效考核不科學。

當前，我國政府績效考核的普遍狀態是強調經濟領域的指標，而忽視了其他領域的指標，包括生態環境的相關指標。許多地方政府在評估過程中，將政績片面地理解為“經濟的指標”，一切以GDP增長為中心，并以此作為官員晉升任免的主要依據。在以GDP為核心的片面的發展觀和政績觀的引導下，一些領導干部為了個人或小團體的目的和利益，不顧長遠發展，不重視經濟、社會、自然的協調發展，以犧牲環境、資源為代價換取經濟的增長。只要經濟增長了，生態環境問題已然不重要，一些地方政府甚至為了地方的利益，對一些污染嚴重的企業實行保護主義。如果不加以重視，必將阻礙生態型政府的構建，使GDP最終成為“負GDP。”

三、構建生態型政府的基本思路

(一)確立生態優先理念，強化生態責任意識

確立生態優先理念，強化生態責任意識，是構建生態型政府的重要前提。首先，政府要明確對自然的責任。充分認識到生態價值的根本性和長遠性，在制定相關政策、決策和規劃時要將生態保護納入其中，遏制破壞自然的行為，最大限度地保持自然界的生態平衡。其次，政府要明確對市場的生態責任。政府要倡導和監督企業生產綠色食品，注重再生資源的開發和利用，不斷幫助企業開展綠色經營等[8]。最后，政府要明確對公眾的責任。遵循“代際公平”原則，開發利用資源和環境時，不僅要滿足當代人發展的需要，還要保障后代人在資源環境的公平使用權。

(二)完善相關法律法規，加快生態法制建設

首先要不斷健全并完善相關法律法規。要抓緊制定有關土壤污染、生物安全、臭氧層保護、環境損害賠償和環境監測等方面的法律法規。對于一些不符合實際情況的法律法規要進行適當修訂，進行明確的、具體的、操作性強的指導，使環境標準與環境保護目標能夠做到相互銜接。其次要加大執法力度。法律只有真正得到實施才有其價值和威力，因此，要提高執法人員的執法意識和執法水平，加強執法力量，嚴格根據法律法規進行監督并制裁違法行為。再次要在法律法規上落實生態補償機制，按照“受益者或破壞者支付，保護者或受害者被償”的原則，對生態環境破壞者征稅或對受害者進行生態經濟補償。

(三)創新生態管理體制，增強生態管理職

生態型政府的構建是政府管理范式的創新，要求政府必須變革與實際不相適應的管理體制和管理方式，搭建生態環境領域的基本制度平臺，增強政府的生態管理職能。第一，要改變現行的“條塊分割”的環境管理體制，將分散的政府部門職能有機統一，明確界定統管部門和各分管部門的職能和權限，避免職能重復和交叉的問題。第二，要推進制度建設。沒有制度建設的制定、執行和完善，就沒有生態文明建設實踐的發展和完成，主要包括環境信息公開制度、生態問責制度、生態環境評估制度、聽證制度等。第三，要提高職能部門的監管能力，建立健全事前預防機制、事中解決機制、事后懲處機制[9]。第四，在制定法律法規、政策、方針時，要將生態科學家納入決策系統，建立生態行政專家決策參與機制。第五，要加大對生態治理的財政投入，建立科學技術的自主創新體系，為推動生態文明建設推提供支持和保障。

(四)健全政府考核體系，注重生態效益考核

生態型政府不再是經濟增長型政府，必須改變以往單純的以GDP增長作為核心指標的做法，合理設置生態效益指標并加大其權重，建立綠色GDP考核體系。綠色GDP是對傳統GDP的一種調整，是從國民生產總值中減去環境和資源的成本后的總值，兩者間的差數越大，表明付出的環境和資源成本就越多，政府的環保績效就越低[10]。綠色績效考核制度，除了節能減排、資源消耗、環境污染之外， 還要將水質、空氣質量、森林覆蓋增長率、環保投資率、群眾生態滿意度等都納入各級黨委、政府及領導干部的政績考核體系。

(五)優化政府治理模式，構建多元治理格局

現代治理理論認為，政府并不是國家唯一的權力中心，治理主體呈現多元化，由政府部門、私營部門、第三部門和公民個人共同組成。生態治理是一項復雜的系統工程，政府雖然擁有其他社會組織和個人所不具備的治理能力和資源，但單一主體的治理范式仍存在較多的局限性，例如政府會面臨獲取生態信息困難、專業性知識、技術等方面的難題，大大增加了政府的治理成本。“在那些大量發生的，但空間分布零散，一般涉及成本較大的微觀治理活動中，政府發揮作用的能力往往是有限的，而這恰好是其他治理主體的優勢。”[11]構建多元主體共同參與的治理機制，借助多元主體的力量彌補政府自身不足，有利于改變單一治理主體的被動狀態，這是構建生態型政府的理性選擇。

(六)推進公民生態教育 ，提升公民生態素質

推進公民生態教育，提升公民生態素質是構建生態型政府的一項基礎性工程。保護環境需要群眾的廣泛參與，要通過加強生態教育使生態意識深入人心，充分調動公民保護環境的積極性和主動性。政府要利用廣播、電視、網絡、雜志等各種新聞媒體加強生態文明宣傳教育，普及生態科學知識，幫助人們全面地、科學地認識和處理人與自然的關系，在全社會牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，營造人人參與、全民行動的生態文明良好風氣。此外，還要將生態教育置于公共教育的優先戰略地位，把生態教育課程納入各級各類學校的必修課程。

參考文獻：

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責任編校：汪沛

網絡出版時間：2015-03-02 2:51:25網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.c.20150302.0952.003.html

Building an Ecological Government:A New Orientation of the Chinese Government’s Paradigm Transformation

SU Xiao-wei

(School ofPublic Administration, Fujian Normal University, Fuzhou350007, Fujian, China)

Abstract:Building an ecological government is the transformation and innovation of paradigm of contemporary governments for the adjustment of ecological and environmental changes. At present, the construction of an ecological government faces difficulties, which needs to be transformed and innovated further in terms of governing concepts, laws and regulations, systems and mechanisms, function transformation, evaluation systems and administration models. It is an inevitable choice and a fundamental idea toset the environmental priority, improve related laws and regulations, innovate the systems of ecological administration,strengthen the function of ecological administration, complete government evaluation systems, and optimize government administration models.

Key words:ecological government; government paradigm; function transformation

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2015)01-0010-04

收稿日期：2014-05-16

作者簡介：蘇筱薇，女，福建漳州人，福建師范大學公共管理學院碩士研究生。