創新經營管理模式促進養老事業發展
——重慶市潼南縣養老工作調研報告

□中共重慶市潼南縣委黨校課題組

☆調研報告☆

創新經營管理模式促進養老事業發展
——重慶市潼南縣養老工作調研報告

□中共重慶市潼南縣委黨校課題組

人口老齡化是指老年人口在總體人口中所占比重不斷上升的趨勢和過程，它是由人口出生率不斷下降、人口壽命不斷延長等人口自然變動因素所促成。目前世界各國普遍接受的老齡化是1956年聯合國人口司給出的，65歲以上老年人口占總人口7%及以上和1982年在奧地利維也納召開的世界老齡問題大會所界定的，60歲以上老人占10%及以上為老齡化。據這一標準上個世紀90年代中期我國就進入老齡社會，隨著時間的推移，老齡化程度還在不斷加深。近年來我國老年人口以每年800多萬人遞增，2012年增加了891萬人，2013年已經突破了2億，預計2025年將突破3億。

老年人口年齡結構變動分析圖

統計顯示2013年我縣60周歲以上人口17.418萬人，占我縣戶籍總人數95.22萬人（其中農業人口近80多萬）的18.29%，已大幅度超過國際老齡化社會標準。我縣人口老齡化呈現出老齡化程度高（比全國平均水平60歲以上占14.9%高出3.39%），老年人口增長速度快（60歲以上老人以年均3.5%以上的增速增加），空巢老人多（全縣有空巢老人97830人，約占全縣老人總數的56%，比全國平均高6.3個百分點）的特點。

人口老齡化已成為一個全球性問題。“老有所養”是人類社會追求的目標之一。世界各國已經出現了居家養老、社區照顧、以房養老、家庭養老、同居型家庭養老、機構養老、自助社區養老、互助養老、旅游養老、候鳥養老、異地養老等10多類，“旅居”等新興養老模式也將涌現出來。但各國主要還是以家庭養老、居家養老、機構養老、社區養老為主。我國目前主要是家庭養老、居家養老和機構養老。根據調研，本文就潼南縣養老機構經營管理模式做一粗淺探討。

一、潼南縣養老機構及其經營管理狀況

（一）各類養老機構建設投資等情況

潼南2011-2013各年度部分人口年齡段情況

目前，潼南縣有60歲以上老人18萬人。截至2014年12月，全縣納入財政供養的城鎮“三無”人員和農村“五保戶”4366人（其中：城鎮“三無人員”2842人，農村“五保戶”1524人）。進入敬老院、農村五保家園和幸福院的老人1262人，集中供養率為28.9%。

潼南縣有公益性養老機構117所，資產約為4570萬元，設床位3533張，入住1262，床位占用率為35.72%。其中敬老院22所（各鎮街1所），床位1998張；五保家園70所，床位700張；農村幸福院20所，床位500張；城鎮社區養老服務站4所，床位35張；社會福利中心1所，床位300張。有社會辦非營利性養老機構4所（在民政局辦證），床位415張，總投資為3550萬元。另外全縣還投資100余萬元，建成并投入使用城鎮社區養老服務站4所（日間照料中心-托老所），建筑總面積1400余平方米，設有休息床位20張。

財政投資公立養老機構情況

非盈利性民辦養老機構情況（表）

（二）各類養老機構經營管理狀況

潼南縣敬老院、五保家園、農村幸福院供養的是城鎮“三無”人員（無生活來源、無勞動能力、無法定贍養撫養扶養義務人或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無能力贍養、撫養、扶養人員）和農村“五保”對象。五保家園、農村幸福院供養的主要是有自理能力的不愿意集中居住生活的農村“五保”對象。

縣鎮（街）敬老院是以老人集中居住、生活，敬老院采取集中居住。鎮政府指派工職人員擔任專職或者兼職院長，安排專職的護理人員和廚師各一人（有的是入住老人兼職，院內給予一點補助）。工作人員補助資金縣財政按入住人員年供養金的15%或每個機構14000元每年的預算。近年全縣每年下拔給各鎮街列入敬老院專項支出約170余萬元，不夠部分由鎮鄉解決。供養人員生活費由政府提供的五保供養資金開支，增加的公共服務經費入住人員均攤，如幫廚、牲畜養殖等勞務費。個人衣物的清洗則由個人出資向護理人員購買服務。五保家園、農村幸福院采取以老人自理生活、自我管理為主，村社干部看管服務為輔。老人個人醫療費由國家醫保渠道解決，自付部分則由鎮鄉財政補貼解決。

目前，我縣各類養老機構基本上只對老人吃、住、醫等基本生活看護開展服務，而對滿足老人的文化娛樂等精神慰寄需求基本上沒有開展活動。

二、潼南縣養老事業存在的問題及原因分析

（一）經營管理模式落后，資產利用不夠，資源浪費嚴重

根據國家規定公辦敬老院、農村五保家園和幸福院等養老機構入住的是本人愿意入住集中供養的城鎮“三無”人員和農村“五保”人員，而非城鎮“三無”老人、非農村“五保”不能入住。據縣老齡委提供，截至2013年12月，我縣有60歲以上老人174180人，65歲以上老人124893人。目前潼南縣有敬老院、五保家園等公立養老機構92所，有床位2698張，使用705張，長期空置1993張。按現在的運行模式，一方面只有民政部門核定的“五保”對象和城鎮“三無”人員才能入住費用較低的公立養老院，而低收入群體老人不能入住，因經濟條件限制又住不起收費相對較高的社會養老機構。另一方面經濟條件好的老人，因為社會養老機構數量少，缺乏良性的市場競爭制衡，收費與服務質量不相匹配而不愿意入住，有的不得不舍近求遠到外地養老機構養老。

（二）政府重視不夠，投入不均衡，缺乏運行資金，管理不到位，致使敬老院服務水平低，入住率低，資源使用率較低

一是公辦養老機構基本建設投入大，入住率低，資產閑置，效能低下。如我縣敬老院、五保家園、幸福院等公立養老機構現有養老機構資產4570萬元，3533張，入住1262，床位占用率為35.72%。

二是沒有建立統一的監管、管理制度，敬老院之間管理水平參差不齊，老人的生活水平也相差太遠。

三是運行經費投入不足，管理人員工資低，房屋維修等資金缺口大。一般管理人員每人每月只有1200元左右，沒有購買五險，待遇較底，不夠穩定。個別敬老院房屋維修經費缺口較大，如柏梓敬老院今年花了房屋維修經費10萬，但至今沒有找到開支渠道。有的鎮因為五保老人沒有錢墊支住院費而入院難。

四是缺乏對養老行業的從業人員的素質、技能提升培訓和某些崗位必要的上崗體檢等。

五是由于城鎮規劃時沒有把養老機構納入城市功能配套規劃，導致新養老機構建設用地困難。

（三）民營養老機構準入門檻低，缺乏政府扶持，導致民辦養老機構生存困難

民辦養老機構低門檻的準入制，致使進入的部分民辦養老機構規模小，投入不足，難以達到政府扶持補貼條件。為了降低成本，機構采取“三低一高”（即：低投入、低配置、低服務，較高收費）的經營方式，致使服務對象較少甚至流失的惡性循環。如：租賃在體育館附近居民居住樓一樓的養老機構，內部只設了老人基本的床位20來張，老人居住房間沒有衛生間，沒有老人公共活動場所，幾十個老人基本上只能在房間和狹窄的過道空間里活動。十幾平方米的大廳里安設的一臺電視機和一臺麻將機幾乎就是老人們的全部精神生活設備了。為了限制老人私自外出，大廳大門設有不銹鋼門欄，平時由看護人員監守。沒有醫務室若患病只能到附近的醫療機構拿藥看病。

（四）政府投資的敬老院存在較大管理風險

目前敬老院的管理服務人員是由政府直接招募，年齡在50～65歲之間，對其健康沒有具體的評價依據。政府沒有為現有管理人員購買五險一金，他們一旦出現重大疾病和意外，將給政府增加額外的經濟負擔。同時，由于他們的合法權益沒有得到應有的保障，這部分群體將成為新的上訪維穩對象。現在這部分非政府正式管理服務人員已經向鎮、街黨委政府提出強烈的保障要求。

三、對策和建議

（一）建立機構集中供養與社區為依托的家庭養老、居家養老結合的養老服務體系

據統計，截至2013年底，潼南縣有60歲以上老年人口174800人，隨著時間的推移，每年將以3.5%遞增。要滿足這樣龐大群體的養老需求，根據我國傳統習慣和實際需要，建立家庭養老、居家養老為主體，以養老機構集中供養為補充的養老服務體系。家庭養老是中國幾千年的歷史文化傳統，是實現“老有所養”的優勢所在。居家養老是老年人居住在家里但是由社區提供生活照料、醫療、康復和保健、學習娛樂老有所為、老年人權益保障等服務。公辦養老機構主要對城市“三無”人員和農村五保老人提供養老保障；民辦養老機構為社會其他人員提供不同需求的養老服務。

（二）發揮市場資源配置優勢，整合盤活存量國有養老資產

充分挖掘和統籌資源，將各類閑置的房產資源優先優惠提供給社會投資者改擴建為面向全社會服務的養老機構。農村敬老院可以利用自身資源條件，拓展業務，吸收民間資本擴建寄養床位或老年公寓。公辦養老機構要深化改革，對閑置、利用率差的設施和床位資源進行清理、整合，通過轉讓產權和經營權、房產租賃等形式，鼓勵民間資本以并購、控股、參股、托管等形式積極參與國有養老機構的改組、改制和改造。

（三）建立行業準入制

凡營利性養老機構經過民政部門審核備案后，在工商部門進行企業登記，非營利性養老機構在民政部門登記。工商登記養老機構不受區域規劃限制，自負盈虧，與非營利性養老機構同樣享受稅收和規費優惠政策。工商和民政分別登記的養老機構都要接受民政業務指導、日常監督、年度檢查等。建立資質等級和誠信管理體系，根據老年人需要和專業特點，研究制定養老機構服務資質等級標準和信息反饋系統，對養老機構服務水平進行業務指導、評估和鑒定，對服務質量進行跟蹤監督和信息公布，對侵犯老年人權益的行為進行查處。

（四）建立養老機構運行、扶持基金，確保養老機構良好運行

財政投資的養老機構運行基金可以實行年度預算年底結算，主要保障敬老院、農村五保家園管理服務人員的工資和保險、房屋維修、農村五保老人和城鎮“三無”人員的住院保證金。各級財政在預算中安排建立專項民辦養老設施建設扶持基金。對非營利、符合規范要求和承擔社會福利任務的養老機構，縣、鎮(街)可以根據財力，參考上級有關標準對實際入住的每張床位實施定額補貼(1000～4000元)。縣、鎮(街)除了具有一所示范性、福利性、擔負培訓職能的養老服務機構外，原則上不再獨立建設養老機構。對社會福利對象采取政府買單委托民辦養老機構寄養等辦法解決現有公辦養老機構床位不足的問題。

（五）改革收費核準制度，放開一般性養老服務項目收費核定，實行市場定價

由物價部門核定收費標準的，應充分考慮民營養老機構設施、設備資本投入和自負盈虧因素，做到合理、從寬定價，以利于市場供求調節服務價格的機制逐步形成。

（六）完善養老功能布局，強化規劃先行的理念

及時調整潼南縣城鎮規劃，未來5年除梓潼、桂林街道外，其它鎮（街）不再規劃和新建敬老院等養老機構。在縣城的南北城城區預留養老機構建設用地，本著人口集中、出行就醫方便、戶外活動較為豐富的地方規劃為養老事業機構用地。

對民辦養老機構政府按相關要求設定必要的，與本地經濟社會發展相適應的準入門檻，同時對達標的養老機構政府按標準及時給予補貼。也可以由政府設置高、中、低養老機構準入條件，政府負責提出專業服務標準和對其服務管理進行監管。同時，探索適度放寬降低經營規模的政府補貼標準，培育扶持現有小型養老機構上檔升位。

同時，政府部門要引導新開發小區結合物業管理設置居家養老服務場所。還可以引導探索運用物聯網信息終端技術，提升居家養老和社會養老功能。政府業務部門加強對養老機構的資金運行審計，維護好、發展好養老機構及保障老人的基本權益。通過建立信息終端監控系統加強對養老機構的經營管理進行監督，以切實提高養老機構的服務水平，真正實現“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”的養老目標。（課題組成員：文新華、何潁、全義學、劉棟梁、劉明友、張歆）

責任編輯：胡 越