鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)消防安全狀況分析
——以南京市溧水區(qū)為例

江蘇省南京市公安消防支隊 李 俊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)消防安全狀況分析
——以南京市溧水區(qū)為例

Situation analysis on fire safety in rural industry regions

江蘇省南京市公安消防支隊 李 俊

所謂工業(yè)集中區(qū)就是聚集若干工業(yè)企業(yè)的區(qū)域。近年來，在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)是農(nóng)村工業(yè)化的一個有效途徑，也是工業(yè)集中區(qū)的一個主要形式。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展模式主要有以外資驅(qū)動為主的珠江三角洲模式、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有資本驅(qū)動為主的蘇南模式、以民營資本驅(qū)動為主的溫州模式，具體功能主要為醫(yī)藥化工、服裝紡織、玩具禮品、食品加工、汽車制造等。如筆者所在的南京市溧水區(qū)，總面積1067 km2，人口約41萬，下轄7個鎮(zhèn)，1個省級開發(fā)區(qū)，共設(shè)有8個工業(yè)集中區(qū)，工業(yè)集中區(qū)經(jīng)濟占整個工業(yè)經(jīng)濟的二分之一。但目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)內(nèi)，存在著消防規(guī)劃不完善，消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位，消防安全管理不健全，企業(yè)內(nèi)部人員相對密集、文化層次較低、消防安全意識不足等問題，一旦發(fā)生火災極易造成較大經(jīng)濟損失和人員傷亡。現(xiàn)就2000年－2008年發(fā)生的重特大火災按發(fā)生地統(tǒng)計分析，火災發(fā)生最多的廣東達10起，山東、浙江次之，均為7起，河南4起，湖南3起。按火災發(fā)生場所分析，廠房發(fā)生重特大火災數(shù)量與娛樂場所相同占總數(shù)的16%以上。可見，工業(yè)經(jīng)濟發(fā)達的廣東、山東、浙江等地區(qū)，工業(yè)企業(yè)火災形勢與其經(jīng)濟地位相呼應，在工業(yè)集中區(qū)建設(shè)生產(chǎn)的同時火災隱患也不斷出現(xiàn)，火災形勢不容樂觀。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)消防安全現(xiàn)狀

未編制完善的消防規(guī)劃

截至2008年6月，全國3.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，95%沒有編制消防規(guī)劃。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃盡管有消防規(guī)劃專篇，但其可操作性不強，規(guī)劃難以實施；有的消防規(guī)劃滯后于鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃，無法實施；有的消防規(guī)劃僅為了完成總體規(guī)劃的篇幅并方便報批，內(nèi)容脫離實際。目前溧水區(qū)僅有一個鎮(zhèn)有專門的消防規(guī)劃，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的甚至出現(xiàn)化工集中區(qū)而消防規(guī)劃缺失。如晶橋鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)入鎮(zhèn)企業(yè)大多為石油化工企業(yè)，火災爆炸危險性非常高，但前期整體卻無消防規(guī)劃，集中區(qū)內(nèi)的企業(yè)火災爆炸隱患令人堪憂。

公共消防設(shè)施建設(shè)滯后

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)的公共消防基礎(chǔ)設(shè)施非常落后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃集中區(qū)時，僅考慮滿足基本的生產(chǎn)和生活要求，未考慮配套相應的公共消防設(shè)施。消防安全布局不合理、防火間距不足、未設(shè)置消防車通道、消防供水、消防供電負荷不符合要求等問題普遍存在。尤其是在消防滅火救援工作最為重要的消防水源建設(shè)上，不少工業(yè)集中區(qū)嚴重滯后。如表1對南京市溧水區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)消防供水的基本情況調(diào)查所示。

每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)的消防供水，均難以達到規(guī)范規(guī)定的供水方式和供水能力的要求。究其原因，是溧水區(qū)區(qū)級財政未對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)基礎(chǔ)消防設(shè)施進行投入，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政更為拮據(jù)。

消防隱患多，監(jiān)管難度大

（1）未辦理消防許可或備案手續(xù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)僅有少部分企業(yè)積極向消防大隊申報消防行政許可或備案手續(xù)，其他眾多企業(yè)由于屬于違章建筑，以及企業(yè)建筑防火、內(nèi)外部消防設(shè)施設(shè)置不符合要求等各種原因，未能申報消防行政許可或備案，有的未取得消防驗收合格意見書或經(jīng)過消防驗收備案，卻帶“病”正常投產(chǎn)。

（2）建筑消防設(shè)施缺乏

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)的企業(yè)生產(chǎn)車間，有的為農(nóng)民私宅或廢棄廠房，建筑物耐火等級低下；有的企業(yè)采用未經(jīng)防火處理的鋼結(jié)構(gòu)廠房，火災危險性在丙類以上，建筑物耐火等級不足；部分企業(yè)廠房內(nèi)部應設(shè)置室內(nèi)消火栓而未設(shè)置，廠區(qū)應設(shè)置火災自動報警系統(tǒng)、自動噴水滅火系統(tǒng)而未設(shè)置。有些消防用電負荷達到二級以上的企業(yè)，其消防用電不符合規(guī)范要求，未按照規(guī)范要求設(shè)置火災應急照明和燈光疏散指示標志，更有甚者連基礎(chǔ)的滅火器材都未配備。

（3）擅自改變建筑物功能

企業(yè)擅自改變建筑物使用性質(zhì)，加大了火災危險性等級。不少企業(yè)設(shè)計是丁戊類廠房，由于生產(chǎn)工藝調(diào)整或者將其轉(zhuǎn)租給其他單位進行甲乙丙類生產(chǎn)，加大了建筑的火災危險等級；但相應的防火分區(qū)、耐火等級、建筑消防設(shè)施等消防技術(shù)方面的要求卻沒有得到相應的提升。2009年3月，南京市一工業(yè)集中區(qū)內(nèi)的一家企業(yè)原設(shè)計的廠房是丁戊類，因擅自按丙類廠房進行生產(chǎn)發(fā)生了火災，2000多平方米的丁戊類鋼結(jié)構(gòu)廠房未進行防火處理，很快被燒倒塌，造成較大經(jīng)濟損失和較壞的社會影響。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了招商，大量按丁戊類消防標準興建標準廠房以吸引企業(yè)入駐，而入駐企業(yè)生產(chǎn)潛在的火災危險性不確定，入駐后其消防安全的危險性提升卻未再次經(jīng)消防機構(gòu)審批或者備案，存在較多先天性火災隱患。

（4）消防安全意識低下

企業(yè)的消防管理薄弱，員工安全素質(zhì)較低。從管理水平來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)企業(yè)與國有大中型企業(yè)、外資企業(yè)相比差距很大。消防安全管理是企業(yè)管理的一個重要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在管理水平上存在明顯的不足。同時，這些企業(yè)擔負著解決農(nóng)村剩余勞動力的重任，吸收進廠的員工大都是文化程度不高、未經(jīng)安全培訓的農(nóng)民，有的員工在沒有經(jīng)過消防培訓之前連滅火器都沒有見過。他們由村民轉(zhuǎn)化為企業(yè)員工，相應的消防素質(zhì)未能得到同步提高。

表1 南京市溧水區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)消防供水的基本情況調(diào)查

消防監(jiān)督工作難點

（1）消防監(jiān)督力量薄弱。由于體制的原因，現(xiàn)役制的區(qū)縣一級消防大隊往往監(jiān)督員人數(shù)少事情雜而多，加上工業(yè)集中區(qū)分散在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離縣城達幾十千米，消防工作點多線長，消防監(jiān)督難以做到全面細致。

（2）地方政府“保護”思想嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對經(jīng)濟發(fā)展中的招商壓力，一旦有企業(yè)進駐工業(yè)集中區(qū)即奉為上賓，“袒護”其一些消防違法違規(guī)行為，導致消防部門難以發(fā)現(xiàn)消防隱患，難以將消防執(zhí)法工作開展的徹底。

（3）火災整改難度較大。有些企業(yè)的建設(shè)項目一旦違法建設(shè)竣工，存在較大火災隱患并且投入生產(chǎn)，整改起來難度較大。如果涉及到安置農(nóng)村就業(yè)的企業(yè)違規(guī)，在整改中處理不好的話很容易出現(xiàn)員工群體上訪等不和諧的局面。

新《消防法》實施對策

筆者通過對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和消防安全管理的先進地區(qū)進行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)經(jīng)濟發(fā)展先進的地方，消防工作并非也是先進的。但在江蘇省蘇南地區(qū)的一些縣級市，不僅經(jīng)濟發(fā)展迅速，消防工作也同步發(fā)展。這個地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)規(guī)模大、起點高，消防投入大，火災形勢穩(wěn)定，形成經(jīng)濟發(fā)展和消防安全同步發(fā)展的良性模式。目前，在我國各地工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與消防能力不平衡的情況下，需要進一步采取措施，落實2009年新修訂的《消防法》。本文根據(jù)調(diào)研中實際存在的問題，提出以下實施對策。

充分發(fā)揮區(qū)縣一級消防監(jiān)督部門的監(jiān)督職責

根據(jù)2009年新修訂的《消防法》，縣一級消防監(jiān)督機構(gòu)除了消防監(jiān)督檢查、建設(shè)工程監(jiān)督管理、火災調(diào)查等職責外還應根據(jù)本縣實際，積極調(diào)研消防安全布局情況，研究制定監(jiān)督管理對策，聯(lián)系相關(guān)部門制定消防規(guī)劃、開展農(nóng)村消防宣傳教育工作的職責。《消防法》第五十五條規(guī)定，縣一級消防機構(gòu)應將檢查中發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)存在不符合消防安全布局、公共消防設(shè)施不符合要求、存在重大火災隱患的情況，通過縣級公安機關(guān)及時上報本級人民政府。

消防宣教向農(nóng)村傾斜

消防宣傳教育的重點是城市，而農(nóng)村的宣傳教育資源薄弱。近幾年來公安部消防局大力開展消防宣傳進農(nóng)村工作，但是主要宣教對象是農(nóng)村村民，消防教育還應該普及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦企事業(yè)單位包括工業(yè)集中區(qū)在內(nèi)的農(nóng)村其他區(qū)域內(nèi)。同時需要強調(diào)的是消防宣傳教育不僅僅是消防部門的事情，各級政府及職能部門應依法履行在消防宣傳教育中的職責。

加大消防監(jiān)督管理力度

（1）對違章或違規(guī)的企業(yè)采取合理的措施。對工業(yè)集中區(qū)內(nèi)違章或者違規(guī)的企業(yè)要根據(jù)火災形成原因采取合理的措施，有的要加強執(zhí)法力度，強力督促其整改隱患；有的要采取人防技防措施，指導其盡快整改隱患。

（2）對火災隱患較大的企業(yè)采取嚴厲的措施。根據(jù)新修訂的《消防法》，采取行政強制措施，查封火災隱患較大的單位或者部位，絕不手軟。同時要加強部門聯(lián)動，尋求安監(jiān)、環(huán)保、勞動等部門的配合。往往一些火災隱患較大的企業(yè)，在安全生產(chǎn)、勞動保護、環(huán)境保護工作中也做不到位，消防機構(gòu)與這些部門開展聯(lián)合執(zhí)法，能夠達到較為徹底的效果。

（3）發(fā)揮派出所三級消防監(jiān)督的作用。派出所三級消防監(jiān)督是對公安消防機構(gòu)消防監(jiān)督工作的一個有力補充，部分解決了公安消防機構(gòu)局限于體制帶來的人員少、流動性大等一系列問題。但是這次新修訂消防法未能從法律層面明確公安派出所的三級管理職能是一個較大的遺憾。即便如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所在消防監(jiān)督工作中發(fā)揮出的作用將對工業(yè)集中區(qū)消防管理工作產(chǎn)生積極的影響。

加強規(guī)劃編制，建立公共消防設(shè)施建設(shè)經(jīng)費保障機制

《消防法》第八條將舊《消防法》中的“城市規(guī)劃”修改為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，雖一字之差，卻體現(xiàn)了國家對農(nóng)村消防規(guī)劃工作的高度重視。縣級人民政府應制定合理科學的消防規(guī)劃，并加強工業(yè)集中區(qū)的消防公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。科學合理的消防規(guī)劃以政府為實施主體，需要發(fā)改、國土、建設(shè)、財政、消防等部門按照自身職責并通力合作才有可能完成，《國務院關(guān)于進一步加強消防工作的意見》（國發(fā)［2006］15號文）中對此有明確要求。

各級政府要重視消防規(guī)劃這一強制性規(guī)劃內(nèi)容，并且加強工業(yè)集中區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)公共消防設(shè)施建設(shè)。要積極探索加強消防規(guī)劃編制，建立公共消防設(shè)施建設(shè)經(jīng)費保障機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政薄弱，縣級政府應該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防規(guī)劃編制費用納入縣級年度財政預算或向上爭取費用，公共消防設(shè)施建設(shè)費用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極向多方籌措。