南京市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合若干問題探討

張李軍，劉壽福，黃東海，鄧雪清

(南京市國土資源信息中心，江蘇南京 210005)

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南京市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合若干問題探討

張李軍，劉壽福，黃東海，鄧雪清

(南京市國土資源信息中心，江蘇南京 210005)

概述了南京市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合前的城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)及管理利用狀況，結(jié)合南京市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合工作實際，對城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合的技術(shù)路線、城鄉(xiāng)權(quán)屬或權(quán)屬界線調(diào)整方法、權(quán)屬或權(quán)屬界線調(diào)整后地類修改方法、需合并縫隙“小圖斑”界定等問題進行探討，以期為其他城市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)一體化管理提供參考。

城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合；城鄉(xiāng)權(quán)屬界線銜接；城鄉(xiāng)地類圖斑銜接；地籍管理信息系統(tǒng)；“一張圖”

1 南京市城鄉(xiāng)地籍管理情況概述

隨著城市市區(qū)不斷外擴、城鄉(xiāng)差異日益減小，原有的城鄉(xiāng)分割的地籍管理信息系統(tǒng)己無法解決城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理、城鄉(xiāng)接界和城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)合一等問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)地籍一體化管理己經(jīng)迫在眉睫[1]。

1992～2005年，南京市分階段、分區(qū)域逐步實施了城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查、村莊地籍調(diào)查和土地登記，形成了包括城區(qū)1∶500、郊區(qū)1∶1 000、遠郊區(qū)1∶5 000(實際以1∶2 000成圖要求采集地形數(shù)據(jù))等不同比例尺的調(diào)查信息和土地登記信息，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)地籍調(diào)查與土地登記的數(shù)字化全覆蓋，建立了以城鎮(zhèn)國有土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍為核心的城鎮(zhèn)地籍管理信息系統(tǒng)和以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)為核心、土地利用現(xiàn)狀為內(nèi)容的農(nóng)村地籍管理信息系統(tǒng)，形成了比較完整的地籍管理成果體系和應(yīng)用體系。

2006年以來，南京市又先后通過開展城鎮(zhèn)地籍更新調(diào)查、農(nóng)村宅基地補充調(diào)查及集體建設(shè)用地調(diào)查、第二次土地調(diào)查、集體土地所有權(quán)核查與登記、日常變更與修補測、大型市政工程修測及年度變更調(diào)查等途徑進一步豐富、完善和更新地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，以保持數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、規(guī)范性和現(xiàn)勢性。

2010年以來，全市國土系統(tǒng)開展的坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、圖形平臺升級等工作，統(tǒng)一了全市國土系統(tǒng)所有GIS數(shù)據(jù)的坐標(biāo)系，大幅提升了地籍?dāng)?shù)據(jù)管理平臺的能力；通過對地籍?dāng)?shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、建設(shè)用地業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等3個數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)的修訂，建立了符合國家要求同時滿足南京市地籍管理實際需求的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系；同時，南京市通過開展以包括“二調(diào)”成果在內(nèi)的地籍?dāng)?shù)據(jù)為基礎(chǔ)的國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫及監(jiān)管平臺建設(shè)，建立了以地籍?dāng)?shù)據(jù)為核心的國土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)查詢平臺，強化了地籍等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在行政審批、業(yè)務(wù)辦理、輔助決策中的支撐作用，推動了地籍?dāng)?shù)據(jù)為國土資源管理深度服務(wù)，建立了數(shù)據(jù)應(yīng)用、更新、共享與保障工作機制。

城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)客觀上應(yīng)該是連續(xù)、一體的，受當(dāng)時行政的、管理的、政策的、技術(shù)的等各種條件限制，南京市地籍管理采用城鄉(xiāng)分治管理模式，城鎮(zhèn)以產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理為主，農(nóng)村以資源性管理為主。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)差異和應(yīng)用局限日趨明顯：①城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)的覆蓋范圍不能嚴(yán)密銜接；②城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)同步變更困難；③統(tǒng)計、分析很難精細化，結(jié)果很難準(zhǔn)確；④現(xiàn)代地籍的統(tǒng)一性完整性不能完全體現(xiàn)；⑤無法充分發(fā)揮地籍?dāng)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)作用。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和國土資源管理水平的提升，南京市已具備開展城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合工作的基礎(chǔ)和條件。本文對城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合工作的技術(shù)路線、權(quán)屬與地類調(diào)整、“小圖斑”界定等進行了探討，以期為其他城市的類似工作提供些許參考。

2 城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合技術(shù)路線

南京市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合，在現(xiàn)有各類地籍成果數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，按照南京市城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)和部統(tǒng)一宗地編碼規(guī)則的要求，開展城鄉(xiāng)土地權(quán)屬、地類圖斑、地形數(shù)據(jù)的接邊整合，消除各種重疊與縫隙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)宗地統(tǒng)一編碼，從而建立覆蓋全市的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、圖屬合一的地籍?dāng)?shù)據(jù)庫[2]。南京市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合采用如下技術(shù)路線。

2.1 制定標(biāo)準(zhǔn)制訂南京市城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，確立“五統(tǒng)一”工作要求：統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和精度、統(tǒng)一坐標(biāo)系和格式、統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理平臺、統(tǒng)一建庫方法、統(tǒng)一成果質(zhì)檢要求。

2.2 收集資料收集轄域內(nèi)城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)、集體土地所有權(quán)核查與登記成果、已確認的年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)、行政區(qū)劃調(diào)整文件、歷年備份存檔數(shù)據(jù)、各種比例尺地形圖數(shù)據(jù)等。

2.3 數(shù)據(jù)預(yù)處理對收集的各類數(shù)據(jù)進行預(yù)處理，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式和坐標(biāo)系[3]，按照行政區(qū)劃調(diào)整文件對行政區(qū)劃界線進行修訂。

2.4 城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)整合按南京市城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)開展數(shù)據(jù)整理，進行城鄉(xiāng)宗地界線銜接和地類圖斑界線調(diào)整，形成一體化的所有權(quán)、使用權(quán)、地類圖斑等空間數(shù)據(jù)圖層。

2.5 劃分地籍區(qū)與地籍子區(qū)按照國土資源部《宗地代碼編制規(guī)則(試行)》，結(jié)合行政區(qū)劃和典型線狀地物劃分地籍區(qū)和地籍子區(qū)，建立宗地統(tǒng)一編碼基礎(chǔ)單元。

2.6 宗地統(tǒng)一編碼對所有土地權(quán)利類型宗地進行統(tǒng)一編碼，建立宗地原地籍號與新宗地編碼的新舊編碼對照表。

2.7 數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查按成果質(zhì)檢要求對完成宗地統(tǒng)一編碼后的地籍?dāng)?shù)據(jù)進行質(zhì)量檢查，通過質(zhì)量檢查后提交入庫。

2.8 數(shù)據(jù)入庫利用地籍?dāng)?shù)據(jù)入庫程序，將通過質(zhì)量檢查的數(shù)據(jù)導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。

3 城鄉(xiāng)地籍管理數(shù)據(jù)銜接方法

3.1 城鄉(xiāng)權(quán)屬界線銜接城鄉(xiāng)權(quán)屬接邊的基本方法是：將整理好的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)宗地圖層(含已調(diào)查與已登記宗地)與2012年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中提取的集體土地所有權(quán)宗地圖層進行疊加，分析其交叉、縫隙情況，然后根據(jù)權(quán)源材料、調(diào)查成果和登記資料，以及征地批文等資料，結(jié)合最新航片逐一核實，然后對核實情況進行分類、匯總統(tǒng)計，確定數(shù)據(jù)變更與處理方法，進行城鄉(xiāng)宗地界線銜接和地類圖斑界線調(diào)整，形成所有權(quán)、使用權(quán)、地類圖斑等空間數(shù)據(jù)圖層。

在進行城鄉(xiāng)權(quán)屬銜接處理前，首先要確立銜接原則： ①已登記宗地界線優(yōu)先于未登記宗地界線[3]。②地籍調(diào)查精度高的宗地界線優(yōu)先于精度低的宗地界線。③國有土地使用權(quán)宗地界線優(yōu)先于集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)宗地界線原則。若存在矛盾，應(yīng)仔細分析原因，原則上國有土地使用權(quán)宗地界線優(yōu)先于集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)宗地界線，特殊情況須補充調(diào)查，根據(jù)權(quán)源材料、調(diào)查成果和登記資料確定交叉地塊的權(quán)屬性質(zhì)。④集體土地所有權(quán)宗地界線優(yōu)先于集體土地使用權(quán)宗地界線。若存在矛盾，應(yīng)仔細分析原因，原則上集體土地所有權(quán)宗地界線優(yōu)先于集體土地使用權(quán)宗地界線，特殊情況須補充調(diào)查。⑤依據(jù)上述原則仍無法認定的，應(yīng)研究特殊問題的處理方法，并形成相應(yīng)的工作臺賬。

在城鄉(xiāng)權(quán)屬銜接工作中，對已發(fā)證和已調(diào)查城鄉(xiāng)重疊部分的歸屬進行分析、歸類，并形成相應(yīng)的變更層記錄調(diào)整結(jié)果。

第一，對于重疊部分為國有權(quán)屬性質(zhì)的宗地，調(diào)整2012年末變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中相應(yīng)宗地界線，與城鎮(zhèn)庫中宗地界線接邊，地類界線按權(quán)屬界線進行調(diào)整，地類按國有土地登記的土地用途進行變更，記錄調(diào)整信息形成臺賬；第二，對于重疊部分為集體權(quán)屬性質(zhì)的宗地，調(diào)整城鎮(zhèn)庫中相應(yīng)宗地的界線，與2012年變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中權(quán)屬界線接邊。

因集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作已全面結(jié)束，在城鄉(xiāng)權(quán)屬銜接過程中必然會遇到要修改所有權(quán)發(fā)證數(shù)據(jù)成果的情況，主要需對因界線調(diào)整或分宗產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息與發(fā)證信息不符的情況進行更新處理，依如下原則分類處理：①所有變化宗地按權(quán)屬核查要求對宗地界線權(quán)屬協(xié)議書做相應(yīng)修改。②所有變化宗地以街道、村為單位，形成界址及屬性變化清冊，并在數(shù)據(jù)庫中建立專題，以備查詢。③因縫隙原因?qū)е伦诘亟缇€微調(diào)的，僅在數(shù)據(jù)庫中予以備注說明。④由于規(guī)劃與國土不銜接導(dǎo)致的夾角地宗地，復(fù)核其有沒有發(fā)證，如沒有發(fā)證，直接將其檔案和數(shù)據(jù)注銷到集體土地所有權(quán)歷史庫，并予以備注說明。⑤對于在按已建成道路中心線劃分地籍子區(qū)時導(dǎo)致部分集體土地所有權(quán)宗地發(fā)生宗地分割時，需區(qū)分宗地是否辦理登記進行分別處理。如未登記，宗地分割后，在數(shù)據(jù)庫中予以說明；若涉及已發(fā)證集體經(jīng)濟組織，則按分宗后的宗地面積分割情況，重新打印審批表、土地登記卡，土地證號保持不變，即多宗地發(fā)一個證號、一本證，檔案按多宗地進行歸并處理。⑥因征地導(dǎo)致集體土地所有權(quán)宗地變化的，屬年度變更調(diào)查，整合時不做處理。

3.2 城鄉(xiāng)地類圖斑銜接城鄉(xiāng)權(quán)屬界線調(diào)整必然牽涉城鄉(xiāng)地類圖斑調(diào)整，需與年度變更調(diào)查工作進行銜接，修改圖斑地類將產(chǎn)生地類數(shù)據(jù)流量，考慮到年度變更調(diào)查相關(guān)政策對地類數(shù)據(jù)流量的容忍度，應(yīng)綜合考慮因權(quán)屬界線調(diào)整所涉及圖斑地類的修改。因城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)分開管理，引起城鄉(xiāng)權(quán)屬界線重疊或縫隙的原因有多種，地類圖斑銜接按如下情形分類處理。

3.2.1因數(shù)學(xué)精度、坐標(biāo)轉(zhuǎn)換等引起的重疊或縫隙。由于國有土地和集體土地的調(diào)查精度不統(tǒng)一(1∶500、1∶1 000)、成圖方法(解析法、圖解法)不一樣，以及二次調(diào)查過程中坐標(biāo)轉(zhuǎn)換等，導(dǎo)致城鄉(xiāng)權(quán)屬界線交叉，形成了大量細小的重疊或縫隙。權(quán)屬界線調(diào)整后，地類按實際土地利用現(xiàn)狀進行修改。

3.2.2因國土與規(guī)劃工作不銜接形成的夾角地。由于規(guī)劃和國土工作不銜接、坐標(biāo)系不統(tǒng)一，導(dǎo)致已征地界線或已發(fā)證界線與所有權(quán)宗地界線產(chǎn)生縫隙或夾角地，面積較小但實際已完成相關(guān)程序，例如已完成批后實施、地籍調(diào)查相鄰宗已簽字確認等。權(quán)屬或權(quán)屬界線調(diào)整后，地類按實際土地利用現(xiàn)狀進行修改。

3.2.3因多次征地形成的縫隙。在征地過程中，未與相鄰已征地地塊進行界線接邊形成的縫隙或夾角地，面積較小但實際已完成批后實施。權(quán)屬或權(quán)屬界線調(diào)整后，地類按實際土地利用現(xiàn)狀進行修改。

3.2.4因城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫分離導(dǎo)致的變更不同步。由于城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致征地、撤組等的變更不及時、不同步。權(quán)屬調(diào)整后，對于已經(jīng)是建設(shè)用地的小面積孤立縫隙或夾角地，直接將地類變更為國有建設(shè)用地；如果地類修改導(dǎo)致大的地類數(shù)據(jù)流量影響年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)匯交，則按“按需消化”或“逐年消化”原則逐年進行地類修改。

3.2.5因退批、退改農(nóng)用地、有批文漏變更導(dǎo)致的地類與實際不符。2009年二次調(diào)查時將部分有批文但實地為農(nóng)用地的圖斑退回農(nóng)用地，2011年年度變更調(diào)查部要求將部分“批而未用”圖斑退回原地類，征地項目已有征地批文，但二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫中未進行變更。權(quán)屬調(diào)整為國有后，退批和退改農(nóng)用地范圍內(nèi)的圖斑按實地開工建設(shè)范圍變更為建設(shè)用地，其他情形地類不做修改。已建成大型線程工程征地范圍內(nèi)(如公路、鐵路等)年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中未變更為建設(shè)用地的按“按需消化”或“逐年消化”原則逐年進行地類修改。

3.3 “小圖斑”界定該研究所指“小圖斑”有別于變更調(diào)查中的“最小上圖圖斑”，其形成原因有多種，就南京市而言，主要包括：①數(shù)學(xué)精度，不同時期坐標(biāo)取位規(guī)定不同或不同區(qū)域測量精度規(guī)定不同造成交界處出現(xiàn)圖斑重疊或空隙[4]；②坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，因換帶轉(zhuǎn)換(標(biāo)準(zhǔn)分帶與自定義分帶互相轉(zhuǎn)換)或坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換(從54坐標(biāo)系轉(zhuǎn)到80坐標(biāo)系或2000坐標(biāo)系等)造成圖斑重疊或空隙，其根本原因是城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)分開管理，不能及時同步得到處理；③工作銜接不到位，征地界線或發(fā)證界線未進行圖上接邊處理形成縫隙或夾角地，面積較小但實際已完成相關(guān)程序，例如已完成批后實施、地籍調(diào)查相鄰宗已簽字確認等。

上述原因形成的“小圖斑”在城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合中應(yīng)進行合并處理，合并處理過程將涉及調(diào)整權(quán)屬和修改地類，但需合理界定。首先是小面積圖斑，小于“最小上圖圖斑”的直接合并，不計數(shù)據(jù)流量，再設(shè)定一個閾值區(qū)間，符合上述形成原因且小于該閾值區(qū)間左閾值的直接合并，位于該閾值區(qū)間的可合并，但應(yīng)計數(shù)據(jù)流量；再者是狹長圖斑，大于“小面積圖斑”閾值區(qū)間右閾值的應(yīng)依申請逐個核定(根據(jù)上述形成條件制定核定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))，并計數(shù)據(jù)流量。當(dāng)然還應(yīng)依法規(guī)、政策制訂“小圖斑”合并去向技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定如何處理重疊和縫隙。

在城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合工作中，對“小圖斑”的認定本質(zhì)上應(yīng)該是比較容易處理的。首先是規(guī)定“小圖斑”形成原因，其次是設(shè)定“小圖斑”處理閾值區(qū)間。閾值區(qū)間的設(shè)定應(yīng)充分考慮年度變更調(diào)查相關(guān)政策對地類數(shù)據(jù)流量的容忍度。

4 結(jié)語

整合南京市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)的連續(xù)、一體化管理，是提升南京市國土資源管理服務(wù)水平的基礎(chǔ)性工作。2013年，在國家、江蘇省國土資源部門的大力支持下，南京市通過城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合，解決了因不同尺度、多源數(shù)據(jù)、歷史原因、變更口徑等導(dǎo)致的數(shù)據(jù)交叉問題，消除了城鄉(xiāng)交界處地籍?dāng)?shù)據(jù)的不銜接，建立了連續(xù)、一體化的城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，為全國城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合做了有益嘗試。在城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合成果基礎(chǔ)上，南京市已順利推進全市地籍管理信息系統(tǒng)、“一張圖”業(yè)務(wù)系統(tǒng)、綜合監(jiān)管平臺等的提檔升級，全面提升了全市國土資源管理能力和水平，為實現(xiàn)全市國土資源精細化管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。

[1] 徐德軍等.城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)的建設(shè)[J].地理空間信息，2008，6(2)：46-48.

[2] 杜波. 基于“一張圖”思想的城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)研究[D].南寧：廣西師范學(xué)院，2011.

[3] 曾洪云.城鄉(xiāng)一體化“現(xiàn)代地籍”管理信息系統(tǒng)的模型構(gòu)建與實踐[D].南京：南京師范大學(xué),2004.

[4] 趙巖巖.城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)入庫研究與城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)設(shè)計[D].鄭州：華北水利水電學(xué)院,2011.

Discussion on Several Problems of the Integration of Urban and Rural Cadastral Data of Nanjing City

ZHANG Li-jun, LIU Shou-fu, HUANG Dong-hai et al

(Nanjing Municipal Land Information Center, Nanjing, Jiangsu 210005)

The urban and rural cadastral data and management status of Nanjing before integrated was reviewed. Combined with the integration of urban and rural cadastral data, some problems were discussed, for example the technique route, the ownership or ownership boundary adjustment method, modification method of the land type after ownership or ownership boundary adjustment, definition of the “small map spot”, etc, in order to provide reference for the integration management of urban and rural cadastral data of other cities.

The integration of urban and rural cadastral data; The join of urban and rural property boundary; The join of urban and rural land patch; Cadastral management information system; “one map”

張李軍(1982-)，男，江蘇南京人，助理工程師，從事城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合研究。

2014-11-19

S 26

A

0517-6611(2015)01-295-03