關于對耕地生態補償的思考與探索

劉紅芳，鄒自力，陳 嫻，鄒 歷

(1.江西省數字國土重點實驗室，江西南昌 330013；2.東華理工大學測繪工程學院，江西南昌 330013；3.江西省基礎地理信息中心，江西南昌 330046；4.南昌市城市規劃設計研究總院，江西南昌 330038)

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關于對耕地生態補償的思考與探索

劉紅芳1，2，鄒自力1，2，陳 嫻3，鄒 歷4

(1.江西省數字國土重點實驗室，江西南昌 330013；2.東華理工大學測繪工程學院，江西南昌 330013；3.江西省基礎地理信息中心，江西南昌 330046；4.南昌市城市規劃設計研究總院，江西南昌 330038)

耕地資源發揮著重要的生態功能價值，其稀缺性和公共物品的屬性決定了開展耕地生態補償的必要性。該研究在當今非農化建設快速發展和大力提倡建設生態文明的背景下，思考和探索針對區域耕地進行生態補償可能存在的難題，并提出相應的對策及建議，為建立符合區域發展的耕地生態補償機制提供一定的理論參考。

耕地；生態補償；探索

中共十八屆三中全會報告指出，要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。耕地作為土地生態系統中的一個重要組成部分，是區域重要的生態屏障，發揮著諸多的生態功能，在社會經濟發展中扮演著愈來愈重要的生態及景觀功能角色。2014年中央一號文件明確提出要加快建立利益補償機制，支持地方開展耕地保護補償。自此，建立生態補償機制來強化耕地保護的重要性已上升到黨和國家的建設目標。

耕地是重要的人工生態系統，耕地的作用不止是為人類提供物質生產和生活資料，更能調節氣候、凈化環境、維持生物多樣性等，在城市建成區迅速擴張、城市人口快速增加引起用地需求膨脹、各項基礎設施建設伴隨城市化建設加快等背景下，耕地資源非農化速度加快、耕地質量下降。提出耕地生態補償實施措施，是保護耕地、實現人與自然和諧發展的重要途徑，也是實現各方利益均衡的重要手段。筆者在國內外已有研究的基礎上，思考和探索針對區域耕地進行生態補償可能存在的難題，提出相應的對策及建議，為建立符合區域經濟發展的耕地生態補償機制提供參考。

1 耕地生態補償相關理論綜述

國外對耕地的生態補償的研究主要集中在美國和歐盟發達國家，研究內容主要涉及到農業、濕地保護、資源保護等方面，已形成翔實地塊數據并對已做決策效果進行分析和評價[1]。我國對森林、礦產、濕地、流域上下游之間等生態補償制度進行了研究，形成了相對較完整的體系，但具有生態功能價值和社會保障價值的耕地生態補償研究還處于探索階段。理論研究方面，田春等認為要綜合運用各種手段，建立耕地生態保護與經濟補償機制，激發農民耕地生態建設和保護行為的積極性，實現耕地保護由單純的數量保護轉向數量、質量和生態全面管護[2]。牛海鵬等運用當量因子法和替代成本法測算了焦作市各年耕地利用的生態社會效益理論值[3]。張齊等結合國內外已有的耕地生態補償理論和實踐，對我國耕地生態補償的概念、法律關系，存在問題及政策法規完善，進行了全面、深入地探討和分析，以推動我國耕地生態補償法律法規盡早出臺，使耕地生態補償法律制度成為我國耕地保護的一道堅實的法律屏障[4]。實踐研究方面，馬愛慧等綜合特定區域調查，運用具體數學方法對耕地生態效益進行測算，并得出具體結果[5-6]；李效順等以礦區耕地損害為研究對象，在調查農戶認知和接受補償意愿的基礎上，通過構建計量模型，測算基于農戶意愿下的補償額度[7]，吳兆娟等在調查水田、旱地地塊生態價值的基礎上，對丘陵山區地塊尺度耕地生態效益進行了測算[8]。

2 耕地生態補償可能存在的難題

上述研究從理論上說明了進行耕地生態補償的必要性，實踐上說明了進行耕地生態補償的可行性，并逐步細化到具體區域的耕地生態補償，如礦區、丘陵山區等。為對耕地進行生態補償積累了豐富的理論數據和實踐資料，但在具體實施過程中，筆者認為可能存在以下幾方面的難題。

2.1 組織領導方面對耕地進行生態補償工作是一項系統性強、涉及面廣的工作，必須要有強有力的組織領導作為保障。由于耕地生態補償涉及國土、環保、水利、財政等眾多管理部門，容易造成各部門工作中互相推諉、效率不高等后果，如何讓各部門通力合作、密切配合，對耕地生態補償機制的實施有效監督和管理，從而達到良好的效果是一道現實難題。

2.2 相關主體利益博弈方面從社會屬性來說，耕地可以理解為公共產品，且具有公共性程度上的層次差別，這種層次差別及受益范圍的全球性或全國性決定了耕地生態補償的主體不僅僅是中央政府，而且還要依靠地方各級政府及其他相關利益集團的力量。補償的對象主要是農民和農村集體經濟組織。補償主體的多重性決定了補償對象利益實現的難度，還有補償主體之間和受償主體之間的利益均衡實現的難度。

2.3 貨幣量化及實現方面耕地資源價值可以劃分為經濟價值、生態價值和社會價值，即通俗意義上的市場價值和非市場價值。經濟價值是指耕地用于農業生產所獲得的農產品的價值，人們對它的認可由來已久。而生態價值和社會價值卻是耕地資源一直存在卻未被正名和重視的價值構成[9]。為此，農戶或農地的權利所有者或使用者通常只能得到農地的經濟價值，社會價值和生態價值外溢于其他經濟主體，將產生經濟上的外部性，此兩部分價值在市場上難以用貨幣量化，即使量化在現階段還難以實現。

2.4 各關系平衡方面合理的補償標準能夠充分調動各相關利益主體參與生態保護的積極性，對耕地生態補償涉及到眾多相關利益主體，有眾多關系需要平衡，如補償理論值和現實值之間的平衡，國內研究案例中研究理論值的方法主要是生態服務功能價值法、農戶意愿調查法、機會成本法等，研究方法雖然多元化，但沒有形成統一口徑和標準，各方法都存在一定的缺陷[10]。因此，應研究采用什么方法量化耕地資源生態補償額度，才能盡可能減少和規避誤差，使結果更逼近真實值。除此之外，還有主體支付意愿和受償意愿之間的平衡，產益區與受益區之間的平衡，資金補償、實物補償和技術補償等補償方式的平衡，等等。

2.5 資料收集方面耕地生態補償具有社會性，是一定經濟發展水平與生態環境認知下經濟利益的再分配，涉及到眾多相關主體的利益調整。因此，在進行耕地生態補償的過程中，需要收集大量資料來確定補償方式、補償途徑、補償標準等，尤其是針對受償主體——農戶相關資料的收集顯得尤為重要。由于受生態環境保護意識的宣傳缺乏和市民、農戶等文化層次、認識水平較低等因素影響，實踐調查中可能存在公眾參與度不高、資料收集困難、數據的可參考價值不大等問題。

3 對策及建議

開展耕地生態補償，其目的是強化公眾資源保護的意識，減緩耕地資源非農化速度，達到加強耕地保護、維護國家和民族生態安全的目標，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。結合國內外研究實踐和經驗與筆者所思考的難題，提出對耕地進行生態補償的對策與建議。

3.1 健全保障體系首先，組織體系方面，需要成立專門的管理和協調辦公室，通過加強領導、明確責任、落實制度等措施，形成各部門、各地區通力合作、密切配合，對耕地生態補償機制的實施有效監督和管理，使補償工作順利開展。其次，法律體系方面，由于需要進行耕地生態補償的區域大多是生態環境較為脆弱且需要加以保護的區域，且受償者多是弱勢群體，所以有必要對耕地生態補償進行專項立法，明確補償的主體、對象、途徑、標準以及相關實施細則，避免補償工作項目化、短期化，同時也為規范運行和提高管理效能奠定法制基礎。再次，資金體系方面，需要健全財政轉移支付、專項收費、技術補償、補貼等內容的資金籌集渠道基礎上，以市場為導向建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式，積極拓寬資金來源渠道。

3.2 明晰總體思路明確建立一個具有戰略性、全局性、前瞻性的總體思路，并處理好利益和責任的關系，明確責任、職責劃分。按照“誰受益、誰付費”的市場法則，所有受益地區的地方政府、利益集團和個人都應該成為耕地生態補償的分攤者。著重從區域內說明耕地生態服務功能，探討耕地生態保護和經濟補償機制的建立，由補償主體對耕地經營主體——農戶按價值規律進行補償，使農戶真正能夠進行耕地生態服務的生產和再生產活動，滿足全社會的生態福利均衡需求。

3.3 總結試點區域和已做研究地區經驗根據2011年起國土資源部召開的耕地保護補償試點工作座談會，總結四川成都、廣東佛山、浙江海寧等地的耕地保護補償試點實踐經驗，從點到線，從線到面，逐步擴大范圍，鼓勵和支持符合實際的創新行為，注重機制建設，為全面推廣奠定基礎。結合已進行耕地生態補償區域的實際調研情況，在貨幣量化和各相關利益主體關系平衡方面，提煉完善基本框架供區域選擇，盡量體現差別化和實效性。

3.4 提高公眾參與度加強宣傳，提高耕地生態補償的廣知度，切實能做到為農戶利益著想。耕地生態補償必須得到全社會的關心和支持，應盡可能培養一批專業人才深入基層，通過宣講等方式加大宣傳力度，從而提高公眾接受耕地生態補償的意識，特別是與耕地資源息息相關的農戶的意識，讓農戶真正接受耕地生態補償這一國家建設目標，使公眾積極參與到耕地生態補償中來，實現人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

[1] 馬愛慧，蔡銀鶯，張安錄.耕地生態補償實踐與研究進展[J].生態學報，2011，31(8)：2321-2330.

[2] 田春，李世平.近年來我國耕地生態保護與經濟補償初探[J].經濟研究，2010(6)：74-77.

[3] 牛海鵬，張安錄.耕地利用生態社會效益測算方法及其應用[J].農業工程學報，2010(5)：316-323.

[4] 張齊.我國耕地生態補償法律法規研究[D].楊凌：西北農林科技大學，2012.

[5] 馬愛慧，蔡銀鶯，張安錄.基于選擇實驗法的耕地生態補償額度測算[J].自然資源學報，2012，21(7)：1154-1163.

[6] 高漢琦，牛海鵬.基于CVM多情景下的耕地生態效益測算——以河南省焦作市為例[D].焦作：河南理工大學，2012.

[7] 李效順，林憶南，劉泗斐.基于農戶意愿的礦區耕地損害補償測度研究——以龐莊、垞城、柳新煤礦開采為例[J].自然資源學報，2013，28(9)：1527-1537.

[8] 吳兆娟，丁聲源，魏朝富.丘陵山區地塊尺度耕地生態價值測算與提升[J].農機化研究，2013(11)：1-8.

[9] 王冬銀.對建立耕地生態補償機制的幾點認識——學習黨的十八大會議報告有感[R].2012.

[10] 馬愛慧.耕地生態補償及空間效益轉移研究[D].武漢：華中農業大學，2011.

To Think and Explore the Ecological Compensation of Cultivated Land

LIU Hong-fang1,2, ZOU Zi-li1,2, CHEN Xian3et al

(1. Jiangxi Province Key Lab for Digital Land, Nanchang, Jiangxi 330013; 2.Faculty of Geomatics, East China Institute of Technology, Nanchang, Jiangxi 330013; 3. Geographic Information Center in Jiangxi Province, Nanchang, Jiangxi 330046)

Cultivated land plays an important ecological value, and its scarcity and public goods attribute determines the necessity of the cultivated land ecological compensation. Today, under the background of the rapid development of non-agricultural construction development and vigorously advocated ecological civilization, possible problems of ecological compensation for cultivated land were considered and explored, corresponding countermeasures and suggestions were put forward, in order to provide theoretical reference to establish cultivated land ecological compensation mechanism conforms to the regional development.

Cultivated land; Ecological compensation; Exploration

江西省高校人文社會科學研究項目(GL1417)；撫州市社會科學規劃項目(14SK048)；江西省數字國土重點實驗室開放研究基金資助項目(DLLJ201312)；江西省教育廳資助項目(GJJ12751)。

劉紅芳(1984- )，女，湖南邵陽人，講師，碩士，從事土地利用規劃與評價研究。

2014-11-20

S 28

A

0517-6611(2015)01-298-02