高等教育改革中的社會性風險分析

趙廣濤

(河南教育學院，河南 鄭州 450046)

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高等教育改革中的社會性風險分析

趙廣濤

(河南教育學院，河南 鄭州 450046)

[摘要]影響改革的復雜社會變量常常產生一系列的交互作用，導致了高等教育主體職能之外的諸多社會性風險，直接影響到高校的保守性知識生產職能和開放性社會服務職能。這些風險主要包括：同質化辦學風險、規模化發展風險、行政化管理風險、債務承擔風險等。對相應風險進行分析，以尋找導致教育改革的實際效果與預期效果產生偏差的原因和更好地選擇風險規避的措施。

[關鍵詞]高等教育改革；社會性風險；風險分析

高等教育改革是一項動態變化的社會實踐，所處社會場景的歷時性變化決定了改革的決策、實施不可能是一個既定的過程。隨著高等教育改革的不斷深化，一些社會性風險變得更加普遍，值得改革主體的防范與規避。這些風險給處于社會深刻轉型期的高等教育帶來了各種沖擊和挑戰。當高等教育不斷以深化的改革對接社會的期望和要求時，就會既面臨著重大的機遇，又面臨著不同形式“有失理性”的社會風險。

1同質化辦學風險

高等教育同質化是指各辦學主體之間，無論是辦學目標、辦學理念，還是由此延伸出來的改革目標、具體措施等，都以日益趨同的模式運營。在發展中，形成了類似的辦學思維方式和治理行為習慣，在盲目求大求全中喪失了辦學的特色和發展的定位。同質化現象是高等教育組織在面對制度環境時表現出來的一致性，這種逐漸喪失個性的境況是在追求發展時尋求外部“合法性”的產物。對于各辦學主體的稟賦來說，不同類型的高等學校應以追求和發展自身的特色作為自己的目標[1]。在我國，雖然“精英型”和“大眾型”教育機構同時存在已成為常態，但處于兩種層次之間受多層次質量觀影響的更加精細的分層，也應當根據社會的精細化需要而成為必須。然而，高等教育同質化發展與政府行為有很大的關系，教育行政部門營造分類指導、鼓勵特色的政策環境遠不充分，尤其是當種類繁多的評估標準打上統一的標簽，所生成的導向性行政力量便為辦學主體的“整齊劃一”起到保障作用。教育評估的目的本來是要通過評估促進教育質量和辦學水平的提高，但當某種評價成為教育資源配置的手段時，辦學主體很容易放棄特色而努力爭取有限的資源，以避免在自身地位向上流動的過程中被邊緣化。隨著社會的多元化發展，對高等教育社會服務的層次和方式有更加豐富的需求，“百家齊鳴，百花齊放”的格局應當有制度的保障。各辦學主體應當在特色辦學理念的指導下，樹立“模仿將帶來毀滅性風險”的理念，根據自身特點定位于某個層次，并盡顯自身特色，為社會發展做出不可或缺的個性化貢獻。

高等教育的發展必然存在于一定的制度環境之中，是一種嚴格意義上的“制度化組織”。同質化的過程和結果本質上是不斷接受、采納某種制度強制力的社會事實的既成化。當辦學主體的相互模仿甚至攀比行為所得到的收益超出自身職能所能發揮的效益時，這些行為會大大提高制度環境對辦學主體同質性的“合法性”要求，以至于可以把同質性發展看作是體制或制度環境的默認。相對而言，高等教育為滿足社會的不同需求，尋求差異化發展才是最能煥發活力的選擇。但如前所述的體制機制性障礙的約束，規避同質化風險需要新制度的建構，這是高等教育組織理性必然之選擇。由于我國高等教育的發展屬于“后發外生型”[2]，是在行政力量的主導下得以成長。在社會轉型逐漸深化的新的歷史時期，市場成為資源配置的主要手段，不同利益主體之間權力和利益的重新分配和博弈的雙重作用無疑加劇了高等教育同質化的發展。政府在提供制度規則的過程中并沒有促使辦學主體按照自身優勢和教育規律辦學，因此而形成了政府、市場和辦學主體之間的功能性溝通障礙。高等教育欲走出同質化的發展困境，必需改變作為政府實行強制制度規范產物的面貌，對現存的制度進行再設計或重新建構，以制度保障特色與優勢的充分發揮，引導其在良好的制度環境中實現多樣化的發展。

2規模化發展風險

高等教育規模擴張是我國經濟發展的必然要求，大眾化階段，辦學主體因社會的需要分化為高低不同的層次。因為經濟社會發展的多元需要，決定了不能以精英型教育的質量標準或某種統一的標準作為評價的依據。為了滿足人民群眾日益增長的對高等教育的強烈需求，規模適度的擴張勢在必行。第一，規模擴張是提高人力資源整體水平的需要。應當看到，我們國民受教育程度提高的同時，還不能形成與經濟社會相匹配的強大人力資源優勢。良好的國民素質是國家經濟和社會健康發展的基礎[3]，社會生產力發展和技術結構升級對人才的需求是國民素質的提升目標。得到擴張的高等教育在一定程度上適應了現代化建設對高層次人才的迫切需求。第二，高等教育規模擴張是構筑人才成長“立交橋”的需要。市場化加劇了社會競爭的激烈程度，開放的社會競爭對高層次人才的需求是對能力本位的詮釋，這強化了高等教育在個人社會地位獲得與社會流動中的決定作用。高等教育規模擴張為我國以高新技術改造傳統產業、實現跨越式發展提供了人力支持，進一步對不同產業進行篩選并深刻拓展其發展的空間。第三，高等教育規模擴張推動經濟增長。教育消費屬于高層次消費范疇，國民接受高等教育的普及程度和國民收入提高有極強的關系。從龐大的人口基數來看，我國的高等教育還存在相當大的發展空間和剛性需求。改革中的規模擴張，一方面滿足人口眾多的國民享受高等教育和延緩就業壓力，另一方面，作為消費客體所增強的市場容量拉動了經濟快速增長。

規模擴張是高等教育跨越式提升的重要舉措，其中經濟社會發展對人力資源的大量需求是主要的推動力。但如果不顧客觀規律人為地、跳躍式地、盲目地、無序地發展，使總體規模發展過快，甚至超過社會總體需求，不可避免地會為可持續發展埋下難以預測的困難和其他社會性風險隱患。我國的高等教育規模化進程已經失去了“自然歷史進程”的性質，規模化擴張所帶來的問題已經受到越來越多的關注。第一，近幾年高等教育發展速度遠遠大于經濟發展速度[4]。政策的干預和制度的引導帶來了高等教育突飛猛進的擴張，但其規模與經濟社會發展的高度相關性，決定了發展的超前和滯后都會引起負面的影響。高等教育以多快的速度發展，發展到多大的規模，一方面受知識生產規律的影響，另一方面也受區域經濟和社會發展水平的制約。高等教育和經濟社會之間的協調發展才是實現良性循環的根本。第二，高等教育規模過大不利于人才培養的平衡發展。隨著“大眾化”進程的加快，造成生源質量難以保證，學生的培養規格和就業難的矛盾也進一步加劇。同時，學術性、職業性教育之間比例逐漸失衡。高等教育的規模擴充，已經不只是規模問題，而在更大程度上成為結構上的問題。學術型的高級科技專家固然是經濟社會發展的核心支柱，但社會生產生活中，必須有工作在一線的技術大軍，才能夠更好地使先進的科學技術轉化為現實的社會生產力。第三，規模化發展已大大超出了現有高教資源的支持能力。資源支持的疲軟直接導致改善辦學條件及師資結構的優化困難，教育質量滑坡的現象已經成為大部分高校的通病。質量是教育發展的生命線，是高等教育健康發展的關鍵。學生的大量擴招超出了教育機構的承受能力，而現有條件無法匹配質量增加的速度，質量降低就在所難免。沒有質量的規模越大，造成的資源浪費就越大。

高等教育的規模擴張，既受到以人力資本理論為代表的理性選擇范式的影響，又受到制度理論范式的制約。從規避風險的角度出發，高等教育改革的規模擴張要遵循知識生產的規律，滿足經濟發展對具有特定知識和技能的人才提出的需求，又要保護知識生產的自由性，維護規模擴張相對于經濟社會系統的獨立性，使“人力資本”的正當性觀念與高等教育發展的規律更大限度地得到吻合。

3行政化管理風險

高等教育的本質是其學術性，行政化的管理方式遮蔽了這個價值所在。高等教育管理方式的行政化是指按照行政機關的結構和管理模式進行設置和運轉，將系統內行政權力轉化為政府行政權力“鏈條”的末端。行政化實質上否定高等教育以學術性和人文性為基礎的獨特性，使學術及學術權力地位邊緣化，不但導致教育資源配置的低效率，而且把學術事務當作行政事務來管理，導致高等教育的精神傳統與組織文化的異化。以理性的思考理清高校行政化的內涵，需要認真分析其諸多特質。第一，行政化導致高等教育組織特性的迷失。各高等教育的行為主體(大學)是特殊的尋求真理者組成的共同體，在人類文明的傳承與創新中履行了各自的學術使命。現代高等教育管理的行政生態使組織的學術功能幾乎完全受制于行政體制，無所不在的行政權力不僅規范了行政機構及其行為，而且以上下一致的行政邏輯規范了學術活動及學術人員的行為，行政力量成為影響學術活動的最強大因素，學術邏輯退居次要位置[5]。第二，行政化導致高等教育精神異化。高等教育的精神品格表現為自由獨立的學術追求，而行政化管理方式使“獨立之人格，自由之思想”不復存在。高等教育主體對真理自由探索的精神是其物質和制度的重要內核。精神的獨立和自由發展，可以使各辦學主體在工具理性備受追捧之時不忘價值追求，在機會主義、功利主義滋生蔓延時能夠始終保持高尚的理想主義。然而，行政化的趨勢給掌握辦學資源的政府以強大的主導權，使其對高等教育的運行及其學術活動擁有完全的控制力，以學術權威為核心的秩序和規則淪為行政權力的附庸。行政化還使官僚化的工具理性價值觀成為主流價值觀，高等教育主體學術本位被權力本位所取代，學術邏輯為行政邏輯所淹沒。行政化促使學者們放棄精神家園的守望，想象力與創造力被扼殺在浮躁的風氣中，使標新立異轉向為墨守陳規，使追求卓越異化為堅守中庸[6]。第三，行政化導致高等教育的教育主體缺位。高等教育的核心職能是培養全面而自由發展的人才，具備知識生產和傳播潛能的學者是人類文化代際傳承的主體。行政化使高等教育不能抗拒來自權力部門的干預，科學研究和社會服務有了更多的世俗化目的，工具價值和功利價值成為主導力量。知識的生產和傳播者在這種干預之下，探索新知的理想、信念進一步缺失，使高等教育陷入主體逐漸缺位的困境。

行政化已危及高等教育存續的質量，當思變通之道，以解發展之困。第一，深入研究高等教育運行的文化背景，對待“官學合一”制度應當取其精華棄其糟粕。中國傳統社會是“官本位”社會，“官”既是公務的承擔者，又是子民的老師，官之所行是傳統社會價值判斷的最高標準，導致一些大學行政人員甚至是學術人員對行政權力“情有獨鐘”[7]。在現代高等教育的制度安排上，學在政府的格局并未有本質的改變，行政職位的高低和行政力量的強弱始終是組織運行的核心標志和權威尺度。第二，切實轉變政府職能，依法保障高校辦學自主權。行政力量對高等教育的干預存在定位不準、缺位、越位等現象，過多依賴行政命令手段管理，而規范性和法制性較差。行政力量作為高等教育管理的主導力量應得到約束或轉變，是“去行政化”的關鍵所在。政府職能轉變，既要為公共產品的生產提供必要的資源和制度保障，又要調控好權力的實施邊界，從直接干預辦學行為轉變到通過制定辦學標準上來，充分發揮辦學主體的自主權，運用監督檢查和信息服務等手段對高等教育主體進行引導和調控。第三，回歸高等教育的本質之道。在行政化的影響下，學術活動的功能往往承載太多社會化、世俗化的負擔，學術價值難以得到應有的尊重。行政化與學術本質迷失，是現代高等教育發展之困。去行政化改革就是要根據組織特性，把學術活動從行政權力的影響下剝離出來，使學術使命成為高等教育主體最高的價值追求。去行政化改革在保障學術職能實現的同時，要保障社會服務職能的實現。在這一過程中，要科學理清學術職能與社會服務職能之間的關系，全面履行學術責任，從中實現現實價值與永恒價值的統一。在去行政化的改革中，應當把培養學術文化放在突出位置，建立服務學術發展的運行機制，促進學術邏輯導向的回歸，使學術價值成為學者的自覺意識，并指導知識生產的行為。

4債務承擔風險

在高等教育大發展的同時，高校負債日益增加。負債經營是特定歷史背景下的產物,在特定的時期對實現教育大眾化目標做出了歷史性貢獻。高等教育大眾化背景下負債辦學的困局與突破成為一段時間以來頗有爭議的命題。高等教育的辦學主體所負債務，是在過去的業務(猶指規模擴張)運行時所形成的，需要以一定的資產進行償還，所負債務特別的指銀行債務。高校負債產生于高等學校所進行的業務活動中，屬于未來的經濟負擔。長期以來，隨著高等教育的規模擴張，高等學校的舉債行為成為普遍現象，一方面增加了學校的資產，改善了辦學條件，提高了辦學競爭力，為可持續發展打下良好的基礎；另一方面，卻增加了債務負擔，給高校帶來相應的財務風險。少數高校貸款額度已達到警戒線，貸款高校潛伏的財務風險不容忽視[8]。對高校負債經營的歷史功績進行梳理，有助于債務風險化解工作的開展和今后發展模式的選擇。第一，負債經營幫助政府實現了高等教育大眾化目標。高等教育由“精英教育”向“大眾教育”發展，短時間內因負債而聚集的資金起到了至關重要的作用。可以說，負債辦學為高校的跳躍式發展提供了資金保證[9]。正是負債經營，才在短期內實現高等教育的跨越式發展，完成了招生規模及在校生規模擴大三倍的任務，為經濟的持續快速增長提供了高素質、低成本的人才。負債辦學使高校置于資本供給的監督之下，在兼顧社會利益的前提下，必須努力實現社會效益目標。有利于一些品牌高校的建立，保證特殊人才的培養，從而調整高等教育布局結構。第二，高校大額負債促使優良國有資產的形成。高等學校所舉債務主要用于基礎設施建設、實驗設備的配置、后勤和經營性資產的增加等，解決了大眾化辦學和硬件滯后之間的矛盾，在改善學生的學習、生活條件和教師科研條件方面也起到很大作用。硬件設施的提升，對高等教育實現跨越式發展功不可沒。第三，負債辦學可促進高校提高辦學效益。高等學校為社會提供的是公共產品，市場經濟的建立和完善對資源配置更加科學高效，對公共產品的社會效益也有更高的要求。沒有效益就等于對資源的浪費，一定的債務負擔促使高等學校在提供公共服務時具有一定的指向性，并促進效益的提升，以滿足社會不同層次的需要。

高等教育巨大的負債帶來的財務壓力，在很多地區已經成了可持續發展的瓶頸。應當完善我國高等教育經費籌措機制，化解高校債務風險[10]。第一，改革高校經費財政撥款模式。應建立一組能反映學校成本行為的多參數撥款公式，綜合反映出不同的辦學水平和特色，使撥款模式能較好地體現公平、透明和效率的原則，確保款項用到最需要的地方，提高資源配置的效率。第二，建立健全高校質量評估機制，引入績效預算管理運行機制。結合高等教育的本質和職能，制定績效撥款指標系統，將學校的職能發揮與資金獲取結合起來，對投入的效益、效率和質量做出綜合的評價。第三，以制度創新優化債務結構。組織審計、教育與財政部門成立合作小組，對學校現有資產和債務進行統計，分析實際需要的資金與可能擁有的資金之間的差額。加強對建設性成本的監督，調整經常性成本和建設性成本的合理構成，有計劃有步驟地確定各種資金來源和支出的構成及其比例關系。建立嚴格的項目管理責任制，以最佳的資本結構匹配學校的整體發展規劃。建立財務預警系統，以制度創新的形式設置相關量化指標，使學校的資金流動和真實財務狀況產生聯動效應，及時揭示隱性問題，對潛在的財務風險進行預警預報。當出現風險信號時，應采取預防性控制措施，確保舉債有度，防止風險損失的發生或盡量降低風險損失的程度。

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[10]劉琨，周菁.從高校負債談如何完善我國高等教育經費籌措機制[J].南昌大學學報(人文社會科學版)，2007(5):156-159.

[責任編輯：D]

[中圖分類號]G640

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5330(2015)02-0099-04

[作者簡介]趙廣濤(1979—)，男，河南周口人，副教授，教育學博士、博士后，主要從事高等教育學、體育教育學研究。

[基金項目]河南省高等學校青年骨干教師資助計劃(項目編號：2011GGJS-208)

[收稿日期]2015-01-24